Kommunalaufsicht: Investitionsoptimierte Haushaltsreste dürfen nicht der Rücklage zugeführt werden

Verwaltungsgericht Arnsberg · 12 K 462/04 · 19.05.2005

KI-Zusammenfassung

Die klagende Stadt wandte sich gegen kommunalaufsichtliche Aufhebungen von Anordnungen ihres Oberbürgermeisters und Ratsbeschlüssen zu Jahresrechnungen 1999–2001. Streitpunkt war die „investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung“, bei der nicht benötigte Ausgabemittel des Vermögenshaushalts als Zuführung zur Allgemeinen Rücklage gebucht wurden. Das VG Arnsberg hielt die Aufhebungsverfügungen für rechtmäßig und wies die Klage ab. Die Praxis verstoße u.a. gegen § 41 Abs. 2 GemHVO (Restebildung nur bei Bedarf), gegen die Zweckbindung des § 19 Abs. 1 GemHVO und gegen die Funktion der Allgemeinen Rücklage.

Ausgang: Anfechtungsklage der Stadt gegen kommunalaufsichtliche Aufhebungsverfügungen erfolglos; Klage abgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Eine Zuführung zur Allgemeinen Rücklage nach § 41 Abs. 3 Satz 2 GemHVO setzt einen haushaltsrechtlich ordnungsgemäß ermittelten Überschuss voraus; eine bloß formal ausgewiesene Überschussposition genügt nicht, wenn die zugrunde liegende Restebildung rechtswidrig ist.

Haushaltsausgabereste dürfen nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GemHVO nur gebildet und übertragen werden, soweit aufgrund einer Prognose im Folgejahr ein Bedarf für den ursprünglichen Zweck der Ausgabeermächtigung zu erwarten ist.

Ausgabeermächtigungen des Vermögenshaushalts bleiben gemäß § 19 Abs. 1 GemHVO ausschließlich für ihren Zweck verfügbar; eine „Umwidmung“ durch Zuführung an die Allgemeine Rücklage zur Finanzierung anderer Investitionen verletzt diese Zweckbindung.

Eine haushaltssatzungsrechtliche Ermächtigung, Mittel aus der Rücklage bei Bedarf wieder bereitzustellen, wahrt die Zweckbindung nicht, wenn sie die vorherige vollständige Verwendung für andere Maßnahmen rechtlich nicht ausschließt.

Beträge, die lediglich die Nichtinanspruchnahme geplanter kreditfinanzierter Ausgabeermächtigungen abbilden, sind wegen der Funktion der Allgemeinen Rücklage (§§ 20, 21 GemHVO) kein zulässiger Rücklagenzuführungsgegenstand.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen Aufsichtsmaßnahmen der Beklagten betreffend die von der Klägerin in den Haushaltsjahren 1999 bis 2001 vorgenommene sog. investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung.

Mit Auszahlungsanordnungen vom 28. Februar 2000, vom 12. Februar 2001 und vom 28. Januar 2002 wies der Oberbürgermeister der Klägerin im Zusammenhang mit der Erstellung der Jahresrechnungen für die jeweils vorangegangenen Haushaltsjahre die Stadtkasse an, Beträge von insgesamt 40 Mio. DM (20 Mio. DM in 2000 und je 10 Mio. DM in 2001 und 2002) als außer- bzw. überplanmäßige Zuführung in die Allgemeine Rücklage (AR) zu buchen. Die betreffenden Jahresrechnungen für 1999 bis 2001 wurden vom Rat der Klägerin am 21. Dezember 2000, 29. November 2001 und am 12. Dezember 2002 beschlossen, wobei dem Oberbürgermeister jeweils vorbehaltlos Entlastung erteilt wurde.

Zur Begründung dieser Zuführungen sog. investitionsoptimierter Haushaltsreste an die AR führte die Klägerin gegenüber der Beklagten im Wesentlichen aus: Bis zum Haushaltsjahr 1998 sei ein ständiges Anwachsen der Haushaltsausgabereste im Vermögenshaushalt (VMH) der Klägerin zu beobachten gewesen, die seit 1992 nahezu durchgängig über 70 Mio. DM betragen hätten. Grund hierfür seien verschiedenartige Schwierigkeiten gewesen, die im VMH veranschlagten Ausgaben für die dort vorgesehenen Maßnahmen kassenwirksam zu tätigen. Gleichzeitig sei es immer schwerer gefallen, weitere notwendige Investitionen für die Attraktivität der Stadt - so in vier städtische Großprojekte: Rathauserweiterung, Museum, Feuerwache und Theaterwerkstätten - aus dem mit der Aufsichtsbehörde abgestimmten Kreditrahmen zu finanzieren. Es sei also reichlich Geld vorhanden gewesen, jedoch gebunden für Maßnahmen, bei denen es nach den Erfahrungen der letzten Jahre kassenmäßig (noch) nicht benötigt worden sei, wohingegen andere Investitionen nicht innerhalb der Kreditlinie hätten abgewickelt werden können. Daher habe das für konkrete Maßnahmen eingeplante, aber kassenwirksam nicht benötigte Geld für nicht finanzierbare neue Maßnahmen aktiviert werden sollen. Hierzu sei erstmals im Jahr 1999 der sich abzeichnende Haushaltsausgaberest des VMH von rd. 80 Mio. DM um 20 Mio. DM reduziert worden; in den Jahresrechnungen für 2000 und 2001 sei entsprechend mit Beträgen von je 10 Mio. DM verfahren worden. Die Reduzierung sei bei den Haushaltsstellen mit den höchsten Resten bzw. künftigen Finanzierungsraten erfolgt. Im Rahmen des Rechenschaftsberichtes zur Jahresrechnung seien diese Kürzungen maßnahmebezogen aufgelistet und dem Rat zur Kenntnis gegeben worden. Anstelle der Bildung um 20 (bzw. 10) Mio. DM höherer Haushaltsreste sei eine Rücklagenzuführung in gleicher Höhe vorgenommen worden, um so die Finanzierung anderer Investitionen zu ermöglichen. Durch die Ergänzung des § 10 der Haushaltssatzungen sei sichergestellt worden, dass im Falle eines eintretenden Finanzierungsbedarfes für die ursprünglichen Maßnahmen, bei denen eine Kürzung der Haushaltsausgabereste vorgenommen worden sei, die notwendigen Mittel bis zu ihrer ursprünglichen Höhe durch den Kämmerer hätten bereitgestellt werden dürfen.

