Abberufung eines Prüfers: wichtiger Grund und Verschwiegenheit im Prüfungswesen
KI-Zusammenfassung
Der Antragsteller begehrte einstweiligen Rechtsschutz gegen seine Abberufung als stellvertretendes Mitglied eines Prüfungsausschusses unter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Streitentscheidend war, ob ein „wichtiger Grund“ i.S.d. § 40 Abs. 3 BBiG vorlag, insbesondere wegen angeblicher Verstöße gegen Verschwiegenheit und Mitwirkungspflichten. Das Gericht stellte die aufschiebende Wirkung wieder her, weil die Abberufung voraussichtlich rechtswidrig ist. Die Antragsgegnerin habe keine hinreichenden Tatsachen glaubhaft gemacht, die eine schwerwiegende oder wiederholte Pflichtverletzung und eine Gefährdung der ordnungsgemäßen Prüfungsabnahme belegen.
Ausgang: Aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Prüferabberufung wegen voraussichtlicher Rechtswidrigkeit wiederhergestellt.
Abstrakte Rechtssätze
Ein Mitglied eines Prüfungsausschusses kann aus wichtigem Grund abberufen werden, wenn es wiederholt oder schwerwiegend gegen Prüferpflichten verstößt und dadurch die ordnungsgemäße Prüfungsabnahme ernsthaft gefährdet oder nicht mehr gewährleistet ist.
Das Tatbestandsmerkmal des „wichtigen Grundes“ bei der Prüferabberufung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegt.
Die Verschwiegenheitspflicht von Prüfern dient dem prüfungsrechtlichen Gebot der Chancengleichheit und erfasst alle prüfungsbezogenen Tatsachen, deren Weitergabe geeignet ist, Prüflingen einen gleichheitswidrigen Vorteil zu verschaffen.
Ein bloßes Fehlverständnis über Reichweite und Zweck der Verschwiegenheitspflicht begründet für sich genommen keinen wichtigen Grund zur Abberufung, solange kein tatsächlicher Verstoß vorliegt oder konkrete Tatsachen eine zukünftige Pflichtverletzung ernsthaft befürchten lassen.
Eine Pflichtverletzung wegen Nichtmitwirkung an Prüfungsterminen setzt voraus, dass der Prüfer nachweislich ordnungsgemäß zur Teilnahme herangezogen und zum Erscheinen verpflichtet war; frühere Säumnisse können nach erneuter Berufung nicht ohne Weiteres als Abberufungsgrund herangezogen werden.
Leitsatz
1. Ein die Abberufung als Prüfer erlaubender "wichtiger Grund" ein Tatbestandsmerkmal, das als unbestimmter Rechtsbegriff der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegt – ist, soweit hier von Interesse, gegeben, wenn ein Prüfer wiederholt oder schwerwiegend gegen die ihm in dieser Eigenschaft obliegenden Pflichten verstößt und infolgedessen die ordnungsmäße Abnahme der (beruflichen Abschluss )Prüfung ernsthaft gefährdet oder nicht mehr gewährleistet ist.
2. Mit Blick auf das Gebot, die Chancengleichheit der Prüflinge zu wahren, hat ein Prüfer Verschwiegenheit zu bewahren auch und gera-de über alle diejenigen Sachverhalte, die ihm in seiner Eigen-schaft als Mitglied des Prüfungsausschusses bekannt werden, wenn und soweit deren Weitergabe geeignet ist, Prüflingen einen gleich-heitswidrigen Vorteil in der jeweils eigenen Prüfung zu verschaf-fen.
Tenor
Die aufschiebende Wirkung der Klage 15 K 77/12 gegen den Be¬scheid der Antragsgegnerin vom 8. Dezember 2011 wird wiederher¬gestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.
Gründe
Das am 5. Januar 2012 gestellte vorläufige Rechtsschutzgesuch mit dem Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 15 K 77/12 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Dezember 2011 wiederherzustellen,
hat Erfolg.
Das Rechtsschutzbegehren ist zulässig.
Insbesondere ist das Rechtsschutzgesuch als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs gemäß § 123 Abs. 5 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klage des Antragstellers (15 K 77/12) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Dezember 2011, die wegen der ihm durch die Antragsgegnerin nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO beigefügten Anordnung der sofortigen Vollziehung keinen Suspensiveffekt (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO) entfaltet, richtet sich mit der angegriffenen Entscheidung der Antragsgegnerin, den Antragsteller als stellvertretendes Mitglied des Prüfungsausschusses "Schädlingsbekämpfer" abzuberufen, gegen einen Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG NRW) mit belastendem Charakter.
