Beamtenversorgung: Versorgungsabschlag bei vorzeitigem Ruhestand auf Antrag verfassungsgemäß

Verwaltungsgericht Arnsberg · 2 K 3391/99 · 17.04.2001

KI-Zusammenfassung

Ein Landesbeamter wandte sich gegen die Kürzung seines Ruhegehalts (Versorgungsabschlag) wegen vorzeitiger Versetzung in den Ruhestand auf eigenen Antrag. Streitig war, ob § 14 Abs. 3 i.V.m. § 85 Abs. 5 BeamtVG u.a. gegen Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und das Rückwirkungsverbot verstößt. Das VG Arnsberg wies die Verpflichtungsklage ab und bestätigte die Kürzung als gesetzlich gedeckt und verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber dürfe zur Kompensation der längeren Bezugsdauer sachlich begründet Abschläge vorsehen; eine unzulässige Rückwirkung liege nicht vor, und Übergangsregelungen trügen dem Vertrauensschutz Rechnung.

Ausgang: Verpflichtung auf ungekürztes Ruhegehalt abgewiesen; Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 i.V.m. § 85 Abs. 5 BeamtVG bestätigt.

Abstrakte Rechtssätze

Beamtenversorgung unterfällt als Ausprägung des Alimentationsprinzips dem Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG; Art. 14 Abs. 1 GG ist insoweit nicht maßgeblich.

Der Gesetzgeber darf bei vorzeitigem Eintritt in den Ruhestand auf Antrag einen Versorgungsabschlag vorsehen, um die längere Bezugsdauer und den Wegfall weiterer Dienstleistung sachgerecht zu kompensieren.

Ein Anspruch des Beamten auf unveränderten Fortbestand der bei Eintritt in das Beamtenverhältnis geltenden Versorgungsregelungen besteht grundsätzlich nicht; Kürzungen sind zulässig, wenn sie alimentationsgerecht und sachlich gerechtfertigt sind.

Unterschiede zwischen rentenrechtlichen Abschlags-/Zugangsfaktorregelungen und beamtenversorgungsrechtlichen Abschlägen begründen wegen der Systemverschiedenheit der Alterssicherungssysteme regelmäßig keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Eine Änderung des Beamtenversorgungsrechts, die nur für zukünftige Ruhestandszeiträume gilt, stellt keine echte Rückwirkung dar; als unechte Rückwirkung ist sie bei gewahrtem Vertrauensschutz und verhältnismäßiger Ausgestaltung (insbesondere Übergangsregelung) verfassungsrechtlich zulässig.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Tatbestand

