Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO: Neubescheidung wegen geänderter Umstände
KI-Zusammenfassung
Die Kläger begehrten Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO, um trotz Zeichen 267 stadteinwärts die F.-straße befahren zu dürfen. Das VG hob die Ablehnungsbescheide auf, verneinte aber einen Anspruch auf Genehmigung mangels Ermessensreduzierung auf Null. Es bejahte jedoch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung, weil sich die tatsächliche Interessenlage (u.a. geändertes Einvernehmen der Beigeladenen, aktuelle städtische Belange, polizeiliche Bedenken) nach Klageerhebung verändert hatte. Im Übrigen blieb die Klage erfolglos.
Ausgang: Ablehnungsbescheide aufgehoben und Neubescheidung angeordnet; Verpflichtung zur Genehmigung im Übrigen abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
§ 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung; die Straßenverkehrsbehörde entscheidet nach Ermessen.
Eine Ermessensreduzierung auf Null setzt eine besondere, individuell atypische Dringlichkeit voraus; bloße Umwegfahrten und allgemeine berufliche Mobilitätsbedürfnisse genügen regelmäßig nicht.
Die Begrenzung eines ausnahmsweise begünstigten Personenkreises auf bestimmte Straßen oder Straßenzüge kann ermessensgerecht und mit Art. 3 GG vereinbar sein, wenn andernfalls das Verkehrsverbot in seiner Schutzfunktion entwertet würde.
Ändern sich nach Erlass des Ablehnungsbescheids entscheidungserhebliche tatsächliche Umstände, ist die Behörde verpflichtet, diese erneut zu erfassen und in eine aktualisierte Ermessensabwägung einzustellen; dies kann einen Neubescheidungsanspruch begründen.
Bei der Ermessensausübung sind neben Individualinteressen auch öffentliche Belange wie Verkehrssicherheit, Akzeptanz und Wirksamkeit des Verkehrszeichens sowie kommunale Interessen an Verkehrslenkung und Wohnattraktivität zu gewichten.
Tenor
Die Bescheide des Beklagten vom 9. September 2008 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, die Anträge der Kläger auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zum Befahren der F.-------straße in N. stadteinwärts für die Fahrzeuge mit den Kennzeichen 00000(Kläger zu 1.) und 11111 (Klägerin zu 2.) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte zu 1/2 und die Kläger zu 1. und zu 2. je zu 1/4. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Tatbestand
Die Kläger erstreben jeweils eine Ausnahmegenehmigung für die von ihnen gehaltenen Fahrzeuge gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 11 der Straßenverkehrsordnung (StVO) von dem Verbotszeichen 267 (Verbot der Einfahrt) zum Befahren der oberen F.-------straße stadteinwärts in Richtung N. . Der 1935 geborene Kläger zu 1. ist Rentner und als freier Reisejournalist tätig. Er ist Eigentümer des Wohnhauses "Am H. 1" am Rande der Altstadt von N. in Richtung Stadtteil I. , welches von den Klägern bewohnt wird. Die 1944 geborene Klägerin zu 2. ist noch außerhalb von N. berufstätig
Die F.-------straße wird von dem Kraftfahrzeugverkehr als Verbindungstrecke zwischen J. und der Altstadt N. über N1. genutzt. Sie weist unübersichtliche Engstellen auf und wurde im oberen Bereich mit dem Verkehrszeichen 267 versehen, um den Begegnungsverkehr zu regulieren. Bis zur Auflösung des Kreises N. im Rahmen der Kommunalreform im Jahr 1972 war dem Verkehrszeichen ein Zusatzzeichen "KFZ MON frei" beigefügt. In der Folgezeit konnte die F.-------straße stadteinwärts lediglich auf Grund von Ausnahmegenehmigungen befahren werden, die zunächst nur den Anwohnern der Oberen F.-------straße und der Straße S. erteilt wurden.