Die vorbezeichnete Maßnahme der Antragsgegnerin ist im Sinne der Legaldefinition des Verwaltungsaktes eine solche auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, weil die Antragsgegnerin diese nach den dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Vorschriften des Berufsbildungsgesetzes (BBiG) vom 23. März 2005 (BGBl. I S. 931) und ihrer Prüfungsordnung für die Durchführung von Abschluss und Umschulungsprüfungen in anerkannten Ausbildungsberufen (PO) vom 7. Oktober 2008 über die (Ab)Berufung von Mitgliedern solcher Prüfungsausschüsse getroffen hat, die in staatlich anerkannten Ausbildungsberufen Abschlussprüfungen durchführen (vgl. §§ 37 Abs. 1 S. 1, 40 Abs. 3 S. 1, S. 5 BBiG, 2 Abs. 4, Abs. 8 PO). Der Entscheidung kommt auch ein Regelungsgehalt mit Außenwirkung zu. Sie zielt nämlich darauf ab, dem Antragsteller die hoheitliche Befugnis zu entziehen, als durch die Antragsgegnerin berufenes Mitglied des von ihr gemäß § 39 Abs. 1 BBiG errichteten Prüfungsausschusses "Schädlingsbekämpfer" im Rahmen von Prüfungen an der durch den Prüfungsausschuss nach den §§ 48 Abs. 1, 38 S. 1 BBiG zu treffenden Feststellung mitzuwirken, ob ein Prüfling im Rahmen seiner Ausbildung diejenigen beruflichen Handlungsfähigkeiten erworben hat, die zur Ausübung des durch § 4 b Abs. 1 BBiG i. V. m. § 1 der Verordnung über die Berufsausbildung zum Schädlingsbekämpfer / Schädlingsbekämpferin vom 15. Juli 2004 (BGBl. I S. 1638) staatlich anerkannten Ausbildungsberufs Schädlingsbekämpfer / Schädlingsbekämpferin erforderlich sind.
Vgl. auch zur Rechtsqualität der Berufung zum Mitglied eines durch eine Industrie- und Handelskammer errichteten Prüfungsausschusses als Verwaltungsakt: Herkert/Töltl, Berufsbildungsgesetz, Kommentar, Stand September 2011 (Herkert/Töltl), zu § 40 BBiG, Rdnr. 53, 75.
Der danach statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag ist begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache als Ergebnis einer Interessenabwägung die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, soweit die Behörde nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts angeordnet hat. Dabei überwiegt das Aussetzungsinteresse des Betroffenen das Interesse der Allgemeinheit an der sofortigen Vollziehung einer Verfügung, wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, weil an der sofortigen Vollziehung einer solchen Regelung kein öffentliches Interesse besteht. Dies ist hier der Fall. Nach Lage der Akten wird der Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Dezember 2011 einer Rechtskontrolle im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach nicht Stand halten, weil es an einem Sachverhalt fehlt, der die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Abberufung des Antragstellers als Prüfer rechtfertigt.
Zu Recht hat die Antragsgegnerin allerdings als Ermächtigungsgrundlage für die Abberufungsentscheidung die §§ 40 Abs. 3 S. 5 BBiG, 2 Abs. 8 PO herangezogen. Diese Vorschriften des materiellen Verwaltungsrechts, nach denen Mitglieder von Prüfungsausschüssen nach Anhörung der an ihrer Berufung Beteiligten aus wichtigem Grund abberufen werden können, gehen gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG NRW in Reichweite der durch sie getroffenen Regelung den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten (§§ 48, 49 VwVfG NRW) vor. Indes hat die insoweit darlegungs und beweispflichtige Antragsgegnerin keine Tatsachen glaubhaft gemacht, die geeignet sind, das für die Rechtmäßigkeit einer Abberufungsentscheidung erforderliche Tatbestandsmerkmal des "wichtigen Grundes" auszufüllen.
Ein die Abberufung als Prüfer erlaubender "wichtiger Grund" ein Tatbestandsmerkmal, das als unbestimmter Rechtsbegriff der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegt – ist, soweit hier von Interesse, gegeben, wenn ein Prüfer wiederholt oder schwerwiegend gegen die ihm in dieser Eigenschaft obliegenden Pflichten verstößt und infolgedessen die ordnungsmäße Abnahme der (beruflichen Abschluss)Prüfung ernsthaft gefährdet oder nicht mehr gewährleistet ist.
