Versammlungsauflage: verdachtsunabhängige Durchsuchung aller Teilnehmer vor Kundgebung zulässig
KI-Zusammenfassung
Der Veranstalter einer Versammlung wandte sich nach Durchführung der Demonstration mit Fortsetzungsfeststellungsklage gegen eine Auflage, wonach sich alle Teilnehmer vor Beginn polizeilich durchsuchen lassen mussten. Das VG Düsseldorf hielt die Klage für zulässig, aber unbegründet. Die Auflage sei nach § 15 Abs. 1 VersG zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gerechtfertigt und als milderes Mittel gegenüber einem (Teil-)Verbot zulässig. Eine undifferenzierte Kontrolle aller Teilnehmer sei verhältnismäßig, weil eine selektive Auswahl zur Waffenabwehr ungeeignet wäre und die Eingriffsintensität einer üblichen Zugangskontrolle entspreche; der Rechtsstreit zur Beschränkung des Aufzugs wurde nach übereinstimmender Erledigungserklärung eingestellt.
Ausgang: Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die Durchsuchungsauflage (Ziff. 18) abgewiesen; Verfahren im erledigten Teil eingestellt.
Abstrakte Rechtssätze
Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG sind zulässig, wenn nach den im Zeitpunkt des Erlasses erkennbaren Umständen eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung droht.
Für eine Durchsuchungsauflage zur Verhinderung bewaffneter Versammlungsteilnahme dürfen an die Gefahrenprognose geringere Anforderungen gestellt werden als für ein (teilweises) Versammlungsverbot; es genügen konkrete und nachvollziehbare Anhaltspunkte für eine beabsichtigte Bewaffnung einzelner Teilnehmer.
Eine körperliche Durchsuchung sämtlicher Versammlungsteilnehmer kann verhältnismäßig sein, wenn eine selektive Kontrolle nach äußeren Merkmalen zur Erreichung des Zwecks (Waffenabwehr) ungeeignet wäre.
Die Rechtmäßigkeit einer versammlungsrechtlichen Auflage wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Behörde zusätzlich auf die öffentliche Ordnung abstellt, sofern die Gefahrenprognose jedenfalls bezogen auf die öffentliche Sicherheit tragfähig bleibt.
Eine Durchsuchungsauflage kann als milderes Mittel gegenüber einer Untersagung dazu dienen, die friedliche Ausübung der Versammlungsfreiheit zu ermöglichen.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und der Beklagte je-weils zur Hälfte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Voll-streckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Rubrum
Der Kläger meldete Anfang August 2010 beim Landrat des Kreises N als Kreispolizeibehörde für den 30. Oktober 2010 eine Versammlung unter dem Motto "Gegen Gewalt und Überfremdung - kriminelle Ausländer raus!" an. Geplant war eine Auftaktkundgebung auf dem Bahnhofsplatz von W und anschließend ein Aufzug durch W-O bis zum Park-and-Ride-Parkplatz am Bahnhof S, wo eine Abschlusskundgebung stattfinden sollte.
Nach Durchführung eines sog. Kooperationsgesprächs bestätigte die Polizeibehörde unter dem 22. Oktober 2010 die Versammlung; in demselben Schreiben erließ sie verschiedene als Auflagen bezeichnete Anordnungen, so unter Ziffer 19. eine - für sofort vollziehbar erklärte - "Auflage zum Ablauf der Versammlung":
"19. Zur Vermeidung einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit wird die angemeldete Versammlung (in Form einer Auflage) auf eine Kundgebung auf dem Parkplatz beim Bahnhof S in W-O beschränkt. Die angemeldete Kundgebung am Bahnhof O und der angemeldete Aufzug werden untersagt",
ferner unter Ziffer 18. die Auflage:
"18. Vor der Kundgebung haben sich die Teilnehmer einer körperlichen Durchsuchung durch die Polizei zu stellen."
Der Kläger hat am 26. Oktober 2010 gegen die "Auflage" Ziffer 19. (Beschränkung der Versammlung) Klage erhoben und insoweit zugleich die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt.
Mit rechtskräftigem Beschluss vom 28. Oktober 2010 (18 L 1752/10) hat die Kammer die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt.
Mit Schreiben vom 26. und 29. Oktober 2010 beantragte der Kläger bei der Polizeibehörde erfolglos die Aufhebung der Auflage Ziffer 18. (Durchsuchung der Versammlungsteilnehmer).