Mit Verfügung vom 7. Februar 2003 beanstandete die Beklagte gegenüber dem Rat der Klägerin die Anordnungen des Oberbürgermeisters zur Bildung von investitionsoptimierten Haushaltsausgaberesten und deren Zuführung an die AR vom 28 Februar 2000, vom 12. Februar 2001 und vom 28. Januar 2002 und führte unter Ziff. 2 der Verfügung aus, dass die investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung der Jahre 1999 bis 2001 in Höhe von 20,45 Mio. EUR (= 40 Mio. DM) im Zuge der Festsetzung des Haushaltsplanes 2003 im Wege der Korrektur der Höhe der AR ohne die vom Oberbürgermeister geforderte Wahrung des Finanzstatus rückabzuwickeln sei. Mit weiterer Verfügung vom gleichen Tage wies die Beklagte den Oberbürgermeister an, die Ratsbeschlüsse über die Jahresrechnungen vom 21. Dezember 2000, vom 29. November 2001 und vom 12. Dezember 2002 wegen der darin enthaltenen Anordnungen zur Bildung von investitionsoptimierten Haushaltsausgaberesten und deren Zuführung an die AR zu beanstanden.

Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Bei der Aufstellung des VMH sei in den zurückliegenden Jahren gegen das Prinzip der Kassenwirksamkeit verstoßen worden. Hiernach seien die zu veranschlagenden Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsjahr sorgfältig zu schätzen. Die erheblichen Haushaltsausgabereste der vergangenen Jahre zeigten jedoch, dass die Stadt kontinuierlich zu hohe Ausgaben im VMH veranschlagt habe; die veranschlagten Ausgaben habe die Klägerin teilweise nicht einmal zu 20 % umgesetzt. Für eine Bildung investitionsoptimierter Haushaltsreste fehle es daher bereits an einer wirksamen Grundlage, da diese durch die Missachtung wesentlicher Haushaltsbestimmungen herbeigeführt worden seien. Die Zuführung zur AR sei auch deshalb rechtswidrig, weil der VMH in den Jahren 1999 bis 2001 keinen Überschuss ausgewiesen habe, der der AR gemäß § 41 Abs. 3 Satz 2 der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) habe zugeführt werden dürfen. Nach den Abschlussberichten des VMH entsprächen die bereinigten Solleinnahmen unter Berücksichtigung der Haushaltseinnahmereste vielmehr den bereinigten Sollausgaben unter Berücksichtigung der Haushaltsausgabereste, so dass kein Überschuss bestanden habe. Ein bestehender Überschuss hätte zudem angesichts der hohen Fehlbeträge im Verwaltungshaushalt nicht der AR zugeführt werden dürfen, sondern zum Ausgleich des Verwaltungshaushaltes verwendet werden müssen. Die Zuführung zur AR sei auch deshalb rechtswidrig, weil die AR nach der Systematik des Gemeindehaushaltsrechts nur echte Vermögensgegenstände enthalten dürfe. Ihr dürften, da sie Bestandteil des Gemeindevermögens sei, nur Einnahmen zugeführt werden, wie sich aus §§ 21 und 22 GemHVO ergebe. Die der AR zugeführten - im übrigen aber ausdrücklich gerade nicht gebildeten - Ausgabereste hätten jedoch für sich genommen keinen tatsächlichen Wert und seien weder Einnahmen noch durch eine Überschussrechnung ermittelt. Letztlich sei nur im Rahmen der Jahresrechnungen eine Ausgabeposition direkt in die Rücklage gebucht worden. Die Annahme, dass der nachträglichen Kürzung ein frei gewordenes Einnahmepotential entspreche, könne die Zuführung nicht rechtfertigen, da der AR lediglich Einnahmen - und zwar lediglich in Höhe eines Einnahmeüberschusses - zugeführt werden dürften. Im übrigen sei der Zuführungsbetrag offenbar von den ins jeweils folgende Haushaltsjahr übertragenen Ausgaberesten nicht abgezogen worden, was dem Grundgedanken des entwickelten Modells widerspreche. Weiter sei das zugeführte Einnahmepotential aufgebraucht worden, denn alle jeweils nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen seien vollständig als Haushaltseinnahmereste übertragen und für andere Maßnahmen des VMH aufgebraucht worden, so dass kein