Der am 30. April 1936 geborene Kläger stand zuletzt als Steueroberamtsrat in Diensten des beklagten Landes und wurde auf eigenen Antrag mit Ablauf des 30. April 1999 gemäß § 45 Abs. 4 LBG in den Ruhestand versetzt. Mit Bescheid vom 3. Februar 1999 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein- Westfalen die Versorgungsbezüge des Klägers fest. Dabei wurde der Berechnung der Versorgungsbezüge ein Ruhegehaltssatz von 75 v.H. zugrunde gelegt. Die Versorgungsbezüge des Klägers wurden ausgehend von den so berechneten Versorgungsbezügen des Klägers darüber hinaus gemäß § 14 Abs. 3 i.V.m. § 85 Abs. 5 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) um 2,4 v.H. gekürzt, was einen monatlichen Kürzungsbetrag von 000,00 DM ergab. Gegen die Kürzung seiner Versorgungsbezüge erhob der Kläger mit Schreiben vom 11. März 1999 Widerspruch, den er im unter Bezugnahme einer Literaturstimme (Finger, ZBR 1990, 295) im Wesentlichen wie folgt begründete: Die der Kürzung zu Grunde liegende Regelung sei verfassungswidrig und damit nicht anwendbar. Sie widerspreche Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und - wegen der unzulässigen Rückwirkung - auch dem aus Art. 20 GG folgenden Rechtsstaatsprinzip. Der sogenannte Versorgungsabschlag wegen der Inanspruchnahme der Antragsaltersgrenze sei mit dem am 1. Januar 1992 in Kraft getretenen Beamtenversorgungsänderungsgesetz eingeführt worden. Schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Regelung habe der Kläger den höchstmöglichen Ruhegehaltssatz von 75 v.H. der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge erreicht gehabt. Im Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand habe er bereits eine ruhegehaltsfähige Dienstzeit von 46 Jahren und einem Tag absolviert. Diese erdiente Versorgungsanwartschaft stehe unter dem verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG, was sich aus einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1980 (NJW 1980, 692) ergebe. Der Versorgungsabschlag sei der rentenrechtlichen Regelung nachgebildet, obschon der Fortbestand der unterschiedlichen Alterssicherungssysteme unabhängig voneinander gewährleistet sei. Es sei indes nur die Abschlagsregelung übernommen worden, nicht aber die Positivregelung des Rentenrechts (Erhöhung des Zugangsfaktors um 0,005 Prozent bei späterer Inanspruchnahme der Rente trotz erfüllter Wartezeit). Die Übernahme der rentenrechtlichen Regelung zu Lasten des Beamten sei damit wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz verfassungswidrig. Mit Widerspruchsbescheid vom 19. August 1999 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Zur Begründung vertrat das Landesamt die Rechtsauffassung, dass die monierten Kürzungsvorschriften verfassungsgemäß seien. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung garantiere nicht die Versorgung nach einer bestimmten Gesetzeslage. Der Gesetzgeber sei deshalb verfassungsrechtlich nicht gehindert gewesen, für den Fall der vorzeitigen Zurruhesetzung auf Antrag eines Beamten ohne Nachweis der Dienstunfähigkeit eine Minderung des Ruhegehalts (Versorgungsabschlag) vorzusehen. Dem Vertrauensschutz sei durch die Übergangsregelung des § 85 Abs. 5 BeamtVG Genüge getan. Außerdem sei mit der amtsbezogenen Mindestversorgung gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG eine nach verfassungsrechtlichen Grundsätzen angemessene Mindestalimentation sichergestellt. Durch den Versorgungsabschlag solle die auf Antrag des Beamten bewirkte längere Bezugsdauer der Versorgung ausgeglichen werden. Die Frage, ob der Abschlag der Höhe nach verhältnismäßig sei, stelle sich nicht, weil der Kläger auf Grund der Übergangsregelung lediglich mit einem Abschlag von 1,2 v.H. pro Jahr des vorzeitigen Ruhestandes belastet sei. Dass der Kläger bei Einführung der Abschlagsregelung bereits die Dienstzeitvoraussetzungen für den Höchstruhegehaltssatz erreicht hatte, sei für die rechtliche Beurteilung ohne Bedeutung. Die Dienstleistungspflicht bestehe unabhängig vom Erreichen des Ruhegehaltssatzes grundsätzlich bis zur Altersgrenze. Soweit der versorgungsrechtliche Steigerungssatz bereits vor der Altersgrenze zum Höchstruhegehaltssatz führen könne, solle lediglich sichergestellt werden, dass nicht jede zeitliche Verzögerung der Berufung die Möglichkeit ausschließe, den Höchstruhegehaltssatz zu erreichen. Unterschiede zur vergleichbaren rentenrechtlichen Regelung seien systembedingt und verletzten nicht den Gleichheitsgrundsatz.

Der Kläger hat am 22. September 1999 Klage erhoben, mit der er sein bisheriges Begehren weiter verfolgt. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen.

Die Prozessbevollmächtigten des Klägers beantragen - sinngemäß -,

den Beklagten unter Abänderung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nord- rhein-Westfalen vom 3. Februar 1999 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 19. August 1999 zu verpflichten, dem Kläger Ruhegehalt ohne Berechnung eines Versorgungsabschlages zu gewähren.

Der Beklagte beantragt unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Kammer entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, vgl. § 101 Abs. 2 VwGO.

Die als Verpflichtungsklage statthafte Klage ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Der angefochtene Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 3. Februar 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. August 1999 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung von Ruhegehalt ohne Durchführung des sog. Versorgungsabschlages.

Die vorgenommene Kürzung der Versorgungsbezüge des Klägers findet ihre Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG i.V.m. § 85 Abs. 5 BeamtVG. Nach dieser Vorschrift vermindert sich das Ruhegehalt des Klägers um 1,2 vom Hundert für jedes Jahr, um das der Kläger vor Erreichen der für ihn geltenden gesetzlichen Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand nach § 42 Abs. 4 Nr. 2 des Bundesbeamtengesetzes oder entsprechendem Landesrecht in den Ruhestand versetzt wird.

