Fernstudium: Grundgebühr nach Gebührensatzung ohne ausreichende Ermächtigung rechtswidrig

Verwaltungsgericht Arnsberg · 11 K 969/14 · 27.04.2015

KI-Zusammenfassung

Eine Studierende wandte sich gegen einen Gebührenbescheid, mit dem für das Sommersemester 2014 erstmals eine semesterbezogene Grundgebühr von 50 € erhoben wurde. Streitpunkt war, ob Landesrecht bzw. die HAbg-VO eine solche Grundgebühr im Fern- und Verbundstudium zulässt. Das VG Arnsberg hob den Bescheid insoweit auf, weil § 6 HAbgG NRW keine Ermächtigung für eine Grundgebühr enthält und die HAbg-VO zudem wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot insoweit keine wirksame Übertragung der Gebührenbefugnis bewirkt. Unabhängig davon verstoße eine Grundgebühr gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO, der eine einheitliche, maßgeblich belegungsabhängig zu bemessende Gebühr vorsehe.

Ausgang: Klage erfolgreich; Gebührenbescheid wird aufgehoben, soweit eine Grundgebühr von 50 € festgesetzt wurde.

Abstrakte Rechtssätze

Eine hochschulrechtliche Gebühr bedarf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigung; eine Grundgebühr kann nicht ohne ausdrückliche oder eindeutig ableitbare Ermächtigung eingeführt werden.

§ 6 HAbgG NRW vermittelt dem Wortlaut und der Systematik nach lediglich die Befugnis zur Erhebung einer leistungs- bzw. belegungsbezogenen Gebühr für Fern- und Verbundstudien und trägt eine zusätzliche Grundgebühr nicht.

Verstößt eine Rechtsverordnung gegen das landesverfassungsrechtliche Zitiergebot, ist die darauf beruhende Übertragung einer Gebührenregelungskompetenz im betroffenen Regelungsbereich unwirksam.

§ 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO ist dahin zu verstehen, dass im Fern- und Verbundstudium eine einheitliche Gebühr festzusetzen ist; eine Aufspaltung in Grund- und Kursgebühr ist danach unzulässig.

Die in § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO geforderte Bemessung insbesondere nach SWS/ECTS der belegten Inhalte schließt eine ausschließlich vorhalte- und belegungsunabhängige Grundgebühr aus.

Tenor

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 21.03.2014 wird aufgehoben, soweit darin eine Grundgebühr von 50,00 € festgesetzt ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in Höhe von 110 v.H. des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist Studierende bei der Beklagten.

Bis zum Wintersemester 2013/2014 wurden die Studierenden zu Kursgebühren herangezogen, die nach der Anzahl der belegten Kurse berechnet wurden.

Zum Sommersemester 2014 führte die Beklagte unter Abänderung ihrer Gebührensatzung eine Grundgebühr von 50,00 € je Semester bei gleichzeitiger Reduzierung der Kursgebühr von 12,50 € je belegter SWS (Semesterwochenstunde) ein.

Die Einführung einer Grundgebühr begründete der Senat der Beklagten wie folgt (vgl. Beschlussvorlage vom 07.06.2013):

„Die Einführung einer Grundgebühr bewirkt eine gerechtere Verteilung der Kosten für das Studium auf alle Studierende. Im bisherigen Gebührenmodell zahlen nur solche Studenten Gebühren, die auch Kurse belegen. Studierende, die keine Kurse oder Kurse lediglich als Wiederholer belegen, zahlen gar keine Kursgebühren, obwohl sie administrative Kosten verursachen oder die Infrastruktur nutzen. Es ist zu erwarten, dass solche Studierende mit der Einführung einer Grundgebühr die Fortführung ihres Studiums überdenken. Dies könne indirekt einen positiven Einfluss auf die Studierendenzahlen im Verhältnis zu den Absolventenzahlen haben.“

Mit Gebührenbescheid vom 21.03.2014 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem eine Grundgebühr von 50,00 € fest.