Einnahmepotential mehr als vermögenswerte Position vorhanden sei. Der Betrag von 20,45 Mio. EUR sei daher ausschließlich buchungstechnisch in der AR nachgewiesen. Im Effekt werde die AR dadurch aufgebläht und es werde der Eindruck erweckt, es seien noch Mittel verfügbar, die in Wirklichkeit über Kredite noch beschafft werden müssten. Der Zweck der Rücklage, Kredite zu vermeiden, werde dadurch ins Gegenteil verkehrt. Auch mit § 19 Abs.1 GemHVO sei das Verfahren nicht in Einklang zu bringen. Hiernach sei die Übertragung von Ausgaberesten erlaubt, allerdings nur für ihren Zweck. Die der AR zugeführten Beträge stellten jedoch zunächst gerade keine Haushaltsreste dar; ein möglicher Rest soll vielmehr ausdrücklich nicht gebildet worden sein. Gleichwohl seien die Beträge offenbar bei der Bezifferung der Haushaltsausgabereste nicht abgezogen worden. Im übrigen sei nach der Feststellung der Höhe von Haushaltsausgaberesten darüber zu entscheiden, ob die verfügbaren Mittel als erspart gelten sollen oder ob und in welcher Höhe ihre Verfügbarkeit durch die Bildung von Haushaltsresten und deren Übertragung in die Bücher des folgenden Jahres aufrechterhalten bleiben solle, wobei Ansätze des VMH gemäß § 19 GemHVO unter Umständen für ihren Zweck weiter verfügbar seien. Die der AR zugeführten Mittel seien für die in den jeweiligen Haushalten festgelegte Zweckbestimmung jedoch gerade nicht benötigt worden und hätten demnach eingespart werden müssen. Daneben habe die Zuführung gerade der Finanzierung anderer Maßnahmen und damit der Umgehung der haushaltsrechtlichen Zweckbindung dienen sollen. Weiter verstoße die Zuführung an die AR gegen § 80 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO). Soweit man davon ausgehe, dass der Rücklage eine frei gewordene Einnahmeposition zugeführt worden sei, so könne diese materiell nur aus Kreditermächtigungen bestehen. Diese seien jedoch von ihrem Zweck her an Investitionen gebunden. Durch die Überführung in die AR werde diese Zweckbindung hingegen aufgelöst. Für das Haushaltsjahr 2001 komme hinzu, dass insoweit das vorgeschriebene Haushaltssicherungskonzept nicht habe genehmigt werden können, so dass mangels eines rechtswirksamen Haushaltes die Haushaltsführung seit Januar 2001 über das Institut der vorläufigen Haushaltsführung laufe, in deren Rahmen eine Bildung von Haushaltsresten oder eine Überschussbildung nicht zulässig sei. Schließlich werde die Zuführung an die AR rechtswidrig als außerplanmäßige Ausgabe gemäß § 82 GO begründet. Die Tatbestandsvoraussetzungen hierfür seien indes nicht gegeben, zumal die Anordnungen nach Abschluss des Haushaltsjahres vorgenommen worden seien und zu diesem Zeitpunkt nur noch Buchungen im Zusammenhang mit dem Jahresabschluss zulässig gewesen seien.

Nachdem der Oberbürgermeister die Ratsbeschlüsse vom 21. Dezember 2000, vom 29. November 2001 und vom 12. Dezember 2002 im September 2003 gegenüber dem Rat beanstandet hatte, wies dieser die Beanstandung seiner Beschlüsse mit Ratsbeschluss vom 16. Oktober 2003 zurück. Mit Ratsbeschluss vom selben Tage wies der Rat zudem die Beanstandungen der Anordnungen des Oberbürgermeisters vom 28. Februar 2000, vom 12. Februar 2001 und vom 28. Januar 2002 zurück.

Mit an die Klägerin gerichteten Verfügungen jeweils vom 8. Januar 2004 hob die Beklagte die genannten Ratsbeschlüsse und Anordnungen des Oberbürgermeisters auf. Zur Begründung verwies sie auf ihre bisherigen Ausführungen zur Rechtswidrigkeit der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung und führte ergänzend aus, dass deren Duldung andere Kommunen zu einer ähnlichen Anwendung der GO und der GemHVO verleiten könne und dass der vorliegende Rechtsverstoß auch so gravierend sei, dass ein Tätigwerden der Aufsicht geboten und eine Rückabwicklung erforderlich sei.