Im Jahr 1990 wurde zwischen dem Beklagten, der Beigeladenen und dem Polizeipräsidenten B. eine Erweiterung des berechtigten Personenkreises beraten und ein sog. "4-Stufen-Plan" für die zukünftige Erteilung von Ausnahmegenehmigungen an Anwohner, Arbeitnehmer und Selbständige bzw. Betriebsinhaber bestimmter Straßen bzw. -züge aufgestellt. Danach wurde der berechtigte Personenkreis der Stufe 1 (F.-------straße zwischen I1.-------gasse und B. , S. und Häsgensweg) in einer 2. Stufe auf die Straßen Untere F.-------straße (zw. B. und G. -X. -Brücke), T. , Markt, Unterer N2.-----weg sowie B1.-straße ausgedehnt. In einer 3. Stufe war eine Erweiterung auf die Straßen N1. und Am alten G1. und in der 4. Stufe auf die Alte N3. Straße vorgesehen. Mit der gezielten Einbeziehung dieser Straßenzüge sollte eine Reduzierung des Durchgangsverkehrs bzw. ein wesentlicher Beitrag zur Verkehrsentlastung vom Durchgangsverkehr im Altstadtbereich von N. erreicht werden. Ausnahmegenehmigungen nach der Stufe 2 werden seit 1991 erteilt. Die Einbeziehung der Straßen der Stufen 3 und 4 sollte erst nach Abschluss einer dreijährigen Erprobungsphase der Stufe 2 erfolgen.
Im Juni 2006 sprach sich die Beigeladene neben der Einbeziehung der Straßen der Stufen 3 und 4 noch für eine Erweiterung auf die Straßenzüge Oberer N2.-----weg , Auf den Q. , S1.--straße und I2.------gasse aus. Seit 1991 habe sich Zahl der touristischen Veranstaltungen im Bereich Marktplatz und in den unmittelbaren Zufahrtsstraßen erheblich erhöht. Bei größeren Veranstaltungen erfolge eine Vollsperrung ab "S2. F1. " in Richtung Marktplatz/Parkbereich B2. und die Anwohner im östlichen Altstadtbereich könnten nur über den Stadtteil I. den Bereich B2. erreichen. Zur Vermeidung weiterer verkehrlicher Komplikationen aus Anlass touristischer Veranstaltungen und zum Zweck der Entlastung von dem Durchgangsverkehr sei eine Einbeziehung der genannten Straßen erforderlich. Dies sei zudem aus Umweltgesichtspunkten - Vermeidung von Umwegfahrten über I. - zu befürworten.
Nach einer Verkehrsbesprechung im Februar 2007 zwischen dem Beklagten, der Beigeladenen und dem Polizeipräsidenten B. wurde die von der Beigeladenen vorgeschlagene Ausdehnung des berechtigten Personenkreises versuchsweise zunächst für die Dauer eines Jahres vereinbart. Eine weitere Ausdehnung auf die Anwohner der Straßen "L. " und "Am H. " wurde abgelehnt.
Nachdem die Kläger bereits im Jahr 2007 ohne Erfolg eine Ausnahmegenehmigung begehrt hatten, beantragten sie unter dem 22. Juni 2008 erneut für ihre Fahrzeuge die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen. Sie seien als Anwohner des Altstadtbereichs ebenfalls von dem Verbotszeichen an der F.-------straße stadteinwärts betroffen und mit dem übrigen berechtigten Personenkreis - wie etwa den Anwohnern des "Unteren N4. " -gleich zu behandeln. Sie seien beide wegen ihrer beruflichen bzw. freiberuflichen Tätigkeit häufig bzw. täglich mit dem Kraftfahrzeug unterwegs und müssten aus Richtung J. kommend wegen der verbotenen Durchfahrt durch die F.-------straße immer einen Umweg von mehreren Kilometern über den Stadtteil I. in Kauf nehmen. Eine Durchfahrt durch den Altstadtbereich von N. sei wegen des dortigen Verkehrsaufkommens und der Touristen nicht zumutbar. Der tägliche Umweg über den Stadtteil I. sei auch aus Umweltgesichtspunkten nicht wünschenswert. Der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung stehe auch nicht entgegen, dass die F.-------straße teilweise eng und unübersichtlich sei, denn diese Gefahrenlage sei gerade den Einheimischen bekannt, die ihr Fahrverhalten entsprechend anpassen würden. Die Beigeladene leitete die Anträge an den Beklagten weiter und teilte mit, dass einer erneuten Erweiterung auf die Straßen "L. " und "Am H. " derzeit nicht zugestimmt werde, da noch bis Ende 2008 die Erfahrungen der letzten Erweiterung abgewartet werden sollten. Mit Bescheiden vom 9. September 2008 lehnte der Beklagte die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen ab. Die Anwohner der Straße "Am H. " seien nicht in den berechtigten Personenkreis für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen einbezogen. Eine Ausdehnung auf die Straßen "L. " und "Am H. " sei derzeit nicht vorgesehen.
