Verfassungswidrigkeit der 2,5%-Sperrklausel für Kommunalwahlen festgestellt

Verfassungsgerichtshof NRW · VerfGH 9/16 · 20.11.2017

KI-Zusammenfassung

Der Verfassungsgerichtshof NRW erklärte die in Art.78 Abs.1 Satz3 LV eingeführte 2,5%-Sperrklausel für Gemeinderats- und Kreistagswahlen für verfassungswidrig. Maßstab war Art.69 Abs.1 Satz2 LV i.V.m. Art.28 Abs.1 Satz2 GG; die Wahlgleichheit bildet eine änderungsfeste Grenze. Die gesetzgeberische Begründung zur Notwendigkeit der Sperrklausel war unzureichend; auch die Vollzugsregelungen in §33 KWahlG sind betroffen. Die Antragstellerin bekam ihre Auslagen erstattet.

Ausgang: Antrag auf Feststellung der Verletzung der Wahlgleichheit durch Einführung einer 2,5%-Sperrklausel für Gemeinderats- und Kreistagswahlen stattgegeben; entsprechende Bestimmungen für verfassungswidrig erklärt.

Abstrakte Rechtssätze

Ein verfassungsunmittelbar eingeführter kommunalwahlrechtlicher Sperrklausel ist nur feststellbar, wenn sie höherrangiges Landesverfassungsrecht verletzt.

Art.69 Abs.1 Satz2 LV bestimmt die materiellen Grenzen der Verfassungsänderung und inkorporiert die Homogenitätsvorgaben des Art.28 Abs.1 GG.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein änderungsfester Bestandteil des Demokratieprinzips; differenzierende Regelungen bedürfen eines besonderen, sachlich legitimierten und zwingenden Grundes.

Die Erforderlichkeit einer Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen muss im Gesetzgebungsverfahren nachvollziehbar und sachlich tragfähig begründet werden; bloße prognostische Annahmen genügen nicht.

Rechtfertigungen, die auf Integrations- oder kommunenübergreifende Gleichstellungsüberlegungen gestützt werden, sind für die Verfassungsmäßigkeit einer kommunalwahlrechtlichen Sperrklausel grundsätzlich nicht ausreichend; entsprechend sind auch einfachgesetzliche Vollzugsregelungen unvereinbar, soweit sie auf der verfassungswidrigen Sperrklausel beruhen.

Leitsatz

1. Einen durch Einführung einer verfassungsunmittelbaren Sperrklausel für Kommunalwahlen bewirkten Verfassungsverstoß kann der Verfassungsgerichtshof nur feststellen, wenn diese Regelung höherrangiges Landesverfassungsrecht verletzt.

2. Höherrangiges Landesverfassungsrecht, an dem eine nachträglich in die Landesverfassung eingefügte kommunalwahlrechtliche Sperrklausel zu messen ist, sind die in Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV normierten materiellen Grenzen der Verfassungsänderung.

3. Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV inkorporiert die grundgesetzlichen Homogenitätsvorgaben gemäß Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG in das Landesverfassungsrecht.

4. Ein gemäß Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG änderungsfester Bestandteil des Demokratieprinzips ist der Grundsatz der Gleichheit der Wahl der Volksvertretungen in den Gemeinden und Kreisen, nach dem differenzierende Regelungen stets eines besonderen, sachlich legitimierten, „zwingenden“ Grundes bedürfen. Ein spezifischer Spielraum des landesverfassungsändernden Gesetzgebers für Differenzierungen innerhalb der Wahlgleichheit besteht insoweit nicht.

5. Dass die 2,5 %-Sperrklausel in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gemeinderäte und Kreistage erforderlich ist, ist weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Rahmen des Organstreitverfahrens in der gebotenen Weise deutlich gemacht worden. Die gesetzgeberische Prognose drohender Funktionsstörungen aufgrund einer parteipolitischen Zersplitterung entbehrt einer tragfähigen, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständigen Grundlage. Auch ist die gegebene Begründung nicht in jeder Hinsicht nachvollziehbar.

6. Die 2,5 %-Sperrklausel in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV lässt sich hinsichtlich der Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage auch weder mit der Erwägung rechtfertigen, sie diene der Integration des Wahlvolkes, indem sie verhindere, dass Vertreter kleiner Parteien und Wählervereinigungen oder Einzelbewerber einen gemessen am Wahlerfolg weit überproportionalen Einfluss auf Entscheidungen erlangen, noch damit, sie entfalte kommunenübergreifend eine Gleichstellungswirkung, indem sie Unterschiede in den faktischen Sperrklauseln einebne.

7. Aus den gleichen Gründen, aus denen die verfassungsunmittelbare 2,5 %-Sperrklausel in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV mit Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar ist, soweit sie für die Gemeinderats- und Kreistagswahlen gilt, verletzen auch die ihrem Vollzug dienenden einfachgesetzlichen Bestimmungen in § 33 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 KWahlG den Grundsatz der Gleichheit der Wahl.

Tenor

Der Antragsgegner hat das Recht der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG dadurch verletzt, dass er durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und wahlrechtlicher Vorschriften (Kommunalvertretungsstärkungsgesetz) vom 14. Juni 2016 (GV. NRW. S. 442) in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV und § 33 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 KWahlG eine 2,5 %-Sperrklausel eingeführt hat, soweit diese für die Wahlen der Räte der Gemeinden und der Kreistage gilt.

Die notwendigen Auslagen der Antragstellerin sind vom Land Nordrhein-Westfalen zu erstatten.