Zur Begründung ihrer am 10. Februar 2004 erhobenen Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: Von den der AR zugeführten Haushaltsresten von rd. 20,4 Mio. EUR seien bis zum Jahr 2003 rd. 3,5 Mio. EUR für solche Maßnahmen verwendet worden, für die sie ursprünglich vorgesehen worden seien. Weitere rd. 12,2 Mio. EUR seien für die Jahre ab 2004 für eine entsprechende Verwendung vorgesehen, so dass hinsichtlich dieser Beträge die Zweckbindung der Mittel unberührt geblieben sei bzw. bleibe. Mit dem verbleibenden Betrag von rd. 4,7 Mio. EUR seien zwei Projekte (Theaterwerkstatt und Feuerwache) im Jahre 2003 finanziert worden; auch diese Summe sei also verbraucht. Auch hier sei nicht zum Schaden der ursprünglichen Zweckbindung verfahren worden, weil diese Gelder für den ursprünglichen Zweck gar nicht mehr benötigt worden seien. Die von der Beklagten erhobenen Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung griffen nicht durch. Der Vorwurf der Beklagten, die Ausgabenansätze im Vermögenshaushalt seien in der Vergangenheit überhöht gewesen und hätten daher gegen das Verbot der Kassenwirksamkeit verstoßen, sei bereits unsubstantiiert, da die Beklagte nicht dargelegt habe, welche einzelnen Ansätze konkret überhöht gewesen sein sollen. Im übrigen seien die Ansätze der Fachämter im Rahmen der Haushaltsplanung jeweils deutlich gekürzt worden und die gleichwohl eingetretenen Abweichungen hätten auf unvorhersehbaren und nicht beeinflussbaren Umständen beruht. Durch eine bloß irrtümlich überhöhte Schätzung bleibe der Haushaltsansatz jedoch unberührt. Der weitere Vorwurf der Beklagten, die Klägerin habe durch das Aufblähen des Haushaltes erkennbar die Verabredung über den Kreditrahmen unterlaufen wollen, sei eine nicht näher begründete Unterstellung, zumal die Klägerin von der abgestimmten Kreditlinie gerade nicht abgewichen sei. Entgegen der Auffassung der Beklagten habe sich im Rahmen der Jahresrechnungen für 1999 bis 2001 ein Überschuss entsprechend § 41 Abs. 3 GemHVO ergeben, der der AR habe zugeführt werden können. Im Rahmen der Jahresrechnungen sei zunächst festzustellen, welche übertragbaren Ausgabemittel noch vorhanden seien und sodann sei zu entscheiden, ob die weiter verfügbaren Finanzmittel im Folgejahr auch tatsächlich verfügbar gehalten werden sollten. Dabei könne sich auch die Entscheidung ergeben, bestimmte Haushaltsreste - wie hier - nur eingeschränkt verfügbar zu halten. In diesem Falle entstünden auf der Solleinnahmenseite höhere Werte als auf der Sollausgabenseite. Die Differenz führe zu einem Überschuss, der entsprechend § 41 Abs. 3 GemHVO der AR zugeführt werden könne und müsse. Zwar wiesen die Jahresrechnungen formal keine Überschüsse auf, so dass § 41 Abs. 3 GemHVO nicht unmittelbar als rechtliche Grundlage der Zuführung gelten könne. Doch werde gerade durch die Regelung des § 41 Abs. 3 GemHVO die Zulässigkeit der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung nachdrücklich bestätigt. Denn würde man nicht nach diesem Konzept verfahren, so würden sich die investitionsoptimierten Haushaltsreste als Überschüsse in den Jahresrechnungen darstellen, die dann zwingend der AR zuzuführen wären. Insofern führe die unmittelbare Zuführung zur AR zum selben Effekt, wobei hier überdies die Zweckbindung erhalten bleibe. Die Zuführung an die AR sei auch nicht deswegen unzulässig, weil in der Rücklage nur tatsächliche Werte angesammelt werden dürften. Richtig sei, dass die Zuführung nur buchungstechnisch nachgewiesen werde und es hier nicht schon um konkrete Einnahmen gehe. Auch die ihrerseits im VMH zu veranschlagende Entnahme aus der AR habe noch keine Auswirkungen auf die Kassenliquidität. Erst wenn diesbezüglich tatsächliche Auszahlungen geleistet würden, finde eine Geldbewegung statt. Augrund des negativen Kassenbestandes müssten dann zusätzliche Kassenkredite in Anspruch genommen werden. Es gehe also bei der Zuführung von Haushaltsausgaberesten in die AR nicht um konkrete Einnahmen, sondern um ein Einnahmepotential in Gestalt von haushaltsrechtlichen Ermächtigungen. Diese seien aber, obgleich noch keine greifbaren und tatsächlichen Vermögenswerte, gesetzlich vorgesehener Bestandteil der AR, wie sich aus § 41 Abs. 3 GemHVO ergebe. Denn der dort vorgesehene Überschuss ergebe sich aus der Differenz zwischen Solleinnahmen und Sollausgaben, verkörpere also nicht einen konkreten Einnahmebetrag. Auch auf die ist- mäßige Deckung komme es nicht an. Durch die Haushaltsrestebildung werde also keine „Scheineinnahme" geschaffen bzw. ein tatsächlicher Vermögenswert vorgespiegelt, sondern die Flexibilität im kommunalen Investitionsbereich erweitert. Es liege auch keine unzulässige Finanzierung von Maßnahmen des VMH mit Kassenkrediten vor; die Beklagte vermenge insoweit Soll- und Ist- Entwicklung im VMH. Entnahmen aus der AR seien veranschlagungsmäßig immer über den VMH abzuwickeln. Da der Bestand der AR nicht gesondert vorgehalten, sondern zulässigerweise im Kassenbestand der Gemeinde geführt werde, der Kassenbestand aber z.Zt. negativ sei, führe jede Realisierung einer Entnahme zwangsläufig zur Inanspruchnahme von Kassenkrediten. Die Kassenkredite bedeuteten aber keine Finanzierung von Maßnahmen des VMH; vielmehr sicherten sie lediglich die Abwicklung von Ausgaben. Bei der Bildung von anderweitigen Haushaltsausgaberesten ergäben sich insoweit dieselben kassentechnischen Vorgänge. Auch der Einwand, ein Überschuss habe vorrangig zum Ausgleich des Verwaltungshaushaltes verwendet werden müssen, greife nicht durch, da § 22 GemHVO insoweit eine Zuführung in das Ermessen der Gemeinde stelle. Auch stehe die Zuführung nicht im Widerspruch zu § 19 GemHVO. Dieser ordne an, dass Ausgabeermächtigungen für ihren Zweck verfügbar bleiben und enthalte Regelungen über die Übertragbarkeit. Zwar sei die Verfahrensweise der Haushaltsrestebildung, wie sie in der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung geschehe, in der GemHVO nicht vorgesehen, was indes nicht bedeute, dass sie deshalb unerlaubt sei. Die GemHVO sehe für nicht ausgeschöpfte Ausgabeermächtigungen entweder die Übertragung ins nächste Jahr oder den Wegfall des Ausgabeansatzes vor. Andererseits sei in § 41 Abs. 3 Satz 2 GemHVO bestimmt, dass ein Überschuss des VMH in die AR zu übernehmen sei. Bei der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung würden diese Alternativen sozusagen kombiniert, indem ein Teil der verbleibenden Ausgabenermächtigung ins nächste Jahr übertragen und ein anderer Teil der AR zugeführt werde. Der Gesamtbetrag der rechnerisch möglichen Haushaltsausgabereste sei in haushaltsrechtlich zulässiger differenzierter Form als Ermächtigung in das nächste Haushaltsjahr übertragen worden. Es sei nicht ersichtlich, dass dieses Splitting der GemHVO widerspreche. Bedenken ergäben sich auch nicht im Hinblick auf die in § 19 Abs. 1 GemHVO vorgesehene Zweckbindung, da die der AR zugeführten Haushaltsreste über § 10 der Haushaltssatzung der originären Zweckbindung verhaftet blieben. Hinsichtlich des Haushaltsjahres 2001 schränke im Übrigen auch § 81 GO die Anwendbarkeit des § 41 GemHVO nicht ein. Neben den Verfügungen vom 8. Januar 2004 sei schließlich auch die unter Ziff. 2 der an den Rat gerichteten Verfügung vom 7. Februar 2003 getroffene Rückabwicklungsanordnung in verschiedener Hinsicht rechtswidrig.

Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Beklagten erklärt, dass es sich bei der Ziffer 2 der Anordnung vom 7. Februar 2003 nicht um eine eigenständige aufsichtsrechtliche Regelung, sondern lediglich um einen Hinweis handele.

Die Klägerin beantragt,

die Verfügungen der Beklagten vom 8. Januar 2004 betreffend die Aufhebungen von Anordnungen des Oberbürgermeisters der Stadt I. und betreffend die Aufhebung von Beschlüssen des Rates der Stadt I. aufzuheben. Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung vertieft sie ihr vorheriges Vorbringen und macht ergänzend geltend: Eine tatsächliche Zuführung von zur Verfügung stehenden Geldmitteln habe im Rahmen der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung nicht stattgefunden. Die Klägerin habe einräumen müssen, dass die Entnahme der streitbefangenen Haushaltsausgabereste aus der Rücklage nur über die Inanspruchnahme von Kassenkrediten möglich sei. Eine Zuführung an die AR setze aber zwingend die Ansparung von Geldern voraus. Die Jahresrechnungen der VMH in den in Rede stehenden Jahren seien nur deshalb ausgeglichen dargestellt worden, weil zu den gebildeten Haushaltsausgaberesten - sowohl zu den übertragenen als auch zu den investitionsoptimierten - korrespondierend Haushaltseinnahmereste gebildet worden seien, wobei es sich im Wesentlichen um Kreditermächtigungen gehandelt habe. Wären die investitionsoptimierten Haushaltsausgabereste nicht gebildet worden, wären auch die Soll- Ausgaben um diesen Betrag geringer geworden. Damit hätte sich auch der Kreditbedarf für die jeweiligen Haushaltsjahre entsprechend verringert und es hätten nicht in voller Höhe der jeweiligen Kreditermächtigungen Haushaltseinnahmereste gebildet werden dürfen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die zugehörigen Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unbegründet.

Die Aufhebungsverfügungen der Beklagten vom 8. Januar 2004 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs.1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Rechtsgrundlage für die Aufhebungsverfügung betreffend die Auszahlungsanordnungen des Oberbürgermeisters vom 28. Februar 2000, vom 12. Februar 2001 und vom 28. Januar 2002 ist § 119 Abs.2 Satz 4 GO. Gemäß § 119 Abs.2 GO kann die Aufsichtsbehörde Anordnungen des Bürgermeisters, die das geltende Recht verletzen, zunächst beim Rat beanstanden und anschließend aufheben, wenn der Rat - wie hier durch den Ratsbeschluss vom 16. Oktober 2003 - die Anordnungen des Bürgermeisters billigt.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beanstandung der Auszahlungsanordnungen des Oberbürgermeisters, mit denen Beträge von insgesamt 40 Mio. DM als Zuführung in die AR gebucht wurden, liegen vor, denn die im Rahmen der sog. investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung angeordnete Zuführung zur AR verstößt in mehrfacher Hinsicht gegen Bestimmungen des Gemeindehaushaltsrechts.

