Ermessensnichtgebrauch: Behörde an Beiratsrichtlinien gebunden – Beihilfebescheid aufgehoben
KI-Zusammenfassung
Der Kläger verlangt Beihilfe für drei an Botulismus verendete Pferde. Das Verwaltungsgericht hebt den Ablehnungsbescheid auf, weil die Tierseuchenkasse ihr Ermessen nicht selbst, sondern verbindlich nach den Richtlinien des Beirats ausübte. Dies stellt Ermessensnichtgebrauch/Ermessensdefizit und einen Verstoß gegen § 40 VwVfG dar. Die Behörde wird zur erneuten, rechtsfehlerfreien Ermessensentscheidung verpflichtet.
Ausgang: Klage erfolgreich: Ablehnender Beihilfebescheid aufgehoben; Behörde zur erneuten Ermessensentscheidung verpflichtet
Abstrakte Rechtssätze
Die Behörde hat ihr Ermessen gemäß § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben; Ermessensausfall, -nichtgebrauch oder -defizit macht die Entscheidung rechtswidrig.
Ermessensnichtgebrauch liegt vor, wenn die zur Entscheidung berufene Behörde das ihr zustehende Ermessen nicht selbst und eigenverantwortlich ausübt, etwa durch bloße Bindung an Richtlinien Dritter.
Ein Beirat, dem nach Gesetz lediglich Anhörungs- und Antragsrechte zukommen, kann nicht an die Stelle der Behörde tretende, für sie verbindliche Beihilferichtlinien erlassen, sofern keine gesetzliche Ermächtigung vorliegt.
Die zur Ermessensausübung berufene Behörde muss im Einzelfall die relevanten Differenzierungskriterien prüfen und begründen; eine unbegründete Ungleichbehandlung (z.B. zwischen Tierarten) ist zu vermeiden.
Das Gericht kann einen rechtsfehlerhaften Bescheid aufheben und die Behörde zur erneuten, rechtsfehlerfreien Ausübung ihres Ermessens verpflichten.
Tenor
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 28. Juni 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. August 2004 verpflichtet, den Kläger hinsichtlich seines Antrages auf Beihilfe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in der gleichen Höhe leistet.
Tatbestand
Der Kläger begehrt vom Beklagten die Gewährung einer Beihilfe für den Verlust von drei Island-Pferden, die im Frühjahr 2004 an Botulismus verendet sind.
Den Beihilfe-Antrag des Klägers lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 28. Juni 2004 ab. Zur Begründung führte er aus, es könne weder eine Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz noch eine Beihilfe gewährt werden, weil nach den derzeit geltenden Beihilferichtlinien für derartige Fälle eine Beihilfe nicht vorgesehen sei.
Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers vom 14. Juli 2004 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11. August 2004 zurück. Zur Begründung heißt es, die Tierseuchenkasse könne nach § 11 Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (AGTierSG-NRW) zwar Beihilfen gewähren, und zwar nach § 2 a Nr. 7 der Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz NRW (DVO-AGTierSG-NRW) im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel auch für Tierverluste wegen Botulismus. Haushaltsmittel seien aber nur für Maßnahmen vorhanden, die der Beirat der Tierseuchenkasse zuvor beschlossen habe. Der Beirat habe am 9. Oktober 1996 zwar Beihilfen wegen durch Botulismus verendeter Rinder beschlossen. Eine vergleichbare Regelung für Pferde habe der Beirat in seinen Richtlinien bislang aber nicht beschlossen. Deshalb sei insoweit eine Beihilfegewährung nicht möglich.
Der Kläger hat am 13. September 2004 Klage erhoben.