Die Versammlung fand am 30. Oktober 2010 mit dem von dem Kläger angemeldeten Verlauf statt. Die Polizei hatte eine Zugangskontrolle in Gestalt eines Zeltes eingerichtet, durch das sämtliche Teilnehmer die Örtlichkeit der Auftaktveranstaltung zu betreten hatten; die Personen wurden in dem Zelt kontrolliert, wobei sie Taschen zu Durchsuchungszwecken öffnen und ausleeren mussten. Die Veranstaltung verlief insgesamt friedlich.
Am 22. November 2010 hat der Kläger auch gegen die Auflage Ziffer 18. Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Auf Grund des mit der Durchsuchung verbundenen Stigmatisierungs- und Abschreckungseffekts habe es sich um einen Eingriff in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gehandelt. Dieser sei nicht durch eine Gefahrenlage gerechtfertigt gewesen. Gewalttätigkeiten seien von ihm weder geplant noch befürwortet worden. Die vom Beklagten herangezogenen Vorkommnisse aus der Vergangenheit hätten nicht die Prognose gerechtfertigt, dass durch etwaige Gewalttätigkeiten Einzelner insgesamt die Schwelle zur Unfriedlichkeit überschritten werden würde. Die Polizei habe eine anlass- und verdachtsunabhängige Versammlungsüberwachung in Gestalt einer faktischen Zugangskontrolle eingerichtet. Dies widerspreche der Grundrechtsdogmatik, wonach eine Versammlung erlaubnisfrei sei. Als unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt tragfähig erweise sich die Auflage schließlich auch deshalb, weil sie kumulativ mit einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung begründet worden sei; es sei schlichtweg schleierhaft, wie dieses Rechtsgut hier betroffen gewesen sein soll.
Hinsichtlich der "Auflage" Ziffer 19. (Beschränkung der Versammlung auf eine Kundgebung) haben die Beteiligten den Rechtsstreit nach Durchführung der Versammlung übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.
Der Kläger beantragt nunmehr,
festzustellen, dass die unter Ziffer 18. der Bestätigungsverfügung des Beklagten vom 22. Oktober 2010 enthaltene Durchsuchungsauflage rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, es sei mit der Teilnahme gewaltbereiter Personen, insbesondere sog. Autonomer Nationalisten, zu rechnen gewesen, weshalb eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bestanden habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes 18 L 1752/10, ferner auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.
Entscheidungsgründe
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg. Sie ist zwar als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft und auch sonst zulässig; jedoch ist sie nicht begründet. Die der Bestätigungsverfügung des Beklagten vom 22. Oktober 2010 beigefügte Auflage Ziffer 18., wonach die Teilnehmer sich vor der Kundgebung einer körperlichen Durchsuchung durch die Polizei zu stellen hatten, war rechtmäßig und verletzte den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die angegriffene Auflage findet ihre rechtliche Grundlage in § 15 Abs. 1 des Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (VersG). Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.
Es kann dahinstehen, ob die Durchsuchungsauflage überhaupt einen Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) darstellt. Zweifel bestehen insoweit, als von vornherein nur die unbewaffnete Versammlungsteilnahme unter dem Schutz des Art. 8 GG steht und die angegriffene Auflage ausweislich ihrer Begründung gerade die Gewährleistung der unbewaffneten Teilnahme bezweckte.
Vgl. zu einer Durchsuchungsauflage (einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit bejahend): BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, NVwZ-RR 2010, 625 ff.
Letztlich bedarf dies hier jedoch keiner Entscheidung. Denn ein - unterstellter - Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts wäre jedenfalls auf der Grundlage des § 15 Abs. 1 VersG zur Abwehr einer bei Durchführung der Versammlung unmittelbar drohenden Gefährdung der öffentlichen Sicherheit erfolgt und daher gerechtfertigt.