Vgl. dazu auch die allerdings nur beispielhafte Aufzählung "wichtiger Gründe" bei Herkert/Töltl, a. a. O., Rdnr. 70.
Die diesbezüglich einem Prüfer jedenfalls obliegenden Pflichten ergeben sich dabei nach Grund und inhaltlicher Ausgestaltung ungeachtet ihrer normativen Festlegung im Einzelnen aus dem Sinn und Zweck des das Prüfungswesen prägenden Gebots der Chancengleichheit (Artikel 3 Abs. 1 GG), das namentlich im Bereich der Prüfungen Geltung bean-sprucht, die – wie hier - die Berufs und Betätigungsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG) betreffen. Zu Recht vertreten deshalb die Beteiligten des Rechtsstreits – insoweit noch übereinstimmend die Auffassung, dass ein Prüfer auch verpflichtet ist, über Prüfungsvorgänge Verschwiegenheit zu bewahren und an Prüfungen mitzuwirken. Eine Pflichtverletzung durch den Antragsteller ist indes weder in Bezug auf das von ihm zu beachtende Gebot der Verschwiegenheit substantiiert dargetan noch mit Blick auf seine Mitwirkungsobliegenheiten.
Die Pflicht eines Prüfers zur Verschwiegenheit findet dabei ihren Rechtsgrund vorwiegend in dem das Prüfungsrecht beherrschenden Grundsatz der Chancengleichheit. Mit Blick auf das Gebot, die Chancengleichheit der Prüflinge zu wahren, hat ein Prüfer mithin Verschwiegenheit zu bewahren auch und gerade über alle diejenigen Sachverhalte, die ihm in seiner Eigenschaft als Mitglied des Prüfungsausschusses bekannt werden, wenn und soweit deren Weitergabe geeignet ist, Prüflingen einen gleichheitswidrigen Vorteil in der jeweils eigenen Prüfung zu verschaffen. In diesem Sinne auszulegen ist auch § 6 PO, der bestimmt, dass unbeschadet bestehender Informationspflichten, namentlich gegenüber dem Berufsbildungsausschuss, die Mitglieder des Prüfungsausschusses und sonstige mit der Prüfung befassten Personen über alle Prüfungsvorgänge Verschwiegenheit zu bewahren haben. Sollte der Antragsteller demgegenüber in seinem Anschreiben an die Antragsgegnerin vom 13. November 2011 zum Ausdruck gebracht haben, die Vorschrift erfasse seiner Meinung nach allein zum Zwecke des Datenschutzes und zum Schutz der allgemeinen Persönlichkeitsrechte der Prüflinge nur die individuell einen Prüfling und sein konkretes Prüfungsverfahren betreffenden Umstände, würde diese Rechtsauffassung auf einem Missverständnis über die rechtliche Reichweite der ihm als Prüfer obliegenden Verschwiegenheitspflicht beruhen.
Ein etwaiges Fehlverständnis eines Prüfers von der Rechtslage in Bezug auf den Rechtsgrund und die Tragweite seiner Verschwiegenheitspflicht stellt indes für sich genommen nicht zwingend einen wichtigen Grund für seine Abberufung im Sinne der §§ 40 Abs. 3 S. 3 BBiG, 2 Abs. 8 PO dar. Denn ein solcher Rechtsirrtum eines Prüfers allein verschafft keinem Prüfling einen gleichheitswidrigen Vorteil in der Prüfung, wenngleich er abstrakt betrachtet die Gefahr von Verstößen gegen die Verschwiegenheitspflicht objektiv erhöht. Einen Abberufungsgrund vermag ein inhaltlich missverstandenes Verschwiegenheitsgebot indes nur dann zu rechtfertigen, wenn ein Prüfer auf der Grundlage seines Rechtsirrtums auch tatsächlich gegen seine Verschwiegenheitspflicht verstoßen hat oder aber Tatsachen ernsthaft Anlass zu der Befürchtung geben, er werde wegen der Verkennung der Rechtslage seinen Obliegenheiten künftig nicht nachkommen. Verifizierbare Anhaltspunkte für die eine oder andere Annahme bietet indes weder der Vortrag der Antragsgegnerin noch sind solche sonst ersichtlich.
