Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bei Kürzung privatrechtlicher Versorgung durch Verwaltungsakt
KI-Zusammenfassung
Die Antragstellerin suchte einstweiligen Rechtsschutz gegen die sofortige Vollziehung einer Verfügung des LBV, die ihre Versorgungsbezüge erheblich kürzte. Streitgegenstand war, ob das LBV befugt ist, ein privatrechtliches Versorgungsverhältnis einseitig-hoheitlich durch Verwaltungsakt zu regeln. Das Verwaltungsgericht stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her, da § 62 Abs. 3 BeamtVG und § 111 Abs. 2 SchG keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage darstellten. Kostenentscheidung zu Lasten des Antragsgegners.
Ausgang: Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen sofort vollziehbare Verfügung des LBV stattgegeben
Abstrakte Rechtssätze
Bei einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist bei sofort vollziehbar erklärten belastenden Verwaltungsakten eine Abwägung zwischen dem Interesse des Betroffenen an der Aussetzung und dem Interesse der Behörde am Sofortvollzug vorzunehmen; ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, ist dem Aussetzungsantrag stattzugeben.
Eine Behörde bedarf einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, um durch Verwaltungsakt in bestehende privatrechtliche Versorgungsverhältnisse einseitig-hoheitlich einzugreifen; vertragliche Verweisungen auf beamtenrechtliche Regelungen vermitteln diese Befugnis nicht ohne klare gesetzliche Legitimation.
§ 62 Abs. 3 BeamtVG ist nur unmittelbar auf Versorgungsberechtigte anwendbar, die zuvor als Landesbeamte gedient haben; fehlt dieser Beamtenstatus, entfällt die unmittelbare Anwendbarkeit der Vorschrift.
Die Formulierung, Versorgungsbezüge ‚festzusetzen‘ (§ 111 Abs. 2 Satz 2 SchG), begründet nicht ohne Weiteres eine materielle Eingriffsbefugnis zur Änderung privatrechtlicher Versorgungsansprüche; Eingriffe bedürfen ausdrücklicher gesetzlicher Tatbestände.
Zitiert von (1)
1 zustimmend
Tenor
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die für sofort vollziehbar erklärte Verfügung des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 27. Juli 2009 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf einen Betrag bis zu 19.000.- Euro festgesetzt.
Gründe
Die Antragstellerin begehrt einstweiligen Rechtsschutz in Bezug auf die sofortige Vollziehung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW (LBV) vom 27. Juli 2009. Mit diesem Bescheid hat das LBV die Versorgungsbezüge der Antragstellerin, die bis zum Sommer 1987 Lehrerin im Ersatzschuldienst war und sich seitdem im Ruhestand befindet, ab 1. September 2009 um einen Bruttobetrag von (gerundet) 1.450.- Euro gekürzt.
Der Antrag der Antragstellerin, der nach § 80 Abs. 5 VwGO zu beurteilen ist, ist zulässig und begründet.
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (§ 40 Abs. 1 VwGO). Es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Unerheblich ist, ob das im Streit stehende Rechtsverhältnis nach öffentlichem Recht zu beurteilen ist (dies nimmt der Antragsgegner an) oder ob die Rechtsbeziehungen privatrechtlicher Natur sind (so die Auffassung der Antragstellerin). Für die Bestimmung des Rechtswegs kommt es nicht darauf an, wie der Staat hätte handeln müssen (und dürfen); maßgeblich ist, wie er tatsächlich gehandelt hat. Ist - wie hier - Streitgegenstand ein von der Behörde erlassener belastender Verwaltungsakt, so ist der Verwaltungsrechtsweg auch dann gegeben, wenn die Behörde nicht durch Verwaltungsakt hätte entscheiden dürfen.
Vgl. Kopp / Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Auflage, Rdnrn. 6 und 8 b zu § 40, jeweils mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hat das Gericht in dem Fall, dass die Erlassbehörde - wie hier - einen belastenden Verwaltungsakt gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt, eine Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, einstweilen von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts verschont zu bleiben, und dem Interesse der Behörde am Sofortvollzug vorzunehmen. Diese Interessenabwägung fällt regelmäßig zu Gunsten der Behörde aus, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist. Dagegen ist dem Aussetzungsantrag stattzugeben, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Lässt die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein mögliche summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage eine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit nicht zu, so hat das Gericht selbst eine von den Erfolgsaussichten unabhängige Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist der Antragstellerin einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren.