Die vorgenommene Zuführung an die AR findet keine Rechtsgrundlage in § 41 Abs.3 Satz 2 GemHVO, nach dem ein - im Rahmen der Haushaltsrechnung ermittelter - Überschuss in der abschließenden Jahresrechnung der allgemeinen Rücklage zuzuführen ist. Dabei kann dahinstehen, ob im Rahmen der in Rede stehenden Haushaltsrechnungen für die Jahre 1999 bis 2001 zumindest formal ein Überschuss im Sinne des § 45 Nr.25 GemHVO in Höhe der jeweiligen Zuführungen ausgewiesen wurde. Denn Grundlage für eine Zuführung an die AR nach § 41 Abs.3 Satz 2 GemHVO kann ein Überschuss im Sinne des § 45 Nr.25 GemHVO - d.h. ein Mehrbetrag von Solleinnahmen zuzüglich der Haushaltseinnahmereste gegenüber den in § 45 Nr.25 GemHVO aufgeführten Sollausgaben zuzüglich der Haushaltsausgabereste - ungeachtet seiner formalen Ausweisung in der Haushaltsrechnung nur dann sein, wenn die zugrundeliegende Gegenüberstellung von Einnahmen- und Ausgabenseite (einschließlich der jeweiligen Haushaltsreste) im Übrigen den Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts entspricht.

Daran fehlt es hier, da die von der Klägerin praktizierte investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung, soweit hierdurch in Höhe der Zuführung zur AR „investitionsoptimierte" Haushaltsausgabereste gebildet wurden, zunächst der in § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO getroffenen Regelung über die Bildung von Haushaltsausgaberesten widerspricht. Gemäß § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO ist im Zusammenhang mit der Bildung von Haushaltsausgaberesten in der Haushaltsrechnung zunächst festzustellen, welche übertragbaren Ausgabemittel noch verfügbar sind; die Übertragbarkeit richtet sich dabei hinsichtlich der vorliegend in Rede stehenden Ausgabemittel des VMH nach § 19 Abs.1 GemHVO, nach dem Ausgabeermächtigungen im VMH grundsätzlich bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar bleiben. Im Anschluss daran ist gemäß § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO zu entscheiden, ob und in welcher Höhe die betreffenden Ausgabemittel als Haushaltsausgabereste in das folgende Jahr übertragen werden. Nach dieser gesetzlichen Konzeption hat die Gemeinde im Rahmen der Bildung von Haushaltsausgaberesten eine Prognoseentscheidung darüber zu treffen, ob und in welcher Höhe übertragbare und verfügbare Ausgabemittel im Folgejahr im Rahmen ihrer Zweckbindung benötigt werden. Soweit dies der Fall ist, kann sie die Ausgabemittel als Haushaltsausgabereste in das folgende Jahr übertragen. Soweit die Mittel hingegen im Folgejahr für ihre Zwecke nicht benötigt werden, ist von der Bildung eines Haushaltsausgaberestes abzusehen, woraus sich dann ggf. ein der AR zuführbarer Überschuss ergeben kann. Dies folgt aus dem in § 7 Abs.1 GemHVO zum Ausdruck kommenden Grundsatz, dass Ausgaben nur in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich zu leistenden Beträge zu veranschlagen sind, der es in Zusammenschau mit §§ 41 Abs.2 Satz 1, 19 Abs.1 GemHVO ausschließt, Haushaltsausgabereste für Maßnahmen des VMH zu bilden, wenn die Ausgabemittel im Folgejahr voraussichtlich nicht für ihren Zweck benötigt werden. Die von der Klägerin praktizierte Bildung sog. investitionsoptimierter Haushaltsausgabereste widerspricht dieser gesetzlichen Konzeption insofern, als dieser Haushaltsrestebildung die ausdrückliche Annahme zugrunde liegt, dass die betreffenden Ausgabemittel im Folgejahr für ihren ursprünglichen Zweck gerade nicht benötigt werden, hierdurch aber gleichwohl - investitionsoptimierte - Haushaltsreste gebildet werden sollen.

Dem lässt sich zunächst nicht die klägerseitig angeführte Erwägung entgegenhalten, dass die betreffenden Ausgabemittel für andere Investitionen benötigt worden seien und die GemHVO insoweit kein ausdrückliches oder sinngemäßes Verbot einer Haushaltsrestebildung beinhalte, die im Ergebnis nur die Flexibilität im kommunalen Investitionsbereich erweitere, indem sie für die ursprünglich geplanten Maßnahmen derzeit nicht benötigte Mittel als investitionsoptimierte Haushaltsreste für andere Maßnahmen verfügbar mache. Denn die in § 19 Abs.1 GemHVO getroffene Regelung lässt eindeutig erkennen, dass Ausgabeermächtigungen im VMH nur im Rahmen ihrer Zweckbindung über das Haushaltsjahr hinaus verfügbar sein sollen, so dass Anknüpfungspunkt für die Prognoseentscheidung im Rahmen der Übertragung von Haushaltsausgaberesten nach § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO nur der voraussichtliche Finanzierungsbedarf für die jeweilige Investition sein darf, für den die Ausgabemittel vorgesehen sind.