Hiergegen hat die Klägerin am 02.04.2014 Klage erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend, eine Gebühr sei insbesondere nach ihrem Zweck rechtfertigungsbedürftig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) dürften nur solche Zwecke zur Rechtfertigung einer Gebühr herangezogen werden, die nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenrechnung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen würden. Insbesondere habe der Gesetzgeber die jeweiligen Lenkungszwecke anzugeben. Welche Lenkungszwecke der Gesetzgeber mit der Grundgebühr verfolge, könne dem Wortlaut des Gesetzes nicht entnommen werden. Die Erhebung einer Grundgebühr sei auch nicht mit der Verordnungsermächtigung und der gesetzlichen Grundlage vereinbar. Kennzeichnend für eine Grundgebühr sei es, dass sie für vorgehaltene Leistungen erhoben werde, und zwar unabhängig davon, ob die Leistungen konkret in Anspruch genommen würden. Die konkret in Anspruch genommene Leistung werde sodann über eine Arbeitsgebühr abgerechnet. Aus der Verwendung der Vokabel „insbesondere“ in § 3 Abs. 2 Satz 1 der Hochschulabgabenverordnung – HAbg-VO – sei indes abzuleiten, dass die Gebührenerhebung vorrangig an den festgesetzten Semesterwochenstunden oder Kreditpunkten der belegten Inhalte und damit an belegungsabhängigen Kriterien zu orientieren sei. Zudem sei fraglich, ob der Begriff des Bezuges auch Beratungsangebote umfasse. Ein großer Teil des Verwaltungsaufwandes der Beklagten könne unter den Begriff des Bezuges gefasst werden. Die Verordnung gehe deshalb über die gesetzliche Regelung hinaus und erweitere diese im Sinne eines Verwaltungskostenbeitrages. Nach dem Wortlaut des § 6 des Hochschulabgabengesetzes – HAbgG NRW – seien nur die Aufbereitung und Versendung der Fernstudienmaterialien gebührenpflichtig, nicht aber zusätzliche Beratungsangebote. Es fehle insoweit an einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage, weil der Gesetzgeber nicht bestimmt habe, welche Kosten der Verwaltung durch die Grundgebühr entgolten werden sollen.

Die Klägerin beantragt,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 21.03.2014 aufzuheben, soweit darin eine Grundgebühr von 50,00 € festgesetzt worden ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt im Wesentlichen aus, die Erhebung einer Grundgebühr sei von der rechtlichen Grundlage gedeckt und auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber habe bei der Schaffung der Rechtsgrundlage verdeutlicht, dass durch die Grundgebühr die Kosten für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte des Fernstudiums auszugleichen seien. Die Grundgebühr sei ausschließlich zum Zwecke der Kostendeckung eingeführt worden. Die Aufteilung der Gebühren in eine Grundgebühr und eine Kursgebühr diene vor allem der Finanzierungsgerechtigkeit. Es sei legitim, dass die Kosten für die Produktion, den Erhalt des Studienmaterials und den Zugang zu den Lehrinhalten von sämtlichen Studierenden unabhängig von der konkreten Kursbelegung bestritten würden. Von der Grundgebühr würden die allgemeinen, von jedem Studierenden verursachten Kosten abgedeckt. Die Erhebung einer Grundgebühr sei auch mit der Verordnungsermächtigung und der gesetzlichen Grundlage vereinbar. Aus der Formulierung „insbesondere“ in § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO ergebe sich, dass die Gebühren gerade nicht ausschließlich nach der konkreten Belegung zu berechnen seien. Unter dem Begriff des Bezuges seien sämtliche Maßnahmen zu verstehen, die den Studierenden den Zugang zu den Studieninhalten eröffnen und deren Rezeption ermöglichen oder unterstützen. Während in der Vergangenheit die Gebühren vorrangig für die Produktion und den Versand des Studienmaterials erhoben worden seien, habe mittlerweile die dezentrale Betreuung in Regional- und Studienzentren stark an Bedeutung gewonnen. Schließlich sei auch die Höhe der Grundgebühr ordnungsgemäß berechnet worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 21.03.2014 ist – soweit angefochten – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).

Rechtsgrundlage für die im Streit stehende Grundgebühr in Höhe von 50,00 € ist § 2 Abs. 1 der Gebührenordnung für die FernUniversität in I.     – GebO – vom 04.10.2013. Danach werden von allen Studierenden für jedes Semester eine Grundgebühr in Höhe von 50,00 € (a) und für jeden belegten Kurs eine Gebühr (Kursgebühr) in Höhe von 12,50 € je belegter Semesterwochenstunde (SWS) (b) erhoben. Der Umfang der SWS je Kurs wird durch die für das jeweilige Lehrangebot verantwortliche Fakultät festgesetzt (Satz 2).

Die Erhebung einer Grundgebühr auf der Grundlage von § 2 Abs. 1 lit. a) GebO ist rechtswidrig, weil diese Vorschrift nicht im Einklang mit höherrangigem Recht steht.