Die Kläger haben am 8. Oktober 2008 Klage erhoben und ergänzend ausgeführt, dass sie als Anwohner des östlichen Altstadtbereiches und wegen ihrer beruflichen Tätigkeiten in den berechtigten Personenkreis einzubeziehen seien. Der Kläger zu 1. bewohne seit seiner Geburt das elterliche Haus "Am H. 1", welches nach der Kommunalreform in den Altstadtbereich von N. einbezogen worden sei. Es liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Vergleich zu anderen Anwohnern im Altstadtbereich von N. vor, denen eine Ausnahmegenehmigung erteilt worden und deren Situation vergleichbar bzw. sogar günstiger sei. Ihr Wohnhaus sei im Übrigen das letzte Haus in der Straße. In Richtung I. gebe es keine Wohnhäuser mehr. Eine weitere Ausdehnung des berechtigten Personenkreises würde auch keine erhebliche Erweiterung darstellen, da in der Straße "Am L. " nur ca. 6 Anwohner leben würden und "Am H. " lediglich in ihrem Falle eine Ausnahmegenehmigung begehrt werde. Die Anwohnerzahl sei zudem im Altstadtbereich in den letzten Jahren zurückgegangen; nur noch wenige junge Leute würden dort wohnen. Die täglichen Umwege seien den Klägern auch angesichts ihres Alters nicht zumutbar.
Die Kläger beantragen sinngemäß, den Beklagten unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide vom 9. September 2008 zu verpflichten, dem Kläger zu 1. für das Fahrzeug mit dem Kennzeichen 00000 und der Klägerin zu 2. für das Fahrzeug mit dem Kennzeichen 11111 jeweils eine Ausnahmegenehmigung zum Befahren der oberen F.-------straße in N. stadteinwärts zu erteilen.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Er verweist darauf, dass Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt und an den Nachweis der Dringlichkeit strenge Anforderungen zu stellen seien. Zum Befahren der oberen F.-------straße stadteinwärts sei dazu ein "4-Stufen-Plan" vereinbart worden, der eine Ausnahmeregelung nur für festgelegte Straßenzüge nördlich des Altstadtkerns vorsehe. Dazu gehöre der Straßenzug "Am H. " nicht, dessen Einbeziehung auch nicht vorgesehen sei. Die bisherige Begrenzung habe sich bewährt und die Beigeladene habe einer Erweiterung im Rahmen der Anhörung nicht zugestimmt. Eine weitere Ausdehnung stelle zudem die Ausweisung des Verkehrszeichens 267 in Frage. Weitere Anträge von Anwohnern aus den Straßen "I3. " und "B3. Weg" seien bei einer Anerkennung des Begehrens der Kläger nicht auszuschließen. Auch sei keine besondere Dringlichkeit im Falle der Kläger zu erkennen. Ihr Wohnhaus liege in größerer Entfernung zu den Straßen "Unterer und Oberer N5. " und sei schon Richtung I. ausgerichtet. Es könne über die B 258 ohne Durchfahren des Altstadtkerns erreicht werden.
Nach Auskunft des Beklagten in der mündlichen Verhandlung existieren derzeit 160 Ausnahmegenehmigungen.
Die Beigeladene wandte sich unter dem 25. März 2010 an den Beklagten und schlug eine Erweiterung des berechtigten Personenkreises auch auf die Straßen "L. " und "Am H. " vor. Bis auf diese Straßenzüge seien alle Straßenzüge östlich von "Richter's F1. " in die Ausnahmeregelung einbezogen. Zur Abrundung der bisherigen Regelung sollten alle Straßenzüge in diesem Bereich einbezogen werden. In diesen beiden Straßenzügen würden sich lediglich 13 Wohnhäuser befinden. Seit der Erweiterung des berechtigten Personenkreises im Jahr 2007 seien keine Beschwerden über ein zu hohes Verkehrsaufkommen in der F.-------straße , Mitteilungen über Verkehrsbehinderungen oder Verkehrsunfälle bekannt geworden. Zu dem Antrag der Kläger werde daher nachträglich das Einvernehmen erteilt.