Die Versorgungsbezüge des Klägers sind nach Maßgabe dieser Vorschriften der Höhe nach richtig festgesetzt worden. Die Vorschriften gelangen auch zur Anwendung. Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht ist nicht gegeben. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG kommt daher nicht in Betracht.

Die Einführung des sogenannten "Versorgungsabschlages" verstößt insbesondere nicht gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Bereits der Schutzbereich dieser Bestimmung ist nicht gegeben. Die Versorgung der Beamten ist - wie die Besoldung - dem Regime des Eigentumsschutzes des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG entzogen und unterfällt ausschließlich der spezielleren Regelung des Art. 33 Abs. 5 GG.

Ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungs- gerichts (BVerfG), vgl. nur: BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256 (294).

Auch verstößt der sog. Versorgungsabschlag nicht gegen die Bestimmungen des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit nach dieser Vorschrift das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist, folgt hieraus für den Bereich der Versorgung nach der Rechtsprechung des BVerfG <BVerfGE 76, 256 (295, 310, 319)> Folgendes:

"Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet den Gesetzgeber, bei beamten-versorgungsrechtlichen Regelungen den Kern- bestand der Strukturprinzipien, welche die Institu- tion des Berufsbeamtentums tragen und von jeher aner- kannt sind, zu beachten und gemäß ihrer Bedeutung zu wahren. Ihm verbleibt jedoch ein weiter Spielraum des politischen Ermessens, innerhalb dessen er die Ver- sorgung der Beamten den besonderen Gegebenheiten, den tatsächlichen Notwendigkeiten sowie der fortschreiten- den Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichts- punkte berücksichtigen kann. Jede gesetzliche Regelung des Versorgungsrechts muss generalisieren und enthält daher auch unvermeidbare Härten; sie mag für die Betroffenen insofern fragwürdig erscheinen. Daraus sich ergebende Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Gesamtregelung ein plausibler und sachlich vertret- barer Grund anführen lässt. Das gilt für die Anwendung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in gleicher Weise wie für die Anwendung des Gleichheits- satzes nach Art. 3 Abs. 1 GG. ... Der Beamte hat grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass die Versorgungsregelung, unter denen er in das Beamten- und Ruhestandsverhältnis eingetreten ist, ihm unverändert erhalten bleibt. Art. 33 Abs. 5 GG garantiert insbesondere nicht die unverminderte Höhe von Versorgungsbezügen, Der Gesetzgeber darf sie kürzen, wenn dies im Rahmen des von ihm zu beachten- den Alimentationsgrundsatzes aus sachlichen Gründen gerechtfertigt erscheint (...). ... Unbeschadet der somit grundsätzlich zulässigen Kürzung der Versorgungsbezüge ... ist verfassungsrechtlich zwingend gefordert, dass der Beamte weiterhin inner- halb des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treue- verhältnisses rechtlich und wirtschaftlich abgesichert ist ... Die Besoldung und Versorgung des Beamten darf - auch hinsichtlich einzelner ihrer Bestandteile - nicht dem Gewährleistungsanspruch des Art. 33 Abs. 5 GG entzogen werden. Sie muss vom Dienstherrn selbst gewährt werden, der sich hinsichtlich keiner der bedeutsamen Alimenta- tionsleistungen durch einen Dritten entlasten darf. Unzulässig wäre insbesondere die völlige Entziehung eines rechtswirksam entstandenen Versorgungsanspruchs (...)."

Die gesetzliche Regelung des sog. Versorgungsabschlages entspricht diesen Grundsätzen. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber eine Regelung einführt, die eine Kompensation dafür schafft, dass der Beamte die Leistungen der Versorgung durch antragsgemäßen Eintritt in den (vorzeitigen) Ruhestand länger in Anspruch nimmt, als dies der Fall wäre, wenn er erst nach Ende der Regeldienstzeit - also nach Vollendung des 65. Lebensjahres - in den Ruhestand träte.

