Auslandszuschlag: Keine rückwirkende Höherstufung bei Leitort-Zuordnung (Niederlande)
KI-Zusammenfassung
Ein Berufssoldat begehrte rückwirkend Auslandszuschlag nach Zonenstufe 2 für seinen Dienstort in den Niederlanden, der erst ab 1.7.2013 in Anlage 2 der AuslZuschlV aufgenommen wurde. Das VG Düsseldorf wies die Klage ab. Bis 30.6.2013 war der Dienstort in keiner Anlage genannt, sodass nach § 1 Abs. 2 S. 2 AuslZuschlV die Zuordnung nach dem „Leitort“ (Amsterdam, Zonenstufe 1) maßgeblich war. Aus der späteren Aufnahme in Anlage 2 folgt keine Rechtswidrigkeit der früheren Zuordnung und kein Nachzahlungsanspruch.
Ausgang: Klage auf rückwirkende Gewährung höheren Auslandszuschlags (Zonenstufe 2) für 2011–06/2013 abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Ist ein ausländischer Dienstort in den Anlagen der Auslandszuschlagsverordnung nicht aufgeführt, richtet sich seine Zonenstufenzuordnung nach § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV nach der Zuordnung der zuständigen deutschen Auslandsvertretung (Leitort).
Die Anwendung des Leitort-Verfahrens nach § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV erfordert für den nicht gelisteten Dienstort keine eigenständige Ermittlung dienstortbezogener immaterieller Belastungen.
Aus der späteren Aufnahme eines Dienstortes in Anlage 2 der AuslZuschlV und der dortigen höheren Zonenstufe folgt grundsätzlich kein Rückschluss auf die Rechtswidrigkeit der zuvor nach Leitort vorgenommenen Zuordnung und kein Anspruch auf rückwirkende Nachzahlung.
Eine Abweichung vom Leitort-Prinzip durch Aufnahme eines Dienstortes in Anlage 2 und eigenständige Bewertung steht nach Systematik des § 1 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 AuslZuschlV im weiten besoldungsrechtlichen Ermessen des Dienstherrn.
Ein aus einer rechtswidrigen Aufnahme eines Dienstortes in Anlage 2 hergeleiteter Anspruch ist nicht auf Fälle übertragbar, in denen der streitige Dienstort im maßgeblichen Zeitraum nicht in Anlage 2 aufgeführt war.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
Der Kläger ist Berufssoldat der Bundeswehr im Rang eines Stabsfeldwebels. Ab dem 11. Juli 2011 (Tag des Eintreffens) war er am Dienstort O. N. / Niederlande stationiert. Der Dienstort war bis zum 30. Juni 2013 in den Anlagen 1 und 2 zu § 1 Abs. 2 der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen (Auslandszuschlagsverordnung - AuslZuschlV) in der seit dem 1. Juli 2010 gültigen Fassung nicht aufgeführt. Mit der dritten Verordnung zur Änderung der Auslandszuschlagsverordnung vom 23. Mai 2013, in Kraft getreten am 1. Juli 2013, ist O. N. in der Anlage 2 aufgeführt und dort der Zonenstufe 2 zugeordnet. Bis dahin war dem Kläger Auslandszuschlag nach Zonenstufe 1 gewährt worden, weil die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in Amsterdam, in deren Amtsbezirk O. N. liegt, der Zonenstufe 1 zugeordnet ist.
Mit Schreiben vom 5. August 2013 beantragte der Kläger, ihm rückwirkend für den Zeitraum 11. Juli 2011 bis 30. Juni 2013 höheren Auslandszuschlag auf der Grundlage der Zuordnung des Dienstorts O. N. zur Zonenstufe 2 der Anlage 2 zur Auslandszuschlagsverordnung zu gewähren. Zur Begründung berief er sich auf ein Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 4. Juni 2013 - 4 S 182/12 - betreffend den Dienstort H. / Belgien. Die Gründe des Urteils träfen auch auf den Dienstort O. N. zu. Letzterer sei ebenfalls ohne die gebotene Ermittlung der dienstortbezogenen immateriellen Belastungen der Zonenstufe 1 zugeordnet worden. Die für das Jahr 2013 durchgeführten Ermittlungen, die zur Zuordnung zur Zonenstufe 2 geführt hätten, zeigten, dass die ursprüngliche Zuordnung willkürlich und falsch gewesen sei. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die ermittelten Werte nicht schon seit Einführung der neuen Auslandszuschlagsverordnung im Jahr 2010 gegolten hätten.
Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 6. September 2013 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Dienstort O. N. sei bis zum 30. Juni 2013 in keiner der Anlagen zur Auslandszuschlagsverordnung aufgeführt gewesen. Daher habe sich seine Zuordnung nach der Zuordnung der Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in Amsterdam gerichtet, in deren Bereich O. N. liege. Amsterdam sei der Zonenstufe 1 zugeordnet. Seit dem 1. Juli 2013 erfolge die Zuordnung von O. N. nach Anlage 2 zur Auslandszuschlagsverordnung; hieraus ergebe sich die Zuordnung zur Zonenstufe 2 ab diesem Zeitpunkt. Die Überprüfung der Besoldungsakte des Klägers habe ergeben, dass ihm der Auslandszuschlag bis zum 30. Juni 2013 nach Zonenstufe 1 und ab dem 1. Juli 2013 nach Zonenstufe 2 gezahlt worden sei. Daher entspreche seine Besoldung den gesetzlichen Vorgaben. Die Zuordnung des Dienstorts O. N. zu derselben Zonenstufe, welcher der Dienstort zugeordnet sei, in dessen Amtsbezirk O. N. liege, habe nicht die verfassungsrechtlich garantierte Pflicht des Dienstherrn zur amtsangemessenen Alimentation verletzt. Einen verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf Bezug eines bestimmten Einkommens gebe es auch im Ausland nicht. Der vom Gesetzgeber sicherzustellende amtsangemessene Lebensunterhalt, dessen Umfang u.a. auch an den allgemeinen gesamtwirtschaftlichen Verhältnissen orientiert sei, sei auch in der Zeit vom 1. Juli 2010 bis 30. Juni 2013 durch die Zuordnung des Dienstortes O. N. zur Zonenstufe 1 gewährleistet gewesen.
Der Kläger erhob gegen diesen Bescheid Widerspruch, zu dessen Begründung er geltend machte: Am 11. Juli 2011, dem Tag seines Dienstantritts, sei O. N. der Zonenstufe 1 nach Anlage 1 der - mit Wirkung zum 1. Juli 2010 neugefassten - Auslandszuschlagsverordnung zugeordnet gewesen. Bei Neufassung der Auslandszuschlagsverordnung habe der Dienstherr die Verhältnisse am Dienstort O. N. nicht untersucht und daher eine fehlerhafte Zuordnung vorgenommen. Diese fehlerhafte Zuordnung sei nach Vornahme der gebotenen Untersuchungen mit der Änderung der Auslandszuschlagsverordnung zum 1. Juli 2013 korrigiert und der Dienstort O. N. nunmehr der Zonenstufe 2 nach Anlage 2 zugeordnet worden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2014 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Zonenstufenzuordnung setze die gesetzlich geforderte standardisierte Bewertung der Dienstorte voraus. Der Dienstort O. N. sei im Zeitraum vom 1. Juli 2010 bis 30. Juni 2013 ohne eine solche Bewertung der Anlage 1 zur Auslandszuschlagsverordnung und dort der Zonenstufe 1 zugeordnet gewesen. Aktuell sei der Dienstort in der Anlage 2 aufgeführt und dort der Zonenstufe 2 zugeordnet. In dem Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 4. Juni 2013 sei dem dortigen Kläger die Nachzahlung der Differenz der Zonenstufe 2 zur Zonenstufe 1 für den Dienstort H. / Belgien zugesprochen worden. In dem Urteil werde die fehlende Überprüfung der örtlichen Verhältnisse gerügt. Daraus könne jedoch kein allgemeiner Anspruch auf entsprechende Zahlung für alle übrigen Bediensteten des Bundesministeriums der Verteidigung am Dienstort H. und ebenso wenig in analoger Anwendung ein Anspruch auf erhöhte Leistungen für den Dienstort O. N. hergeleitet werden. Ein solcher Anspruch für alle Bediensteten setze die nachträgliche Änderung der Auslandszuschlagsverordnung voraus. Im Übrigen sei ungewiss, was die Bewertung des Dienstorts O. N. für den streitgegenständlichen Zeitraum ergeben hätte. Schließlich sei eine Nachzahlung an den Kläger auch deshalb abzulehnen, weil der entsprechende Antrag nicht zeitnah, das heiße innerhalb des Haushaltsjahres, in dem der Anspruch aus Sicht des Besoldungsempfängers entstanden sei, gestellt worden sei.