Zunächst fehlt für die Erhebung einer Grundgebühr im Bereich des Fern- und Verbundstudiums eine Ermächtigung durch Landesrecht. Die Regelung in § 6 des Hochschulabgabengesetzes – HAbgG NRW – vom 21.03.2006, GV NRW S. 119, in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung des 3. Änderungsgesetzes vom 01.03.2011, GV NRW S. 165, hält eine solche Befugnis nicht bereit. Nach dieser Vorschrift werden für die Aufbereitung und technische Unterstützung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien Gebühren erhoben (Satz 1). Das Ministerium wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über die Erhebung und über die Höhe der Gebühren nach Satz 1 zu erlassen (Satz 2). § 19 Abs. 1 Satz 4 gilt entsprechend (Satz 3). Eine ausdrückliche Ermächtigung zur Erhebung einer Grundgebühr beim Fern- und Verbundstudium enthält § 6 HAbgG NRW im Gegensatz zu anderen abgabenrechtlichen Gesetzen des Landes Nordrhein-Westfalen nicht. So ist etwa in § 6 Abs. 3 Satz 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – KAG NRW – vom 21.10.1969, GV NRW S. 712, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2011, GV NRW S. 687, geregelt, dass die Erhebung einer Grundgebühr neben der Gebühr nach Satz 1 oder 2 sowie die Erhebung einer Mindestgebühr zulässig ist. Eine gleich lautende Bestimmung findet sich in § 25 Abs. 2 Satz 4 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – GebG NRW – in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.1999, GV NRW S. 524, für den vorliegenden Sachverhalt zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 01.10.2013, GV NRW S. 566. Aus der in § 6 HAbgG NRW ausgesprochenen Ermächtigung zur Gebührenerhebung kann auch nicht die weitergehende Befugnis hergeleitet werden, neben einer leistungsbezogenen Gebühr eine Grundgebühr zu erheben. Schon seiner sprachlichen Fassung nach vermittelt § 6 HAbgG NRW nämlich nur die Befugnis, eine belegungsabhängige und damit leistungsbezogene Gebühr zu erheben. Dies wird dadurch deutlich, dass Anknüpfungspunkt für die Gebühr ausschließlich leistungsabhängige Kriterien mit eindeutigen Leistungsmerkmalen (Aufbereitung, technische Umsetzung etc.) sind. Einen Anhalt, dass der Gesetzgeber im Bereich des Fern- und Verbundstudiums Grundgebühren für zulässig erklären wollte, findet sich im Gesetz nicht. Vielmehr lässt der Umstand, dass in § 1 Abs. 2 HAbgG NRW zwar zahlreiche Vorschriften des GebG NRW, wie etwa § 25 Abs. 1 GebG NRW, für entsprechend anwendbar erklärt werden eine Verweisung auf die die Erhebung einer Grundgebühr für zulässig erklärende Regelung in § 25 Abs. 2 GebG NRW aber gerade unterblieben ist, den Schluss zu, dass sich der Gesetzgeber bei der Entscheidung, welche hochschulrechtlichen Abgaben festgesetzt werden können, bewusst gegen die Erhebung einer Grundgebühr ausgesprochen hat.

Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen fehlt der Beklagten die Befugnis zur Erhebung von Gebühren, weil die Hochschulabgabenverordnung – HAbg-VO – vom 06.04.2006, GV NRW S. 157, jedenfalls hinsichtlich der Erhebung hochschulrechtlicher Abgaben im Bereich des Fern- und Verbundstudiums, gegen das in Art. 70 Satz 3 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen – Verf NRW – vom 28.06.1950, GS NW S. 127, zuletzt geändert durch Gesetz  vom 25.10.2011, GV NRW S. 499, normierte Zitiergebot verstößt. Nach dieser Vorschrift ist in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben. Der Verstoß gegen das Zitiergebot hat zur Folge, dass aufgrund der Verfassungswidrigkeit der HAbg-VO in dem vorgenannten Bereich die Ermächtigung zur Erhebung von Gebühren nicht wirksam auf die Beklagte übertragen wurde.

Das BVerfG hat in dem so genannten „Legehennen-Urteil“,

vgl. Urteil vom 06.07.1999 – 2 BvF 3/90 –, juris, Rdnr. 152 ff.,

zum Zitiergebot in Bezug auf die gleichlautende Bestimmung in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes – GG – Folgendes ausgeführt:

„Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in einer bundesrechtlichen Verordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben. Das erfordert, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt wird..

Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen..

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte (vgl. Nierhaus in Bonner Kommentar <Lfg. Nov. 198>, Art. 80 Rn. 322). Die Exekutive muss durch Angabe der Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (vgl. BVerwG, NJW 1983, S. 1922).              .

Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermächtigen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit rechtsstaatliches Formerfordernis, das sie Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten hat (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>)..

Das Zitiergebot erfordert vor allem, dass die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur auf diese Weise kann sichergestellt werden, dass die Adressaten einer Verordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnungsgeber nachprüfen können (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>).“

Vorliegend ist ein Verstoß gegen das Zitiergebot darin zu sehen sein, dass die „ermächtigende Einzelvorschrift“ in § 6 Satz 2 HAbgG NRW, die das Ministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über die Erhebung und über die Höhe der Gebühren nach Satz 1 zu erlassen, weder in der Präambel der HAbg-VO noch in dem nachfolgenden Verordnungstext zitiert wird. In § 2 Abs. 1 Nummer 3 HAbg-VO ist zwar geregelt, dass das Ministerium die in § 6 HAbgG NRW für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien aufgeführte Ermächtigung das Nähere zu den Beitrags- und Gebührentatbeständen und zur Beitrags- und Gebührenhöhe zu bestimmen und Regelungen zur Stundung, Ermäßigung und zum Erlass der Beiträge und Gebühren vorzusehen, jederzeit und widerruflich auf die Hochschulen überträgt. Diese pauschale Bezugnahme auf § 6 HAbgG NRW ist aber nicht geeignet, den vorgenannten Anforderungen – die Rechtsprechung des BVerfG ist auf das nordrhein-westfälische Landesrecht übertragbar – an das Zitiergebot gerecht zu werden, weil die „ermächtigende Einzelvorschrift“ in § 6 Satz 2 HAbgG NRW gerade nicht zitiert wird. Demgegenüber hat der Verordnungsgeber in § 2 Abs. 1 Nummer 1 Habg-VO und § 2 Abs. 1 Nummer 4 HAbg-VO das Zitiergebot beachtet, indem er auf die insoweit maßgeblichen „ermächtigenden Einzelvorschriften“ in § 19 Abs. 1 Satz 1 HAbgG NRW und § 19 Abs. 1 Satz 3 HAbgG NRW konkret verwiesen hat.

Aber selbst wenn das HAbgG NRW eine wirksame Ermächtigung bereithielte und die Befugnis zur Erhebung von Gebühren wirksam auf die Beklagte übertragen worden wäre, verstieße die in § 2 Abs. 1 lit. a) GebO geregelte Grundgebühr gegen die Bestimmung in § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO und damit auch insoweit gegen höherrangiges Recht. Nach dieser Vorschrift ist die Höhe der Gebühr nach § 5 Abs. 1 Nummer 3 für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien insbesondere nach den festgesetzten Semesterwochenstunden (SWS) oder Kreditpunkten (ECTS) der belegten Inhalte der Fern- und Verbundstudien zu berechnen und festzusetzen. Soweit in dieser Vorschrift auf § 5 Abs. 1 Nummer 3 HAbg-VO Bezug genommen wird, dürfte es sich um einen rechtlich irrelevanten Redaktionsfehler des Verordnungsgebers handeln, weil eine Regelung § 5 Abs. 1 Nummer 3 HAbg-VO in der Verordnung nicht existiert und der  Verordnungsgeber hierbei ersichtlich auf die Regelung in § 2 Absatz 1 Nummer 3 HAbgG NRW verweisen wollte. Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht ist vorliegend gegeben, weil der eindeutige Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO und insbesondere die Verwendung der Singulars („Die Höhe der Gebühr nach § 5 Abs. 1 Nummer 3 …“) nur den Schluss zulassen, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers beim Fern- und Verbundstudium lediglich eine einheitliche und  sämtliche Kosten abdeckende Gebühr festgesetzt werden kann und eine Aufteilung der umlagefähigen Kosten auf mehrere Gebühren dementsprechend unzulässig ist.

Abgesehen davon ist die Erhebung einer Grundgebühr auch deshalb nicht mit der höherrangigen Bestimmung in § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO vereinbar, weil nach dieser Regelung die Höhe der (einheitlichen) Gebühr insbesondere nach den festgesetzten Semesterwochenstunden (SWS) oder Kreditpunkten (ECTS) der belegten Inhalte der Fern- und Verbundstudien zu berechnen und festzusetzen ist. Durch den „insbesondere“-Zusatz und die Bezugnahme auf die „belegten“ Inhalte hat der Verordnungsgeber unmissverständlich zu erkennen gegeben,  dass mit der (einheitlichen) Gebühr jedenfalls maßgeblich belegungsabhängige Kosten abzugelten sind, was mit einer Grundgebühr aber gerade nicht erreicht werden kann. Denn mit dieser Gebühr können nur die so genannten Vorhaltekosten und damit belegungsunabhängige Kosten auf die Studierenden umgelegt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung – ZPO –.

Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache nicht für die Studierende im Fernstudium, sondern auch für Studierende im Verbundstudium bedeutsam ist und von daher grundsätzliche Bedeutung hat.