Verfassungswidrigkeit der 2,5%-Sperrklausel bei Gemeinderats- und Kreistagswahlen

Verfassungsgerichtshof NRW · VerfGH 21/16 · 20.11.2017

KI-Zusammenfassung

Der Verfassungsgerichtshof NRW prüfte die Einführung einer verfassungsunmittelbaren 2,5%-Sperrklausel durch das Kommunalvertretungsstärkungsgesetz. Er stellte fest, dass die Sperrklausel für Gemeinderats- und Kreistagswahlen die in Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Wahlgleichheit verletzt, weil die gesetzgeberische Rechtfertigung nicht tragfähig und unvollständig begründet wurde. Für Bezirksvertretungen und die Verbandsversammlung des RVR hielt das Gericht die Sperrklausel hingegen für verfassungsgemäß.

Ausgang: Antrag teilweise stattgegeben: 2,5%-Sperrklausel für Gemeinderats- und Kreistagswahlen als verfassungswidrig festgestellt, übriger Antrag abgelehnt.

Abstrakte Rechtssätze

Die Feststellung eines Verfassungsverstoßes durch Einführung einer verfassungsunmittelbaren Sperrklausel setzt voraus, dass die Regelung höherrangiges Landesverfassungsrecht verletzt.

Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV inkorporiert die grundgesetzlichen Homogenitätsanforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG und bildet die materiellen Grenzen von Verfassungsänderungen auf Landesebene ab.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein änderungsfester Bestandteil des Demokratieprinzips; differenzierende Wahlregelungen bedürfen eines besonderen, sachlich legitimierten und zwingenden Grundes.

Eine Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit kommunaler Vertretungen erfordert eine tragfähige, tatsächliche und rechtliche Grundlage in der Gesetzesbegründung; bloße Prognosen über Zersplitterung genügen nicht.

Für Wahlen, die nicht dem Schutzbereich von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG unterfallen, kann eine maßvolle Sperrklausel verfassungsgemäß sein; die verfassungsrechtlichen Maßstäbe unterscheiden sich danach.

Leitsatz

1. Einen durch Einführung einer verfassungsunmittelbaren Sperrklausel für Kommunalwahlen bewirkten Verfassungsverstoß kann der Verfassungsgerichtshof nur feststellen, wenn diese Regelung höherrangiges Landesverfassungsrecht verletzt.

2. Höherrangiges Landesverfassungsrecht, an dem eine nachträglich in die Landesverfassung eingefügte kommunalwahlrechtliche Sperrklausel zu messen ist, sind die in Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV normierten materiellen Grenzen der Verfassungsänderung.

3. Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV inkorporiert die grundgesetzlichen Homogenitätsvorgaben gemäß Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG in das Landesverfassungsrecht.

4. Ein gemäß Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG änderungsfester Bestandteil des Demokratieprinzips ist der Grundsatz der Gleichheit der Wahl der Volksvertretungen in den Gemeinden und Kreisen, nach dem differenzierende Regelungen stets eines besonderen, sachlich legitimierten, „zwingenden“ Grundes bedürfen. Ein spezifischer Spielraum des landesverfassungsändernden Gesetzgebers für Differenzierungen innerhalb der Wahlgleichheit besteht insoweit nicht.

5. Dass die 2,5 %-Sperrklausel in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gemeinderäte und Kreistage erforderlich ist, ist weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Rahmen des Organstreitverfahrens in der gebotenen Weise deutlich gemacht worden. Die gesetzgeberische Prognose drohender Funktionsstörungen aufgrund einer parteipolitischen Zersplitterung entbehrt einer tragfähigen, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständigen Grundlage. Auch ist die gegebene Begründung nicht in jeder Hinsicht nachvollziehbar.

6. Die 2,5 %-Sperrklausel in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV lässt sich hinsichtlich der Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage auch weder mit der Erwägung rechtfertigen, sie diene der Integration des Wahlvolkes, indem sie verhindere, dass Vertreter kleiner Parteien und Wählervereinigungen oder Einzelbewerber einen gemessen am Wahlerfolg weit überproportionalen Einfluss auf Entscheidungen erlangen, noch damit, sie entfalte kommunenübergreifend eine Gleichstellungswirkung, indem sie Unterschiede in den faktischen Sperrklauseln einebne.

7. Aus den gleichen Gründen, aus denen die verfassungsunmittelbare 2,5 %-Sperrklausel in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV mit Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar ist, soweit sie für die Gemeinderats- und Kreistagswahlen gilt, verletzen auch die ihrem Vollzug dienenden einfachgesetzlichen Bestimmungen in § 33 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 KWahlG den Grundsatz der Gleichheit der Wahl.

8. Die Wahlrechtsgrundsätze gemäß Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gelten nicht für die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr. Insoweit beschränk sich das durch Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV inkorporierte grundgesetzliche Homogenitätsgebot auf die Grundsätze des demokratischen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und damit auf den auch auf Bundes-ebene gemäß Art. 79 Abs. 3 GG unabänderlichen Kern des Demokratieprinzips.

9. Eine für Wahlen jenseits des Anwendungsbereichs des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG geltende, der Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung dienende, maßvolle Sperrklausel entspricht demokratischen Grundsätzen im Sinne von Art. 69 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch dann, wenn damit unabhängig von konkret absehbaren Funktionsstörungen Vorsorge gegen Gefahren für die Funktionsfähigkeit getroffen werden soll. Die 2,5 %-Sperrklausel in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV ist deshalb verfassungsgemäß, soweit sie für die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr gilt.

Tenor

Der Antragsgegner hat das Recht der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG dadurch verletzt, dass er durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und wahlrechtlicher Vorschriften (Kommunalvertretungsstärkungsgesetz) vom 14. Juni 2016 (GV. NRW. S. 442) in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV und § 33 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 KWahlG eine 2,5 %-Sperrklausel eingeführt hat, soweit diese für die Wahlen der Räte der Gemeinden und der Kreistage gilt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die notwendigen Auslagen der Antragstellerin sind vom Land Nordrhein-Westfalen zur Hälfte zu erstatten.