Zwar trug die Gefahrenprognose des Beklagten
- siehe die Begründung der "Auflage" Ziffer 19. auf den Seiten 11 bis 14 unten der Bestätigungsverfügung, die für die Durchsuchungsauflage Ziffer 18. in gleicher Weise galt -,
auf die zwecks Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird, nicht die angeordnete Beschränkung der Versammlung (bei der es sich der Sache nach um ein teilweises Verbot handelte). Sie erlaubte jedoch sehr wohl die Auflage, sich vor Beginn der Veranstaltung von der Polizei durchsuchen zu lassen. Wie erwähnt, diente diese Auflage dem Zweck, zu verhindern, dass Personen bewaffnet an der Versammlung teilnahmen. Es handelte sich mithin gegenüber der (Teil-)Untersagung um ein milderes Mittel mit dem Ziel, die friedliche Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit zu ermöglichen. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 18 L 1752/10 hielt die Kammer bezogen auf das teilweise Verbot eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gerade auch deshalb nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit für gegeben, weil die Demonstranten sich vorab von der Polizei durchsuchen lassen mussten (vgl. Seite 6 des Beschlussabdrucks). Auch das Bundesverfassungsgericht verweist in einem Fall, in dem es wie hier - um die zu erwartende Teilnahme von Demonstranten aus der Szene der sog. "Autonomen Nationalisten" ging, auf die Einrichtung polizeilicher Vorabkontrollen als gegenüber einem Verbot milderes Mittel.
Vgl. Beschluss vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, NJW 2010, 141 ff.
Hieraus erschließt sich, dass in einer Situation, die insgesamt durch drohende Gewalt geprägt ist, an die Gefahrenprognose für eine Durchsuchungsauflage nicht die - höheren - Anforderungen gestellt werden dürfen, die schon ein (teilweises) Verbot gerechtfertigt hätten. Vielmehr genügen konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme, dass einzelne Personen beabsichtigen, bewaffnet an der Versammlung teilzunehmen. Solche Anhaltspunkte waren hier aus den vom Beklagten im Einzelnen dargelegten Gründen gegeben. Der Einwand, die Polizeibehörde habe auch zur Abwehr einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung gehandelt, letztere sei jedoch von vornherein nicht betroffen gewesen, rechtfertigt schon deshalb keine andere Beurteilung, weil nichts dafür spricht, dass die Gefahrenprognose anders ausgefallen wäre, wenn sie sich nur auf das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit bezogen hätte.
Der getroffenen Maßnahme kann nicht entgegen gehalten werden, Störer seien die Gegendemonstranten, allenfalls diese hätten durchsucht werden dürfen. Es liegt auf der Hand, dass weder die Teilnehmer der Gegendemonstration noch die Teilnehmer der von dem Kläger angemeldeten Veranstaltung irgendwelche Waffen mit sich führen durften. Die Durchsuchungsauflage wäre auch dann gerechtfertigt gewesen, wenn es überhaupt keine Gegendemonstranten gegeben hätte, sondern eine Auseinandersetzung etwa "nur" mit Polizeibeamten zu befürchten gewesen wäre oder der Besitz von Waffen "nur" dem Zweck gedient hätte, den politischen Gegner einzuschüchtern und die eigenen Kampfbereitschaft zu demonstrieren.
Der Einwand des Klägers, die Durchsuchungsauflage sei unverhältnismäßig gewesen, weil unterschiedslos alle Teilnehmer durchsucht worden seien, überzeugt nicht. Da man einer Person naturgemäß nicht ohne Weiteres ansehen kann, ob sie Waffen mit sich führt, wäre eine Beschränkung nach bestimmten äußeren Kriterien, etwa auf Demonstranten, die - was offenbar dem Kläger vorschwebt - durch ein besonders martialisches Erscheinungsbild auffallen, zur Zweckerreichung ungeeignet. Ferner ist im Rahmen der Verhältnismäßigkeit in die Abwägung einzustellen, dass es sich bei den Durchsuchungen um Maßnahmen handelte, die in ihrer Eingriffsintensität nicht über das hinaus gingen, was als Zugangskontrolle bei Großveranstaltungen, etwa Fußballspielen der Bundesliga oder Rockkonzerten, sowie in Flughäfen üblich ist und, ohne dass damit ein Stigmatisierungs- oder Abschreckungseffekt verbunden wäre, angesichts des hohen Stellenwerts der bedrohten Rechtsgüter allgemein als sozialadäquat hingenommen zu werden pflegt. Die Annahme, dass sich ausgerechnet Mitglieder der rechtsextremen Szene durch derartige Zugangskontrollen von einer Demonstrationsteilnahme abschrecken lassen, hält das Gericht für eher fern liegend.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des erledigten Teils des Streitgegenstandes auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen im Sinne dieser Vorschrift, die Kosten insoweit dem Beklagten aufzuerlegen, weil sich die "Auflage" Ziffer 19. aus den im Beschluss der Kammer vom 28. Oktober 2010 (18 L 1752/10) dargelegten Gründen im Klageverfahren voraussichtlich als rechtswidrig erwiesen hätte. Im übrigen folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.