Der Kläger hat am 24. Juni 2014 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen. Ergänzend und vertiefend trägt er vor: Das Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 4. Juni 2013 sei auch im vorliegenden Fall einschlägig, weil der maßgebliche Sachverhalt gleich gelagert sei. Nur der betroffene Dienstort sei ein anderer. In beiden Fällen habe der Dienstherr eine fehlerhafte Zonenstufenzuordnung für den in Rede stehenden Dienstort vorgenommen, da er zunächst keine Ermittlungen für diesen Dienstort angestellt habe; die später durchgeführten Ermittlungen hätten dann ergeben, dass die Zonenstufenzuordnung falsch gewesen sei. Soweit es im Widerspruchsbescheid heiße, dass die Zonenzuordnung die gesetzlich geforderte standardisierte Bewertung der Dienstorte voraussetze und dass O. N. zunächst ohne eine solche Bewertung der Zonenstufe 1 nach der Anlage 1 zur Auslandszuschlagsverordnung zugeordnet worden sei, bestätige dies seine Rechtsauffassung. Es sei anzunehmen, dass O. N. bei korrekter Vorgehensweise von vornherein der Zonenstufe 2 zugeordnet worden wäre. Die Beklagte könne sich nicht darauf berufen, dass der Antrag auf Nachzahlung nicht zeitnah gestellt worden sei. Erst durch entsprechende Ermittlungen der Beklagten sei die Fehlerhaftigkeit der Zonenstufenzuordnung erkannt und behoben worden. Mit seinem am 5. August 2013 gestellten Antrag sei er unverzüglich nach Inkrafttreten der geänderten Fassung der Auslandszuschlagsverordnung am 1. Juli 2013 tätig geworden. Dass der Dienstherr für die Besoldung erforderliche Ermittlungen zunächst unterlasse und dadurch die Kenntnis des Besoldungsberechtigten vom Anspruch auf höhere Besoldung vereitele, könne der Dienstherr nicht mit dem Hinweis darauf in sein Gegenteil verkehren, dass der Besoldungsberechtigte diesen Anspruch nicht zeitnah geltend gemacht habe. Namentlich sei nicht nachvollziehbar, warum der Besoldungsberechtigte bessere Erkenntnismöglichkeiten haben solle als der für die Beschaffung dieser Erkenntnisse allein zuständige Dienstherr.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
unter Aufhebung des Bescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 6. September 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Mai 2014 festzustellen, dass er durch die Zuordnung des Dienstortes O. N. / Niederlande zur Zonenstufe 1 (eins) nach Anlage 1 zu § 1 Abs. 2 Satz 1 der Auslandszuschlagsverordnung in der bis zum 30. Juni 2013 geltenden Fassung in seinen Rechten verletzt wird und die Beklagte daher verpflichtet ist, ihm für den Zeitraum 11. Juli 2010 bis 30. Juni 2013 Auslandszuschlag nach der Zonenstufe 2 zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die Gründe des Widerspruchsbescheides. Das Vorbringen des Klägers enthalte keine Aspekte, die eine andere Entscheidung rechtfertigen könnten.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Im Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die zulässige Feststellungsklage ist unbegründet. Die Zuordnung des Dienstortes O. N. / Niederlande zur Zonenstufe 1 nach Anlage 1 zu § 1 Abs. 2 der Auslandszuschlagsverordnung (AuslZuschlV) im Zeitraum 11. Juli 2010 bis 30. Juni 2013 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Folglich gibt es keinen Grund, den - der beantragten Feststellung formell entgegenstehenden - Bescheid der Beklagten vom 6. September 2013 sowie den Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2014 aufzuheben.
Rechtsgrundlage für die Zahlung von Auslandsdienstbezügen ist § 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG. Danach werden Auslandsdienstbezüge gezahlt bei dienstlichem und tatsächlichem Wohnsitz im Ausland (ausländischer Dienstort), der nicht einer Tätigkeit im Grenzverkehr und nicht einer besonderen Verwendung im Ausland dient (allgemeine Verwendung im Ausland). Die Auslandsdienstbezüge setzen sich zusammen aus Auslandszuschlag und Mietzuschuss (Satz 2 der Vorschrift).
Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 BBesG gilt der Auslandszuschlag materiellen Mehraufwand sowie allgemeine und dienstortbezogene immaterielle Belastungen der allgemeinen Verwendung im Ausland ab. Er bemisst sich nach der Höhe des Mehraufwands und der Belastungen, zusammengefasst in Dienstortstufen, sowie des zustehenden Grundgehalts, darüber hinaus nach der Anzahl der berücksichtigungsfähigen Personen sowie der Bereitstellung von Gemeinschaftsunterkunft oder -verpflegung oder entsprechenden Geldleistungen (Satz 2 der Vorschrift). Die allgemeinen immateriellen Belastungen des Auslandsdienstes werden dienstortunabhängig abgegolten (Satz 3). Dem dienstortbezogenen immateriellen Anteil wird eine standardisierte Dienstortbewertung im Verhältnis zum Sitz der Bundesregierung zugrunde gelegt (Satz 4).
Gemäß § 53 Abs. 2 Satz 1 BBesG wird der Auslandszuschlag für den Beamten, Richter oder Soldaten nach der Tabelle in Anlage VI.1 gezahlt.
Die Vorschrift des § 53 Abs. 7 BBesG sieht vor, dass das Auswärtige Amt die Einzelheiten des Auslandszuschlags einschließlich dessen Erhöhung sowie die Zuteilung der Dienstorte zu den Stufen des Auslandszuschlags durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium der Verteidigung regelt. Von dieser Ermächtigung hat das Auswärtige Amt mit der Auslandszuschlagsverordnung vom 17. August 2010 Gebrauch gemacht. Nach § 1 Abs. 2 AuslZuschlV werden die Dienstorte, an denen sich eine Vertretung der Bundesrepublik Deutschland befindet, nach Maßgabe der Anlage 1 den Zonenstufen zugeordnet (Satz 1). Die Zuordnung eines in der Anlage 1 nicht aufgeführten Dienstortes richtet sich nach der Zuordnung derjenigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland, in deren Amtsbezirk der Dienstort liegt (Satz 2). Abweichend von Satz 2 werden die Dienstorte, die in der Anlage 2 aufgeführt sind, den dort ausgewiesenen Zonenstufen zugeordnet (Satz 3).
Ausgehend von diesen rechtlichen Regelungen ist dem Kläger im Zeitraum 12. Juli 2010 bis 30. Juni 2013 - für den 11. Juli 2010 bestand ohnehin kein Anspruch auf Auslandszuschlag, weil dieser erst vom Tag nach dem Eintreffen am ausländischen Dienstort gezahlt wird, § 52 Abs. 2 Satz 1 BBesG - zu Recht Auslandszuschlag auf der Grundlage der Zuordnung des Dienstortes O. N. zur Zonenstufe 1 der Anlage 1 (zu § 1 Abs. 2 Satz 1 AuslZuschlV) gewährt worden. Dies folgt daraus, dass O. N. bis zum 30. Juni 2013 weder in der Anlage 1 noch in der Anlage 2 zu § 1 Abs. 2 AuslZuschlV als Dienstort aufgeführt war. Deshalb war § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuSchlV einschlägig, der für solche Fälle eine eigene Verfahrensweise vorsieht, nämlich die, dass sich die Zuordnung des Dienstortes nach der Zuordnung derjenigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland richtet, in deren Amtsbezirk der Dienstort liegt. Der Dienstort O. N. liegt im Amtsbezirk der Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in Amsterdam, so dass er im streitgegenständlichen Zeitraum teilnahm an deren Zuordnung zur Zonenstufe 1 („Leitort“ Amsterdam).
Dem vom Kläger herangezogenen Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 4. Juni 2013 ‑ 4 S 182/12 - zum Dienstort H. / Belgien lässt sich nichts Abweichendes entnehmen. Anders als O. N. bis zum 30. Juni 2013 war H. damals in der Anlage 2 (zu § 1 Abs. 2 Satz 3 AuslZuschlV) aufgeführt. Allerdings hatte die Beklagte für den Dienstort H. keinen eigenen Punktwert für die dienstortbezogene immaterielle Belastung ermittelt, sondern der Einfachheit halber den Punktwert für Brüssel auf H. übertragen. Zur Begründung hatte sie geltend gemacht, grundsätzlich könnten die umfangreichen und teuren Erhebungen zu den ortsspezifischen immateriellen Belastungen aufgrund der Vielzahl von Bundeswehrstandorten im Ausland nur für diejenigen mit einer größeren Personenzahl durchgeführt werden (vgl. Seite 8 des Abdrucks des o.g. Urteils). Dieses Vorgehen verstieß gegen § 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG, der verlangt, dass dem dienstortbezogenen immateriellen Anteil eine standardisierte Dienstortbewertung zugrunde gelegt wird. Anders ausgedrückt: Der Dienstort H. hätte nicht in die Anlage 2 zu § 1 Abs. 2 AuslZuschlV aufgenommen werden dürfen, weil es hierfür an der Ermittlung der dienstortbezogenen immateriellen Belastung fehlte; insoweit war die Anlage 2 rechtswidrig. Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Aufnahme von O. N. in die Anlage 2 dagegen nicht. Wie erwähnt, war der Dienstort O. N. im streitgegenständlichen Zeitraum nicht in der Anlage 2 aufgeführt. Demgemäß musste die Beklagte für O. N. bezogen auf diesen Zeitraum auch keine dienstortbezogene immaterielle Belastung ermitteln. Die standardisierte Dienstortbewertung gemäß § 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG durfte hier - anders als bei der Aufnahme eines Dienstortes in die Anlage 2 - durch das vereinfachte Verfahren nach § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV erfolgen. Es entspricht gerade dem Sinn und Zweck des abgestuften Regelungssystems der Sätze 1 bis 3 des § 1 Abs. 2 AuslZuschlV, dass die - von einer Unternehmensberatungsgesellschaft vorgenommenen und entsprechend kostenintensiven - Erhebungen zur dienstortbezogenen immateriellen Belastung grundsätzlich nur für die Dienstorte durchgeführt werden, an denen sich eine Vertretung der Bundesrepublik Deutschland befindet, und dass sich die Zuordnung der anderen Orte - mit Ausnahme der in Anlage 2 aufgeführten - nach der Zuordnung der Dienstorte mit einer deutschen diplomatischen Vertretung richtet („Leitorte“).
Der Umstand, dass mit der dritten Verordnung zur Änderung der Auslandszuschlagsverordnung vom 23. Mai 2013 der Dienstort O. N. mit Wirkung zum 1. Juli 2013 in die Anlage 2 (zu § 1 Abs. 2 Satz 3 AuslZuschlV) aufgenommen und dort der Zonenstufe 2 zugeordnet wurde, rechtfertigt nach den obigen Ausführungen nicht die Annahme, die bis dahin geltende Zonenstufenzuordnung sei unzutreffend gewesen. Die geänderte Zuordnung ist die Folge davon, dass die Beklagte nicht mehr von der Verfahrensweise Gebrauch machte, wie sie § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV für den Regelfall (vgl. den Wortlaut des Satzes 3: „Abweichend von Satz 2 …“) vorsieht (Zuordnung nach „Leitort“), sondern den Dienstort O. N. einer eigenen Bewertung unterzog. Die Möglichkeit, dass bei einer solchen Änderung des Verfahrens ein anderes Ergebnis herauskommt, ist systemimmanent und daher hinzunehmen. Für den Kläger führte die Änderung immerhin dazu, dass er ab dem 1. Juli 2013 in den Genuss eines erhöhten Auslandszuschlags kam. Ein Anspruch auf Nachzahlung wäre allenfalls denkbar, wenn die Beklagte verpflichtet gewesen wäre, den Dienstort O. N. schon vor dem 1. Juli 2013 in die Anlage 2 (zu § 1 Abs. 2 Satz 3 AuslZuschlV) aufzunehmen, wofür indessen nichts ersichtlich ist. Nach Wortlaut und Systematik der Sätze 1 bis 3 des § 1 Abs. 2 AuslZuschlV stellt die Zuordnung der Dienstorte ohne deutsche diplomatische Vertretung zu „Leitorten“ die vorrangige Verfahrensweise dar. Unter welchen Voraussetzungen die Beklagte ausnahmsweise von diesem Verfahren abweicht und trotz des damit verbundenen erheblichen Aufwands auf der Basis konkreter ortsbezogener Ermittlungen eine Zonenstufenzuordnung nach Anlage 2 vornimmt, steht in ihrem weiten besoldungsrechtlichen Ermessen. Anhaltspunkte dafür, dass sie dieses Ermessen hier fehlerhaft ausgeübt haben könnte, liegen nicht vor. Insbesondere spricht nichts für die Annahme, dass die bis zum 30. Juni 2013 erfolgte Zahlung des Auslandszuschlags für den Dienstort O. N. auf der Grundlage der Zuordnung zur Zonenstufe 1 gegen die verfassungsrechtliche Pflicht der Beklagten zur amtsangemessenen Alimentation des Klägers verstieß.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.