Das Beamtenversorgungsrecht geht im Grundsatz davon aus, dass der Beamte sein gesamtes Arbeitsleben in den Dienst des Staates gestellt hat (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 332 f.). Hierfür - für die durchgängige Dienstleistung während seines gesamten Arbeitslebens - wird dem Beamten ein Ruhegehalt nach einem Ruhegehaltssatz von (höchstens) 75 v.H. seiner Aktiven-Bezüge gewährt. Dass es im Einzelfall möglich ist, diesen höchstmöglichen Ruhegehaltssatz schon vor Erreichen der Altersgrenze zu erlangen, hat seinen Grund darin, dass nicht jede Verzögerung der Einstellung in den öffentlichen Dienst zwangsläufig dazu führen soll, dass der Beamten diesen Ruhegehaltssatz nicht erreichen kann (§§ 6 ff. BeamtVG). Vom Gesetzgeber nicht gewollt und verfassungsrechtlich nicht geboten ist es demgegenüber, dass der Beamte, der diesen höchstmöglichen Ruhegehaltssatz entsprechend den Anrechnungsvorschriften des BeamtVG bereits vor Erreichen der Altersgrenze erlangt, ohne Einschränkung seiner Versorgungsansprüche auf eigenen Antrag - vorzeitig - in den Ruhestand treten kann. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beamte, der - entgegen dem oben genannten Grundsatz - aus eigenem Entschluss seine vorzeitige Zurruhesetzung beantragt, einen angemessenen "Abschlag" von seinen ansonsten ihm zustehenden Versorgungsbezügen hinzunehmen hat. Mit dieser Regelung kompensiert der Gesetzgeber lediglich die Nachteile, die dem Staat daraus entstehen, dass der betreffende Beamte im Gegensatz zum gewollten Regelfall der durchgängigen Dienstleistung bis zur Lebensaltersgrenze aus autonomen Gründen vorzeitig in den Ruhestand tritt, sodass der Dienstherr die Leistung des Beamten nicht mehr erhält, ihm aber dennoch Versorgungsleistungen gewähren muss. In der Kompensation dieser Nachteile liegt der die Maßnahme rechtfertigende sachliche Grund, sodass aus diesem Grunde auch ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ausscheidet. Insbesondere kann der Kläger auch nicht damit gehört werden, dass der Versorgungsabschlag der rentenrechtlichen Regelung angepasst sei, wobei lediglich die Abschlagsregelung, nicht aber die dort gegebene Positivregelung übernommen worden sei. Diese Abweichung beruht auf den grundsätzlich unterschiedlichen und dementsprechend insoweit nicht vergleichbaren Systemen des Renten- und Versorgungsrechts, sodass eine Ungleichbehandlung von vornherein ausscheidet.

Die gesetzliche Regelung stellt zudem auch keine unzulässige Rückwirkung dar. Eine (echte) Rückwirkung in Form einer Rückerstreckung des zeitlichen Anwendungsbereichs der §§ 14 Abs. 3, 85 Abs. 5 BeamtVG liegt nicht vor. Die Vorschrift greift nicht in die Rechtsverhältnisse der Beamten ein, die vor dem 1. Januar 1998 in den Ruhestand getreten sind. Der zeitliche Anwendungsbereich der Regelung bleibt auf die Zukunft begrenzt. Die Rechtsfolge der genannten Vorschrift soll ausschließlich für einen nach Inkrafttreten des Gesetzes beginnenden Zeitraum gelten. Allerdings stellt sich die streitgegenständliche gesetzliche Regelung als eine so genannte "unechte" Rückwirkung dar, weil die Versorgungsverhältnisse der Betroffenen, unter denen sie ihr aktives Beamtenverhältnis begonnen haben, nicht unverändert erhalten geblieben sind, sondern sich nachträglich - wenn auch nur für die Zukunft - verschlechtert haben. Diese Neuregelung stellt sich indes nicht bereits wegen dieser Rückanknüpfung als unzulässig dar. Die sog. "unechte Rückwirkung" ist vielmehr grundsätzlich verfassungsrechtlich statthaft, sofern bestimmte Verfassungsgrundsätze gewahrt sind. Insoweit fließen in die grundrechtliche Bewertung die allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit ein, wobei im Lichte des Art. 33 Abs. 5 GG insbesondere verhindert werden muss, dass versorgungsberechtigte Beamte in ihrem schutzwürdigen Vertrauen darauf, im Alter standesgemäß versorgt zu sein, nicht enttäuscht werden.

Vgl. zu alledem: BVerfG, a.a.O., S. 347.

Gegen diese Grundsätze verstößt die Einführung des Versorgungsabschlags nicht.