Der Beklagte leitete daraufhin ein Anhörungsverfahren ein und nimmt Bezug auf eine ablehnende Stellungnahme des Polizeipräsidiums B..
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die von dem Beklagten und der Beigeladenen vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Karten.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die angefochtene Ablehnung der Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung mit Bescheid des Beklagten vom 9. September 2008 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Kläger haben nach der hier maßgeblichen Sach - und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO, sondern lediglich Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Rechtsgrundlage für die beantragte Ausnahmegenehmigung ist § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO. Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (§ 41), Richtzeichen (§ 42), Verkehrseinrichtungen (§ 43 Abs. 1 und 3) oder Anordnungen (§ 45 Abs. 4) erlassen sind. Hier begehren die Kläger eine Ausnahmegenehmigung von dem Vorschriftszeichen Nr. 267 gemäß § 41 Abs. 1 i.V.m. Anlage 2 Nr. 41 StVO (§ 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO a.F.). Nach dem Wortlaut der Vorschrift besteht kein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, sondern die nach § 47 Abs. 2 StVO zuständige Straßenverkehrsbehörde hat eine Ermessensentscheidung zu treffen. Die Ermessensentscheidung ist lediglich einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung gemäß § 114 Satz 1 VwGO dahin zugänglich, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Ein Anspruch der Kläger scheitert zunächst daran, dass das Ermessen des Beklagten nicht auf die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigungen reduziert ist. Eine derartige Ermessensschrumpfung ergibt sich weder aus der zu § 46 StVO erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift (VwV-StVO) in Ziffer I (Rz.1), wonach die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt ist und an den Nachweis einer solchen Dringlichkeit strenge Anforderungen zu stellen sind, noch aus der bisherigen Verwaltungspraxis des Beklagten auf Grund der zuletzt im Jahr 2007 beschlossenen Erweiterung des sog. "4-Stufen-Planes".
Ein besonderer Ausnahmefall oder eine in der Person des jeweiligen Klägers vorliegende Ausnahmesituation sind vorliegend nicht dargelegt oder erkennbar. Allein der Umstand, dass die Kläger auf Grund des Verbots der Durchfahrt in die obere F.-------straße auf der Fahrt zu ihrem Wohnhaus einen Umweg von mehreren Kilometern über die Bundesstraße B 258 fahren müssen ist, begründet keine besondere Dringlichkeit auch nicht im Hinblick auf ihre noch ausgeübten beruflichen Tätigkeiten oder ihr B3. .
Die Kläger sind im Übrigen auch nicht Anwohner eines Straßenzuges, der von dem mit dem Beigeladenen und Polizeipräsidenten abgestimmten sog. "4-Stufen-Plan" erfasst wird. Grundsätzlich ist eine derartige Beschränkung auf bestimmte Straßen bzw. Straßenzüge nicht als ermessensfehlerhaft anzusehen und verstößt auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 des Grundgesetzes (GG), da es sich um die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung handelt und das Schutzgut der Vorschrift - hier: § 41 StVO - sowie die mit der Aufstellung verfolgte Unterbindung einer Gefahrenlage nicht wesentlich beeinträchtigt werden bzw. das jeweilige Verkehrsverbot nicht leerlaufen darf. Dies gilt vor allem, wenn Ausnahmegründe vorliegen, die für eine Vielzahl von Verkehrsteilnehmern gleichermaßen gelten. Der Beklagte hat daher den Kreis der Berechtigten, die eine Ausnahmegenehmigung erhalten können, im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens zu begrenzen. Insoweit ist vorliegend auch zu berücksichtigen, dass nach Auskunft des Beklagten derzeit - auf der Grundlage der bisherigen Verwaltungspraxis - bereits 160 Genehmigungen erteilt worden sind.