Auch lässt sich dem Verstoß gegen § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO nicht entgegenhalten, dass in Höhe der „investitionsoptimierten Haushaltsreste" keine Haushaltsausgabereste im eigentlichen Sinne gebildet worden seien, sondern ein Überschuss der AR zugeführt worden sei. Denn die Klägerin ist mit den in Rede stehenden Beträgen insoweit wie mit regulären Haushaltsausgaberesten - vgl. § 45 Nr.10 GemHVO - verfahren, als sie den Gesamtbetrag der rechnerisch möglichen, d.h. sowohl der regulären als auch der investitionsoptimierten Haushaltsausgabereste nach eigenem Vortrag als Ermächtigung in das nächste Haushaltsjahr übertragen und auch keine den investitionsoptimierten Haushaltsausgaberesten korrespondierende Kürzung auf der Einnahmenseite vorgenommen hat. Hierin liegt auch der Unterschied der von der Klägerin praktizierten - unmittelbaren - Zuführung investitionsoptimierter Haushaltsausgabereste an die AR gegenüber der von der Klägerin vergleichsweise angezogenen gesetzlich vorgesehenen Verfahrensweise - Verzicht auf die Bildung von Haushaltsausgaberesten bei den ursprünglich geplanten Maßnahmen und ggf. anschließende Zuführung eines Überschusses an die AR -, so dass die von der Klägerin gewählte Praxis insofern nicht „zum gleichen Effekt" führt.

Des weiteren verstößt die sog. investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung gegen die in § 19 Abs.1 GemHVO statuierte Zweckbindung von Ausgabeermächtigungen im VMH. Wie dargelegt bleiben Ausgabeermächtigungen im VMH gemäß § 19 Abs.1 GemHVO bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung (lediglich) für ihren Zweck verfügbar und können daher nur als Ermächtigungen für die Finanzierung der Maßnahmen übertragen werden, für die sie ursprünglich vorgesehen waren. Diese gesetzlich vorgesehene Zweckbindung wird durch die Zuführung der sog. investitionsoptimierten Haushaltsausgabereste an die AR aufgelöst, durch die diese für andere Investitionen verfügbar werden und nach Vorstellung der Klägerin gerade verfügbar werden sollen. Der Verstoß gegen die in § 19 Abs.1 GemHVO zum Ausdruck kommende Zweckbindung von Ausgabeermächtigungen wird auch nicht durch die ergänzende Regelung in § 10 der Haushaltssatzungen vermieden, durch die nach Ansicht der Klägerin gewährleistet sein soll, dass die entsprechenden Ausgabemittel im Falle eines Finanzierungsbedarfs für die Maßnahmen, für die sie ursprünglich vorgesehen waren, ihrer originären Zweckbindung verhaftet blieben. Nach § 10 der Haushaltssatzungen dürfen die im Zuge einer investitionsoptimierenden Haushaltsrestebildung der Allgemeinen Rücklage im Rahmen der Aufstellung der Jahresrechnung zugeführten Beträge bei Bedarf unabhängig von den festgelegten Wertgrenzen für über- und außerplanmäßige Bereitstellungen durch den Kämmerer bei den Haushaltsstellen bzw. Maßnahmen bis zu der Höhe wieder bereitgestellt werden, in der seinerzeit eine Kürzung erfolgte. Diese Regelung gewährleistet bereits deshalb keine den Maßstäben des § 19 Abs.1 GemHVO entsprechende Zweckbindung der Ausgabemittel an die ursprünglichen Maßnahmen, weil diese Regelung lediglich eine Befugnis des Kämmerers für eine Bereitstellung der investitionsoptimierten Haushaltsreste für die ursprünglichen Maßnahmen schafft, jedoch keine rechtlichen Schranken für eine unmittelbare und vollständige Verwendung der investitionsoptimierten Haushaltsreste für andere Investitionsmaßnahmen enthält, so dass diese hiernach bereits in vollem Umfang für andere Maßnahmen in Anspruch genommen werden können, bevor sich ein Bedarf für die ursprünglichen Maßnahmen überhaupt aktualisiert. Der - von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung im Übrigen in Zweifel gezogene - Vortrag der Klägerin, von dem in Rede stehenden Betrag von 20,45 Mio. EUR seien faktisch rund 15,7 Mio. EUR für die ursprünglich geplanten Maßnahmen verwendet worden (ca. 3,5 Mio. EUR) bzw. zur entsprechenden Verwendung vorgesehen (ca. 12,2 Mio. EUR), ändert insoweit nichts daran, dass insbesondere die zukünftige Verwendung der entsprechenden Mittel für ihren originären Zweck nach dem Gesagten rechtlich nicht abgesichert ist. Zudem zeigt der bereits in andere Projekte investierte Restbetrag von 4,7 Mio. EUR, der nach Angaben der Klägerin für den ursprünglichen Zweck nicht mehr benötigt worden ist, dass durch die in den Haushaltssatzungen getroffene Regelung eine den gesetzlichen Vorgaben des § 19 Abs.1 GemHVO entsprechende strikte Zweckbindung der Ausgabemittel nicht erreicht wird, sondern diese je nach dem verwaltungsseitig angenommenen Finanzierungsbedarf ohne weitere satzungsrechtliche Einschränkungen frei verfügbar werden.