Er trägt vor, die angefochtenen Bescheide seien schon deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte sich auf die Beihilfe-Richtlinien des Beirats der Tierseuchenkasse beziehe. Es sei aber keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ersichtlich, wonach der Beirat die Kompetenz besitze, derartige Richtlinien zu erlassen. Außerdem stelle es eine Ungleichbehandlung dar, wenn wegen des durch Botulismus erlittenen Verlusts von Rindern eine Beihilfe gewährt, beim Verlust von Pferden durch Botulismus diese aber verweigert werde.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 28. Juni 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11 August 2004 zu verpflichten, den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Beihilfe aus der Tierseuchenkasse unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, eine Beihilfe könne nicht gewährt werden. Der Beirat der Tierseuchenkasse lege in seinen Sitzungen im vorhinein fest, für welche speziellen Schadensfälle und in welcher Höhe eine Beihilfe gewährt werden solle. Für Fälle wie den vorliegenden habe der Beirat in seinen Richtlinien keine Beihilfe vorgesehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 14. Juni 2006 Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 28. Juni 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11 August 2004 wird aufgehoben. Er erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten
Der Kläger hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Ermessensausübung hinsichtlich seines Antrages.
Gemäß § 11 AGTierSG-NRW kann die Tierseuchenkasse für (unter anderem) Tierverluste Beihilfe gewähren, die aus Anlass von Tierseuchen oder seuchenähnlich verlaufenden Tierkrankheiten erwachsen (§ 11 Nr. 1 AGTierSG-NRW).
Die für die Ermessensausübung erforderliche Tatbestandsvoraussetzung eines solchen Tierverlustes ist - auch nach Auffassung des Beklagten - vorliegend erfüllt. Zwar handelt es sich beim Botulismus nicht um eine Tierseuche, aber um eine seuchenähnlich verlaufende Tierkrankheit.
Dem Gericht obliegt gemäß § 114 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Prüfung, ob die Behörde bei ihrer Entscheidung die ihr gesetzten Grenzen des Ermessens beachtet hat, also nach den Vorgaben des § 40 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vorgegangen ist. Dies ist hier nicht der Fall. Der Beklagte hat das ihm durch § 11 AGTierSG-NRW eingeräumte Ermessen nicht rechtsfehlerfrei, sondern gar nicht oder jedenfalls defizitär ausgeübt.
Nach § 40 VwVfG hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Ein Fall der fehlerhaften Ermessensausübung ist der Ermessensausfall oder Ermessensnichtgebrauch. Dieser liegt vor, wenn die Behörde das ihr zustehende Ermessen nicht (selbst) ausübt. Von einem Ermessensdefizit oder auch einer Ermessensunterschreitung ist zu sprechen, wenn beispielsweise die maßgeblichen Tatsachen nicht durchgängig berücksichtigt und erwogen wurden.
Nach § 11 AGTierSG-NRW ist der Beklagte, die Tierseuchenkasse, zur Ermessensausübung berufen. Dieser bekennt sich allerdings in den angefochtenen Bescheiden und den Ausführungen seiner Vertreterin in der mündlichen Verhandlung offen dazu, die Ermessensentscheidung nicht selbst zu fällen. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung ausführen lassen, dass nach der ständigen Verwaltungspraxis vielmehr der Beirat der Tierseuchenkasse Bewilligungsrichtlinien erlässt, die eine Vorentscheidung über die Art und Höhe der Beihilfe treffen. Allein der Beirat legt in seinen zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen die abstrakten Grundsätze der Beihilfegewährung fest, an die sich das beklagte Landesamt gebunden fühlt und hiervon nicht abweicht. Auch in den Beihilferichtlinien des Beirats nicht geregelten Einzelfällen findet keine eigenständige Ermessensentscheidung statt, bevor nicht der Beirat mit einer solchen Fallgruppe befasst worden ist und seine Richtlinien nach einiger Zeit gegebenenfalls angepasst hat. Bis zu einer solchen etwaigen Anpassung werden solche Anträge schematisch mit der Begründung abgelehnt, nach den derzeitigen Beihilferichtlinien sei eine Beihilfe nicht vorgesehen. Erfolgt eine solche Anpassung - wie hier durch die Änderung der Beihilferichtlinien durch Beschluss des Beirats vom 8. März 2005 (Beihilfe nunmehr auch bei Verlust von Pferden durch Botulismus) -, fühlt sich der Beklagte auch an die vom Beirat vorgesehene Anwendungszeitspanne (hier die Jahre 2005 bis 2010) gebunden und hält daher auch in dem vorliegenden Fall an der Ablehnung fest.