Dass der Antragsteller in der Vergangenheit ihm aus Anlass seiner Mitwirkung in dem Prüfungsausschuss bekannt gewordene Tatsachen mit einer die Chancengleichheit der Prüflinge verletzenden Folge tatsächlich preisgegeben hat, behauptet die Antragsgegnerin nicht. Dass der Antragsteller dies wenigstens konkret beabsichtigt, ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragsgegnerin ebenfalls nicht. Namentlich folgt dies nicht aus der durch die Antragsgegnerin diesbezüglich allein in Bezug genommenen Tatsache, dass der An-tragsteller ihr gegenüber per Mail am 7. Oktober 2011 zur Begründung seines Wunsches nach einer Teilnahme an einer Sitzung des Prüfungsausschusses unter Bezugnahme auf seine Tätigkeit als Geschäftsführer eines bundesweit im Bereich der Schädlingsbekämpfung tätigen und auch ausbildenden Unternehmens ausgeführt hat, die Firma habe "... eine eigene Schulungseinheit (...[sc.: und müsse]) doch wissen und mitgestalten, welche Prüfungsanforderungen an unsere Prüflinge gestellt werden ...".
Prüfern, die in ihrem beruflichen Alltag zugleich Aufgaben in der Berufsausbildung wahrnehmen oder die – wie im Fall des Antragstellers – beruflich Kontakt mit Auszubildenden haben, ist es jedenfalls nicht grundsätzlich verwehrt, in die berufliche Bildung fachliche Erkenntnisse und Erfahrungen einfließen zu lassen, die sie aus der Mitwirkung in einem Prüfungsausschuss gewonnen haben. Dies ist für sich genommen rechtlich nicht zu beanstanden und im Interesse einer möglichst effizienten Berufsausbildung in Gestalt einer breiten Vermittlung von Fachwissen als sachgerechte Vorbereitung auf die berufliche Prüfung hinzunehmen, wenn und soweit die Weitergabe von Wissen, das aus der Mitarbeit in einem Prüfungsausschuss stammt, in einer verallgemeinernden Form und ohne konkrete Bezüge speziell zu dem Prüfungsgeschehen geschieht, das die Auszubildenden in ihrer individuellen Prüfung erwartet. Damit profitieren bestimmte Auszubildenden zwar im Rahmen ihrer Ausbildung möglicherweise von dem fachlichen Erfahrungsschatz der Prüfer. Ein sich für sie hieraus im Einzelfall etwa ergebender "Wissensvorsprung" im Verhältnis zu den Auszubildenden, denen sich eine Möglichkeit zum Erwerb solchen Wissens nicht bietet, stellt indes in Bezug auf das Prüfungsgeschehen keinen gleichheitswidrigen Vorteil dar. Es ist letztlich lediglich Ausdruck einer ungleichen Verteilung der Chancen zum Erwerb von Wissen im Rahmen der Ausbildung, die als unvermeidbar prüfungsrechtlich hinzunehmen ist, weil das Prüfungsgeschehen nicht ohne Pauschalierungen in den Details organisiert werden kann.
Vgl. zu dem letztgenanntem Aspekt Niehues / Fischer, Prüfungsrecht, 5. Auflage 2010, (Niehues / Fischer) Rdnr. 403.
Dass eine Weitergabe von Wissen über das Prüfungsgeschehen nur verallgemeinernd erlaubt ist und keine konkreten Bezüge zu einer anstehenden Prüfung aufweisen darf, ist dem Antragsteller offenbar bewusst. In seiner Stellungnahme vom 13. November 2011 zu der ihm mit Schreiben vom 2. November 2011 durch die Antragsgegnerin angekündigten Abberufung als Prüfer hat der Antragsteller nämlich unter anderem ausgeführt, dass seiner Ansicht nach Verschwiegenheit zu wahren ist "... über das konkrete Geschehen ..." und etwa aus diesem "... gezogene Schlussfolgerungen oder Konsequenzen mithin (...) nicht unter die Verschwiegenheitspflicht ..." fallen, weil sie "... ein Abstraktum [sc.: sind], das aus konkreten Tatsachen ermittelt wird ...". Im Kern lässt diese Aussage des Antragstellers erkennen, dass er Willens und in der Lage ist, Kenntnisse, die er anlässlich seiner Mitwirkung in dem Prüfungsausschuss erworben hat, Dritten nur in einer Weise zugänglich zu machen, die, weil abstrakt gehalten, keinem Prüfling in Bezug auf seine Prüfung einen gleichheitswidrigen Verteil verschafft.