Schließlich ist die Zuführung der investitionsoptimierten Haushaltsreste an die allgemeine Rücklage auch mit der Funktion der allgemeinen Rücklage nicht in Einklang zu bringen. In der Sache handelt es sich bei den der Rücklage als investitionsoptimierte Haushaltsreste zugeführten Beträgen, die die Klägerin selbst als „Einnahmepotentiale in Gestalt von haushaltsrechtlichen Ermächtigungen" bezeichnet, nach unbestrittenem Vortrag der Beklagten um nicht ausgeschöpfte kreditfinanzierte Ausgabeermächtigungen. Derartige „Vermögenswerte", die sich letztlich lediglich aus der Nichtinanspruchnahme von Krediten ergeben, dürfen der allgemeinen Rücklage jedoch bereits wegen deren ihr durch das Gemeindehaushaltsrecht beigelegten Zweckbestimmung nicht als Überschuss zugeführt werden. Gemäß § 20 Abs.2 Satz 1 GemHVO soll die allgemeine Rücklage die rechtzeitige Leistung von Ausgaben sichern (Betriebsmittel der Kasse). Gemäß § 21 Abs.1 Satz 1 GemHVO sind die Mittel der Rücklagen, soweit sie nicht als Betriebsmittel der Kasse benötigt werden, sicher und ertragbringend anzulegen. Der Sinn dieser Bestimmungen zur Verwendung der allgemeinen Rücklage schließt es aus, dieser Beträge als Überschuss zuzuführen, die wie die investitionsoptimierten Haushaltsreste lediglich den Umfang beziffern, in dem Kredite nicht wie geplant in Anspruch genommen worden sind, denn es fehlt insoweit ersichtlich an einem Vermögenswert, der in der in §§ 20 und 21 GemHVO umschriebenen Weise verwendet werden könnte. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass es im Rahmen einer Überschusszuführung nicht darauf ankommt, ob und inwieweit diese ist- mäßig gedeckt ist bzw. inwieweit für eine spätere Entnahme aus der allgemeinen Rücklage faktisch Kassenkredite in Anspruch genommen werden müssen. Dies ändert hingegen nichts an dem von der weiteren haushalts- und kassentechnischen Abwicklung unabhängigen Umstand, dass die hier in Rede stehenden Zuführungsbeträge, die lediglich die Nichtinanspruchnahme geplanter Kredite darstellen, bereits im Ansatz nicht in der in §§ 20 und 21 GemHVO vorgesehenen Weise verwendet werden können.

Erweisen sich die Anordnungen des Oberbürgermeisters der Klägerin betreffend die Zuführung investitionsoptimierter Haushaltsreste von insgesamt 40 Mio. DM jedenfalls aus den vorstehenden Gründen als rechtswidrig, so bedarf es hier keiner Erörterung der von der Beklagten weiter gegen deren Rechtmäßigkeit angeführten Gründe.

Lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Aufhebung der Anordnungen des Oberbürgermeisters gemäß § 119 Abs.2 Satz 4 GO demnach vor und sind durchgreifende Ermessensfehler der Beklagten weder klägerseitig geltend gemacht noch sonst ersichtlich, bleibt die Klage insoweit ohne Erfolg.

Auch die von der Beklagten verfügte Aufhebung der Ratsbeschlüsse über die Jahresrechnungen der Jahre 1999 bis 2001 begegnet keinen durchgreifenden Bedenken.

Rechtsgrundlage hierfür ist § 119 Abs.1 Satz 2 GO, nach dem die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach - hier jeweils erfolgter - vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben kann.

Die Beschlüsse des Rates über die Jahresrechnungen der Jahre 1999 bis 2001 verletzen wegen der hierin enthaltenen Billigung der nach dem Gesagten rechtswidrigen Zuführung investitionsoptimierter Haushaltsreste an die allgemeine Rücklage das geltende Recht. Die gemäß § 94 GO gefassten Beschlüsse des Rates über die Jahresrechnungen beinhalten die Billigung der Ausführung des Haushaltsplanes durch Bürgermeister und Verwaltung.

Vgl. Articus / Schneider, Kommentar zur GO, § 94, Rz 2 f.

Der Rat der Klägerin hat durch seine Beschlüsse auch ausdrücklich die vom Oberbürgermeister vorgenommenen Zuführungen investitionsoptimierter Haushaltsreste an die allgemeine Rücklage gebilligt, da die betreffenden Grundlagen dem Rat bereits vor der Beschlussfassung über die Jahresrechnungen in Form einer gesonderten Auflistung der maßnahmebezogenen Kürzungen von Haushaltsausgaberesten zur Kenntnis gegeben wurden und die Bildung investitionsoptimierter Haushaltsreste zudem alleiniger Grund der von der Beklagten veranlassten Beanstandung der Beschlussfassung durch den Oberbürgermeister war, die der Rat unter dem 16. Oktober 2003 ausdrücklich zurückgewiesen hat.

Da die vom Oberbürgermeister im Rahmen der Jahresrechnungen vorgenommene Zuführung investitionsoptimierter Haushaltsreste an die allgemeine Rücklage rechtswidrig war, gilt dies demnach auch für die betreffenden Billigungen der Jahresrechnungen durch den Rat, so dass die Beklagte diese aufheben konnte; Ermessensfehler sind auch insoweit weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.

Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.