Die Ermessensentscheidung des Beklagten erweist sich jedoch im Zeitpunkt der Entscheidung als ermessensfehlerhaft und begründet damit - nach Abschluss des durch den Beklagten eingeleiteten Anhörungsverfahrens - einen Neubescheidungsanspruch der Kläger, weil sich die tatsächlichen Umstände, die die Interessenlage der Kläger und auch der Beigeladenen bestimmen, geändert haben. Diese Umstände sind von dem Beklagten neu zu erfassen und in die erforderliche Abwägung zwischen den Interessen der Kläger und dem öffentlichen Interesse an dem Verbot bzw. gegen eine Ausweitung des berechtigten Personenkreises für eine Ausnahmegenehmigung einzustellen und zu gewichten. Insoweit hat der Beklagte zunächst zu berücksichtigen, dass die Beigeladene an ihrer bisherigen ablehnenden Haltung zu der Erweiterung des berechtigten Personenkreises nicht mehr festhält und eine Ausdehnung auf die Straßenzüge "L. " und "Am H. " befürwortet bzw. vorgeschlagen hat. Einzustellen in seine Ermessensentscheidung hat der Beklagte ferner die ablehnende Stellungnahme des Polizeipräsidiums B. im Anhörungsverfahren, wonach bereits die bisherige Zahl der erteilten Ausnahmegenehmigungen die Wirkung des Verkehrszeichens in Frage stelle. Auf Grund der Vielzahl der Ausnahmegenehmigungen werde das Verbot von den Verkehrsteilnehmern "bagatellisiert" mit der Folge, dass es zahlreiche Verstöße gegen das Verkehrszeichen gebe, die auf Grund eigener Wahrnehmung und Beschwerden von Anwohnern festgestellt worden seien und regelmäßige entsprechende polizeiliche Kontrollen erfordern würden. Ferner hat der Beklagte die aktuellen städtischen Belange der Beigeladenen zu gewichten. So ist zu berücksichtigen, dass die Beigeladene für ihren östlichen Altstadtbereich - der auch das Wohngrundstück des Klägers zu 1. umfasst - ab "S3. 's F1. " eine abgeschlossene Ausnahmeregelung und damit eine Vergünstigung für die Bewohner erreichen möchte, da dies die Attraktivität des Wohnortes im Altstadtbereich von N. , der stark von dem Tourismus bzw. Veranstaltungen und den damit einhergehenden Konflikten zwischen Kraftfahrzeugverkehr und Fußgängern geprägt ist, für die Bewohner der Altstadt steigert und die Lebensqualität erhöht. Die Anwohner dieses Altstadtbereiches sollen dadurch zum einen von der Notwendigkeit der Durchfahrt durch die Altstadt befreit werden, was im Übrigen auch der bisherigen Zielsetzung bei der Entwicklung des sog. "4-Stufen-Planes" - Verringerung des Durchfahrtverkehrs - entspricht, und zum anderen soll ihnen der um einige Kilometer längere Umweg über den Stadtteil I. erspart werden. Aufgreifen muss der Beklagte zudem in der Abwägung den Umstand, dass mit der Einbeziehung dieser beiden Straßenzüge die Zahl der Ausnahmegenehmigungen nur geringfügig steigen dürfte, da in diesem Bereich lediglich 13 Wohnhäuser angesiedelt sind und die Beigeladene deutlich gemacht hat, dass sie eine Ausdehnung der Genehmigungspraxis über den Altstadtbereich hinaus auf andere Stadtteile (z.B. die Stadtteile I3. und I. ) ablehnt. Die Beigeladene hat insoweit in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass für sie die Altstadtgrenze das wesentliche Abgrenzungskriterium ist und sich im Übrigen die Bewohner der Stadtteile I. und I3. nach den bisherigen Erfahrungen auch als zu eigenständigen Stadtteilen gehörig wahrnehmen und sich nicht etwa zur Altstadt von N. orientieren (z.B. Kirche, Vereine, etc.). Dies hat auch der Kläger zu 1. in der mündlichen Verhandlung bestätigt und dargelegt, dass für ihn gerade die Lage seines Wohnhauses - (noch) im Altstadtbereich von N. - ein wichtiges Argument für die Antragsstellung und die geforderte Gleichbehandlung mit den anderen berechtigten Bewohnern des Altstadtbereiches dargestellt habe. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass nach den - nicht bestrittenen - Ausführungen der Beigeladenen bisher keine Meldungen über durch den Begegnungsverkehr verursachte Unfälle in der F.-------straße oder Beschwerden über zu hohen Begegnungsverkehr vorliegen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene war an der Kostenfolge nicht zu beteiligen, da sie keinen Antrag gestellt hat.
Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).