Es spricht eine ganz überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die Verfügung vom 27. Juli 2009 rechtswidrig ist.
Das LBV hat, gestützt auf § 62 Abs. 3 BeamtVG, die Versorgungsbezüge der Antragstellerin, die sich in der Vergangenheit auf ca. 1.820.- Euro (brutto) beliefen, mit Wirkung vom 1. September 2009 bis auf eine (Mindest-) Belassung von 364,02 Euro brutto gekürzt und zur Begründung darauf abgehoben, dass die Antragstellerin ihren Mitwirkungspflichten nach § 62 Abs. 2 BeamtVG nicht nachgekommen sei. Diese Maßnahme ist, soweit sich dies im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens beurteilen lässt, rechtswidrig. Es fehlt an der Befugnis des LBV, gegenüber der Antragstellerin einen Verwaltungsakt mit einem solchen Inhalt zu erlassen.
§ 62 Abs. 3 BeamtVG vermittelt dem LBV eine entsprechende Befugnis nicht. Die Vorschrift findet keine unmittelbare Anwendung, weil "Versorgungsberechtigter" im Sinne dieser Vorschrift nur ist, wer zuvor als (aktiver) Beamter im Dienst des Landes NRW gestanden hat (vgl. § 1 Abs. 1 BeamtVG in der nach § 108 Abs. 1 BeamtVG maßgeblichen Fassung). Dies trifft auf die Antragstellerin nicht zu.
§ 62 Abs. 3 BeamtVG kann vom LBV als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des streitigen Verwaltungsakts auch nicht mittelbar herangezogen werden. Zwar sieht § 5 Satz 2 des Anstellungsvertrages vom 27. November 1979 vor, dass "bei der Berechnung der Versorgungsbezüge" der Antragstellerin "die für vergleichbare Landesbeamte geltenden Bestimmungen entsprechend angewandt" werden. Es mag sein, dass hierin eine dynamische Verweisung auf das jeweils geltende materielle Beamtenversorgungsrecht liegt.
Vgl. LAG Baden-Württemberg, Urteil vom 3. Dezember 2003 - 14 Sa 63/03 -, juris.
Den damit aufgeworfenen Fragen braucht indes nicht weiter nachgegangen zu werden; insbesondere kann offen bleiben, ob die Sanktionsregelung des § 62 Abs. 3 BeamtVG - mit Blick auf die spezifischen Fürsorge- und Treuepflichten innerhalb des Beamtenverhältnisses - derart "beamtentypisch" ist, dass sie sich der mittelbaren Geltung in einer anders gearteten Rechtsbeziehung von vornherein entzieht. Jedenfalls kann ausgeschlossen werden, dieser Vertragsbestimmung im Wege einer erweiternden Auslegung die Bedeutung beizumessen, einer nicht am Arbeitsvertrag beteiligten Partei - dem Lande Nordrhein-Westfalen - die Befugnis zu vermitteln, einseitig-hoheitlich durch gestaltenden Rechtsakt auf das vertraglich geregelte Versorgungsverhältnis einzuwirken. Eine derartige Interpretation findet weder im Wortlaut des § 5 noch im Kontext des Arbeitsvertrages einen Anknüpfungspunkt und würde dem Willen der Vertragsparteien Zwang antun. Durch Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 8 LV NRW ist ein "autonomer", von unmittelbar gestaltenden Einflüssen des Landes freier Status der Privatschulen gewährleistet. Die Zurückhaltung des Staates ist prägend für das gesamte Ersatzschulwesen. Vor diesem Hintergrund erscheint im vorliegenden Falle eine Vertragsauslegung, die dem Land die Befugnis zu einem einseitig-hoheitlichen Zugriff auf die vertraglichen Rechte vermittelt, als ausgeschlossen. Wenn dies gewollt gewesen wäre, hätte es im Anstellungsvertrag ausdrücklich hervorgehoben werden müssen.