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der Ausfluss der Rechtssicherheit ist, ist durch die Neuregelung nicht verletzt. Zwar mögen die Betroffenen darauf vertraut haben, zukünftig vorzeitig in den Ruhestand gehen zu können, ohne hierdurch einen Versorgungsabschlag hinnehmen zu müssen. Ihr Vertrauen ist aber nicht schutzwürdig, weil die Gesetzesänderung nicht unvorhersehbar gewesen ist. Insoweit kommt es nicht auf die subjektive Vorstellung des Beamten, sondern darauf an, ob die bisherige Regelung bei objektiver Betrachtung geeignet war, ein Vertrauen des Betroffenen auf ihren unveränderten Fortbestand zu begründen. Diese Frage muss verneint werden. Es ist nämlich aus objektiver Sicht einleuchtend, dass der Staat die Vergünstigung, abweichend von der Regelaltersgrenze vorzeitig in den Ruhestand treten zu können, nicht auf unabsehbare Zeit einschränkungslos zu gewährleisten hat. Die Adressaten der bisherigen Regelung durften keineswegs von vornherein darauf vertrauen, dass eine von ihnen gewählte vorzeitige Zurruhesetzung auch zukünftig nicht mit gewissen Versorgungseinbußen verbunden sein würde.

Letztlich steht der gesetzlichen Regelung auch nicht das Prinzip der Verhältnismäßigkeit entgegen. Dem Umstand, dass der Beamte sich im Vertrauen auf den Bestand der bisherigen Regelung möglicherweise auf eine bestimmte Höhe seiner Versorgungsbezüge eingerichtet hat, hat der Gesetzgeber durch die Staffelung des Versorgungsabschlages in § 85 Abs. 5 BeamtVG ausreichend Rechnung getragen, in dem der in § 14 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG genannte Kürzungsumfang von 3,6 per anno erst ab dem Jahre 2003 zur vollen Anwendung gelangt, sodass den betroffenen Beamten dann ausreichend Zeit eingeräumt ist, sich auf die geänderte rechtliche Situation einzurichten. Es darf insoweit zudem nicht übersehen werden, dass die Kürzung der Versorgungsbezüge ohne weiteres abgewendet werden kann, wenn der Beamte - entsprechend dem oben genannten Grundsatz - sein gesamtes Arbeitsleben in den Dienst des Staates stellt und bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres im aktiven Dienst verbleibt, anstatt seine vorzeitige Zurruhesetzung zu beantragen. Zur Sicherstellung des oben genannten Grundsatzes der Indienststellung des gesamten Arbeitslebens hätte der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise schon mit Einführung der Möglichkeit des vorzeitigen und antragsbedingten Eintritts in den Ruhestand regeln können, dass derjenige Beamte, der von dieser ihm eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, versorgungsrechtliche Nachteile hinnehmen muss. Dass der Gesetzgeber dies zunächst unterlassen hat, führt nicht dazu, dass er nunmehr diese Regelung nicht nachträglich einführen könnte. Nach wie vor wird die Rechtsposition desjenigen Beamten, der - wie es im Grundsatz vorgesehen ist - sein gesamtes Arbeitsleben in den Dienst des Staates stellt, nicht tangiert. Nur derjenige Beamte, der von der ihm eingeräumten Möglichkeit des vorzeitigen Eintritts in den Ruhestand Gebrauch macht, muss für diesen Vorteil versorgungsrechtliche Nachteile in Kauf nehmen. Dies steht dem jeweiligen Beamten indes frei. Er hat nach wie vor die Möglichkeit, bis zur regelmäßigen Altersgrenze Dienst zu leisten, um keinerlei versorgungsrechtliche Nachteile zu erleiden. Damit hat der Gesetzgeber dem Beamten lediglich eine Option eingeräumt, worin ein Eingriff in Rechte des Beamten vom Ansatz her nicht gesehen werden kann. Der Rechtskreis des Beamten ist vielmehr um eine Möglichkeit der Gestaltung des Arbeitslebens erweitert worden. Dass der Beamte, der "vorzeitig" Ruhestandsbezüge beziehen will, versorgungsrechtliche Nachteile hinnehmen muss, ist selbstverständlich und rechtlich nicht zu beanstanden. Die Kammer sieht auch im Hinblick auf den Umfang der Kürzung vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen keinen Anlass, eine Unverhältnismäßigkeit der Regelung anzunehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.