Daran zeigt sich, dass die nach dem Willen des Gesetzgebers zur Ermessensentscheidung berufene Tierseuchenkasse das Ermessen nicht selbst ausübt, sondern sich zum ausführenden Organ des Beirats der Tierseuchenkasse degradiert hat und nicht selbst die Verantwortung für die von ihr erlassenen Bescheide übernimmt.
Dies wäre rechtlich möglicherweise nicht zu beanstanden, wenn der Beirat der Tierseuchenkasse durch den Gesetzgeber ermächtigt wäre, die Beihilferichtlinien zu erlassen. Dies ist jedoch nicht der Fall. Das AGTierSG-NRW enthält in § 12 eine Ermächtigung des Ministeriums. Der Beirat aber hat nach § 14 AGTierSG-NRW lediglich das Recht, in allen Angelegenheiten, die die Tierseuchenkasse betreffen, Anträge zu stellen. Er ist ferner vor dem Erlass einer Verordnung nach § 12 des Gesetzes zu hören und über alle wichtigen Angelegenheiten der Tierseuchenkasse zu unterrichten. Die dem Beirat durch den Gesetzgeber damit eingeräumte eher untergeordnete Bedeutung, insbesondere sein Verhältnis zur Tierseuchenkasse, wird durch die traditionelle, vom Beklagten gestützte Praxis ins Gegenteil verkehrt.
Jedenfalls oder auch zusätzlich liegt ein Ermessensdefizit darin, dass die Tierseuchenkasse durch diese Praxis zugleich auch die ermessensbestimmenden Gesichtspunkte des Einzelfalles nicht ernstlich zur Kenntnis nimmt und nicht erwägt. Anstatt einzelne besondere Sachverhalte zunächst zu ignorieren und solche erst nach ihrem mehrfachen Auftreten dem Beirat mit der Anregung der Änderung seiner Richtlinien vorzulegen, muss die zur Ermessensausübung ermächtigte Behörde das Für und Wider der in jedem ihr zur Entscheidung gestellten Einzelfall auftretenden Gesichtspunkte abwägen und einer eigenen Entscheidung zugrunde legen. Die Behörde war im vorliegenden Fall von Anfang an verpflichtet, sich auch die Frage vorzulegen, ob es sachliche Gründe für die Beihilfegewährung Rinder betreffend und gleichzeitige Beihilfeverweigerung hinsichtlich von Pferden gibt und gab, weiter dazu verpflichtet, mögliche (allerdings für das Gericht nicht ersichtliche) Differenzierungskriterien zu erwägen und zu einer eigenen Entscheidung zu kommen. Es versteht sich von selbst, dass der Beirat ebensowenig wie für den Erlass von Beihilferichtlinien auch zur Schöpfung von Anwendungszeitspannen keine Kompetenz besitzt und es dem Beklagten nicht erlaubt ist, sich hinter derartigen Geltungszeiten zu "verstecken".
Der Beklagte wird das von ihm bisher nicht selbst betätigte Ermessen dementsprechend erstmalig betätigen und die vom Kläger vorgebrachten besonderen Gesichtspunkte selbst zu prüfen und zu erwägen haben. Dabei liegt es angesichts des Wortlauts des § 11 Nr. 1 AGTierSG-NRW und des § 2 a Nr. 7 DVO AGTierSG-NRW ("Tierverluste") nahe, generell schon die Berechtigung zur Differenzierung nach einzelnen Tierarten und ggfls. dafür denkbare sachliche Begründungen zu artikulieren und zu hinterfragen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die übrigen Nebenentscheidungen beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.