Ein wichtiger Grund für die Abberufung des Antragstellers als Prüfer ergibt sich entgegen der Meinung der Antragsgegnerin auch nicht aus einem Verstoß des Antragstellers gegen seine Mitwirkungspflichten als Prüfer.
Zu den Aufgaben, die ein Prüfer in erster Linie zu erfüllen hat, zählt seine Beteiligung an der Abnahme von Prüfungen. Dies gilt auch für solche Prüfer, die – wie der Antragsteller – lediglich als Stellvertreter zum Mitglied eines Prüfungsausschusses berufen werden. Zu Recht macht die Antragsgegnerin dementsprechend auch geltend, dass ein Prüfer seine Rechtsstellung als solche missbraucht, wenn er sich zum Prüfer berufen lässt, ohne Willens oder in der Lage zu sein, Prüfungen abzunehmen, und deshalb die Mitgliedschaft in dem Prüfungsausschuss de facto nur dazu dient, anlässlich der Teilnahme an sonstigen Sitzungen des Prüfungsausschusses Informationen über das Prüfungsgeschehen zwecks Vorbereitung Dritter auf anstehende Prüfungen zu sammeln. Obwohl nach Aktenlage durchaus manches dafür spricht, dass der Antragsteller seine Stellung als Prüfer eben hierzu nutzt, hat die Antragsgegnerin keine Tatsachen substantiiert dargetan, die einen solchen Vorwurf gegenüber dem Antragsteller im Ergebnis rechtlich tragen, indem sie belegen, dass dieser gegen seine Pflicht wiederholt oder gröblich verstoßen hat, sich bei Verhinderung eines Prüfers an der Abnahme einer Prüfung stellvertretend zu beteiligen. Aus Rechtsgründen erfolglos beruft sie sich diesbezüglich darauf, dass der Antragsteller nur an zwei der 15 Prüfungstermine teilgenommen hat, die im Zeitraum zwischen 2007 und 2011 angesetzt waren, und die Prüfungstermine im Übrigen bis auf einen unentschuldigt versäumt hat.
Soweit es die vorgetragene Säumnis von Prüfungsterminen anbelangt, die vor der Winterprüfung 2010/2011 lagen, kann die Antragsgegnerin dem Antragsteller dieses Fernbleiben nicht (mehr) rechtswirksam entgegenhalten. In Kenntnis dieser Tatsache hat sie den An-tragsteller nämlich im Jahr 2010 erneut zum Prüfer berufen und damit jedenfalls konkludent zum Ausdruck gebracht, dass diese Umstände aus ihrer Sicht der Qualifikation des Antragstellers als Prüfer nicht entgegenstehen. Das im Rechtsverkehr allgemein geltende Verbot, sich zu seinem eigenen vorherigen Verhalten in Widerspruch zu setzen, verletzt es, wenn die Antragsgegnerin an diese Wertung nun nicht länger gebunden sein will.
Soweit die Antragsgegnerin schließlich ferner geltend macht, der Antragsteller habe auch keinen der drei Prüfungstermine wahrgenommen, die nach seiner erneuten Berufung zum Prüfer im Jahr 2010 anberaumt worden waren, ergibt sich auch hieraus kein wichtiger Grund für eine Abberufung des Antragstellers als Prüfer. Eine Obliegenheitsverletzung seinerseits ist mit dem (wiederholten) Fernbleiben von diesen Prüfungsterminen nämlich nur verbunden, wenn er zum Erscheinen auch nachweislich verpflichtet war. Daran fehlt es hier schon deshalb, weil der Antragsteller unwidersprochen vorgetragen hat, durch die Antragsgegnerin von den anstehenden Prüfungsterminen erst nach Ablauf der Frist in Kenntnis gesetzt worden zu sein, innerhalb derer die Antragsgegnerin die Anzeige der Prüfungsbereitschaft von ihm erwartet hatte. Mithin durfte der Antragsteller auch ohne Weiteres davon ausgehen, dass seine Beteiligung an diesen Prüfungen ausschied.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der danach im Hauptsacheverfahren auf 5.000,00 Euro festzusetzende Streitwert war angesichts der im Verfahren zu Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nachgesuchten Entscheidung von nur vorläufigem Charakter um die Hälfte zu reduzieren.