Schließlich folgt eine Befugnis des Landes, den privatrechtlichen Versorgungsanspruch der Antragstellerin einseitig-hoheitlich durch Verwaltungsakt zu regeln, auch nicht aus § 111 Abs. 2 Satz 2 SchG in der seit dem 1. Januar 2006 gültigen Fassung. Nach dieser Vorschrift werden die Ruhegehälter der in den einstweiligen Ruhestand versetzten ehemaligen Ersatzschullehrer sowie die Versorgungslasten der aufgelösten Schule vom Land über das LBV festgesetzt und zahlbar gemacht. Der Bedeutungsgehalt dieser Vorschrift erschließt sich vor dem Hintergrund, dass der Personenkreis der ehemaligen Ersatzschullehrer, zu dem auch die Antragstellerin zählt, nach Auflösung ihrer Schule in ein privatrechtliches Versorgungsverhältnis zu dem jeweiligen Träger getreten ist, der von der Landesverwaltung nach Maßgabe des § 11 Abs. 1 EFG in der bis zum 31. Dezember 2005 gültigen Fassung zum "Ersatzhaushaltsträger" bestimmt worden ist. Im Falle der Antragstellerin ist dies das Erzbistum Q. . Der jeweilige Ersatzhaushaltsträger hat die Versorgungszahlungen an die Berechtigten bis Ende 2005 erbracht. Mit § 111 Abs. 2 Satz 2 SchG hat der Gesetzgeber ersichtlich nur eine kostensenkende Änderung dieser Zuständigkeiten bewirken wollen. Dass zugleich eine gesetzliche Grundlage für weitergehende materielle Gestaltungsrechte des Landes geschaffen werden sollte, ist nicht ersichtlich. Die Vorschrift ist auf Drängen des Landesrechnungshofs in das neue Schulgesetz aufgenommen worden, und zwar vor dem Hintergrund, dass der zuvor für die Bearbeitung der Versorgungsfälle zuständige Ersatzhaushaltsträger hierfür vom Land einen Ausgleich in Höhe von bis zu 1 % der zu leistenden Ausgaben erhielt. In dem Wegfall dieser Kostenposition erschöpft sich die gesetzgeberische Zielsetzung.
Vgl. Jülich / van den Hövel, Schulrechtshandbuch NRW, Teil K, Rdnr. 3 zu § 111.
Danach kann § 111 Abs. 2 Satz 2 SchG als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakten nicht in Betracht kommen. Dass das LBV die Bezüge nach dem Wortlaut des Gesetzes "festzusetzen" hat, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Hätte der Gesetzgeber mit dieser Wortwahl die Intention verbunden, dem Land eine - bislang nicht gegebene - Kompetenz zur einseitig-hoheitlichen Regelung bestehender privatrechtlicher Versorgungsverhältnisse zuzuweisen, so hätte er dies deutlich machen und die entsprechenden Eingriffstatbestände klarstellen müssen. Vertragliche Rechtsverhältnisse unterliegen der Gestaltungsautonomie der Parteien; in diesen geschützten Rechtsbereich darf staatlicherseits nur aufgrund einer ausdrücklichen gesetzlichen Legitimation eingegriffen werden. Eine solche Ermächtigung findet sich beispielsweise in § 111 Abs. 3 Satz 2 SchG, wonach die obere Schulaufsichtsbehörde die Entscheidung über den Verlust der Versorgungsbezüge trifft, wenn der Versorgungsberechtigte das Angebot einer zumutbaren anderweitigen Beschäftigung im Schuldienst abgelehnt hat. Im Falle des § 111 Abs. 2 Satz 2 SchG fehlt eine derartige Klarstellung. Da zudem der gesetzgeberische Zweck - wie dargelegt - dahin geht, die Zuständigkeiten für die Zahlvorgänge und für die Refinanzierung zusammenzufassen und dadurch Kosten zu sparen, hat die Vorschrift unzweifelhaft nicht den Charakter einer Ermächtigungsgrundlage.
Nach alledem ist die Verfügung vom 27. Juli 2009 mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig. An ihrer sofortigen Vollziehung besteht kein besonderes öffentliches Interesse. Spezielle öffentliche Belange, die trotz der erheblichen Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des behördlichen Vorgehens den Sofortvollzug rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.
Danach ist der Antragstellerin der beantragte einstweilige Rechtsschutz zu gewähren.
Die Frage, ob dem Antragsgegner andere rechtliche Möglichkeiten zur Verfügung stehen, das Auskunftsverlangen gegenüber der Antragstellerin durchzusetzen und ggfls. die Versorgung zu kürzen, stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht. Entscheidungserheblich ist allein, dass das LBV nicht berechtigt ist, auf das privatrechtliche Versorgungsverhältnis einseitig-hoheitlich mittels Verwaltungsakt einzuwirken. Über die Rechtmäßigkeit des Einsatzes anderer (zivilrechtlicher) Handlungsinstrumente ist vom Verwaltungsgericht nicht zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Streitwert beläuft sich auf die Hälfte des Betrages, der im Klageverfahren anzusetzen wäre (§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG).