Eilrechtsschutz gegen Sparkassenzweckverband-Beitritt: keine Weisungspflicht des Kreises
KI-Zusammenfassung
Die Antragstellerin begehrte im Wege der einstweiligen Anordnung, den Kreis zu verpflichten, seine Vertreter im Sparkassenzweckverband anzuweisen, einer Aufnahme einer Stadt in einen anderen Sparkassenzweckverband nicht zuzustimmen. Streitpunkt war, ob sich eine solche Verpflichtung aus der Präambel der Satzung eines Sparkassenzweckverbands ableiten lässt. Das OVG NRW wies die Beschwerde zurück, weil ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht sei. Zwar könne eine Präambel rechtsverbindliche Pflichten begründen, die hier angenommene Unterlassungspflicht greife aber wegen Unerreichbarkeit des Satzungsziels und wegen kollidierender Treuepflichten gegenüber einem weiteren Zweckverband nicht durch.
Ausgang: Beschwerde gegen die Ablehnung der einstweiligen Anordnung zurückgewiesen, da kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht wurde.
Abstrakte Rechtssätze
Auch Regelungen in der Präambel einer Verbandssatzung können bei Wortlaut, Entstehung und Regelungszweck rechtsverbindliche Pflichten der Verbandsmitglieder begründen.
Eine in der Präambel statuierte Pflicht, die Erreichung eines Satzungsziels nicht zu behindern, gilt nur, solange das Satzungsziel tatsächlich noch erreichbar ist; ist es durch verbindliche Festlegungen Dritter vereitelt, geht die Pflicht insoweit ins Leere.
Satzungspflichten eines Verbandsmitglieds sind im Fall kollidierender Verpflichtungen gegenüber mehreren Zweckverbänden durch praktische Konkordanz auszugleichen; ein genereller Vorrang einer Pflicht besteht nicht ohne besondere Grundlage.
Aus einer präambelartigen Unterlassungspflicht folgt keine Verpflichtung, das Abstimmungsverhalten entsandter Vertreter so zu binden, dass dadurch die Aufgabenerfüllung eines anderen Zweckverbands beeinträchtigt oder eine Treuepflicht gegenüber dessen Mitgliedern verletzt werden kann.
Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin ¬gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden vom 10. Dezember 2002 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,- EUR festgesetzt.
Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Telefax bekanntgegeben werden.
Gründe
I.
Die Antragstellerin möchte erreichen, dass die Sparkasse der Beigeladenen zu 1) nicht in den Beigeladenen zu 2), einen Sparkassenzweckverband des Antragsgegners sowie der Städte E. , I. -C. N. und M. , aufgenommen wird.
Im Zuge der kommunalen Neugliederung wurden zum 1. Januar 1973 auf Grund eines 1970 abgeschlossenen Gebietsänderungsvertrages 170 Gemeinden in dem Gebiet der ehemaligen Landkreise E. und Lemgo zu 16 neuen Gemeinden in dem neuen Landkreis M1. , dem Antragsgegner, zusammengeschlossen. Zu diesem Zeitpunkt bestanden im Gebiet des Antragsgegners zwei Kreissparkassen (E. und Lemgo) und sieben Stadtsparkassen (E. , M. , I. -C. -N. , C1. ; M2. , C. T. , C2. ). Dies führte dazu, dass in dem Gebiet mehrerer Städte sowohl Kreis- als auch Stadtsparkassen betrieben wurden. Zur Bereinigung dieser Situation wurden im Jahre 1977 zwei Sparkassenzweckverbände gegründet, im März 1977 der Beigeladene 2) zunächst mit dem Kreis M1. und den Städten E. und M. als Gewährträger für die neue Sparkasse E. (Satzung vom 1. März 1977, ABl E. 1977, 98), im Mai 1977 der Sparkassenzweckverband M2. mit dem Kreis M1. und der Stadt M2. als Gewährträger für die neue Sparkasse M2. (Satzung vom 21. März 1977, ABl E. 1977, 173). Die Satzung des Sparkassenzweckverbands M2. enthält eine Präambel mit folgendem Wortlaut:
"Zwischen dem Kreis M1. und der Stadt M2. besteht Einigkeit darüber, das Sparkassenwesen im Gebiet des ehemaligen Kreises M2. durch Bildung eines Sparkassenzweckverbandes neu zu ordnen. Dabei sollen alle Sparkassen im Gebiet des ehemaligen Kreises M2. in ihrem derzeitigen Bestand zu einer Zweckverbandssparkasse vereinigt werden. Unter dieser Voraussetzung erklären sich der Kreis M1. und die Stadt M2. bereit, als ersten Schritt zur Verwirklichung des angestrebten Ziels einen Sparkassenzweckverband zu bilden. Sie verpflichten sich gegenseitig, alles zu unterlassen, was der Erreichung dieses Ziels abträglich sein könnte. Abweichende Regelungen bedürfen der Zustimmung der Vertretungskörperschaften der Verbandsmitglieder."
In § 3 Abs. 2 der Satzung heißt es:
"Die Verbandsmitglieder dürfen weder selbst noch in irgendeiner Gesellschaftsform eine Sparkasse oder ein anderes Geldinstitut betreiben oder sich an einem solchen Unternehmen beteiligen; hiervon ausgenommen bleibt die Gewährträgerschaft des Kreises M1. für die Kreissparkasse E. oder des Rechtsnachfolgeinstitutes."
Ein Versuch, die Sparkassen der Städte C1. , C. T. und des Beigeladenen zu 1) im Jahre 1979 durch Verordnungen des Ministers für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr in die bestehenden Zweckverbandssparkassen einzugliedern, schlug fehl, weil der Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen durch Urteile vom 31. Oktober 1980 die Verordnungen für nichtig erklärte (VerfGH 13 und 14/79). Der Beigeladene zu 2) wurde in den Folgejahren um die Stadt I. -C. N. (1989), der Sparkassenzweckverband M2. um die Stadt C. T. (2002) erweitert. Im Kreisgebiet des Antragsgegners bestehen neben den beiden Zweckverbandssparkassen derzeit noch zwei freie Sparkassen, nämlich die Sparkasse der Beigeladenen zu 1) sowie die Sparkasse C1. .
Im Jahre 2002 nahm die Beigeladene zu 1) zunächst Verhandlungen mit dem Sparkassenzweckverband M2. mit dem Ziel einer Aufnahme in diesen auf. Nachdem diese Verhandlungen nicht zu einer Einigung geführt hatten, kam es zu Verhandlungen mit dem Beigeladenen zu 2). Am 3. Dezember 2002 stimmte der Rat der Beigeladenen zu 1) einem Beitritt zu dem Beigeladenen zu 2) zum 1. Januar 2003 zu und lehnte zugleich durch Beschluss einen Beitritt zu dem Sparkassenzweckverband M2. ab.
Am 26. November 2002 wandte sich die Antragstellerin mit dem Begehren an das Verwaltungsgericht,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die von ihm entsandten Vertreter in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbands des Kreises M1. und der Städte E. , I. -C. N. und M. anzuweisen, bis zur rechtskräftigen Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren einer Aufnahme der Stadt C2. in den Sparkassenzweckverband nicht zuzustimmen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch Beschluss vom 10. Dezember 2002 abgelehnt. Gegen den Beschluss wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde.
II.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2002 ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Zweifeln im Hinblick auf die Frage einer Vorwegnahme der Hauptsache oder auf die weitere Frage, ob und ggf. wie das Abstimmungsverhalten der Vertreter des Antragsgegners in der Verbandsversammlung des Beigeladenen zu 2) im Wege der einstweiligen Anordnung überhaupt determiniert werden kann, muss der Senat nicht nachgehen. Denn die Antragstellerin hat jedenfalls keinen Anspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, weil sie einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat. Der als Grundlage des geltend gemachten Anspruchs allein in Betracht kommenden Präambel der Satzung des Sparkassenzweckverbands M2. lässt sich eine Verpflichtung des Antragsgegners, die von ihm in die Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbands E. entsandten Vertreter anzuweisen, bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren einer Aufnahme der Stadt C2. in den Sparkassenzweckverband nicht zuzustimmen, nicht entnehmen.
Allerdings ergibt sich dies nicht bereits aus dem Umstand, dass der von der Antragstellerin als Grundlage ihres Begehrens angesehene Text Teil der Präambel der Verbandssatzung ist und ihm etwa allein wegen dieser Bezeichnung oder wegen seiner Stellung innerhalb des gesamten Regelungswerks keine Rechtsverbindlichkeit zukäme. Vielmehr lässt sich dem Wortlaut der Präambel, den Umständen ihrer Entstehung sowie ihrem Regelungsziel entnehmen, dass sie Teil des verbindlichen Satzungstextes ist und wie dieser Grundlage von Rechten und Pflichten der Verbandsmitglieder sein kann. Der von der Antragstellerin herangezogene Satz 4 der Präambel enthält im Grundsatz eine rechtsverbindliche wechselseitige Verpflichtung der Verbandsmitglieder, eine Vereinigung aller Sparkassen im Gebiet des Altkreises M2. nicht zu behindern. Dies folgt aus seinem unmissverständlichen Wortlaut und aus seiner auf die Zielsetzung der Satzung bezogenen Funktion. Ziel des Sparkassenzweckverbandes M2. ist es, alle im Gebiet des Altkreises M2. ansässigen Sparkassen zu vereinigen; der Zusammenschluss der Kreissparkasse M2. in M2. und der Sparkasse der Stadt M2. sollte nur ein erster Schritt auf diesem Weg sein. Diese Zielsetzung ist für die Verbandsmitglieder grundsätzlich verbindlich; dies wird u.a. durch § 16 der Satzung bestätigt, der neben der Möglichkeit einer Verbandsauflösung durch Beschluss der Verbandsversammlung (§ 15) jedem Verbandsmitglied zusätzlich das Recht einräumt, die Mitgliedschaft einseitig aufzukündigen, "sofern das in der Präambel dieser Satzung angestrebte Ziel der Bildung eines Sparkassenzweckverbands im Gebiet des ehemaligen Kreises M2. nicht erreichbar ist" (Hervorhebung im Original). In demselben Regelungszusammenhang wie diese Möglichkeit, die eine Entsprechung in der Satzung des Beigeladenen zu 2) nicht findet, steht auch die in Satz 4 der Präambel niedergelegte Verhaltenspflicht der Verbandsmitglieder: Nur wenn sie als rechtsverbindlich verstanden wird, vermag sie ihre Funktion zu erfüllen, die Vereinigung aller Sparkassen des Altkreises M2. als Grundlage für einen dauerhaften Bestand des Zweckverbandes zu fördern.
Die in Satz 4 der Präambel des Sparkassenzweckverbands M2. enthaltene Verhaltenspflicht trägt jedoch den geltend gemachten Anordnungsanspruch nicht, da sie bei verständiger Auslegung einem doppelten Vorbehalt unterliegt.
(1)
Die Pflicht, alles zu unterlassen, was der Erreichung des in der Präambel formulierten Zieles abträglich sein könnte, ist zunächst davon abhängig, dass dieses Ziel noch erreichbar ist. Sobald feststeht, dass eine Vereinigung aller im Gebiet des Altkreises M2. ansässigen Sparkassen nicht mehr oder nur nach Abänderung einer bestehenden und grundsätzlich verbindlichen Beschlusslage möglich ist, weil sich eine dieser Sparkassen bzw. Gewährträger anderweitig - sei es innerhalb des neuen Kreises M1. , sei es außerhalb dieses Kreises - gebunden hat, geht die Unterlassungspflicht jedenfalls in Bezug auf die betroffene freie Sparkasse ins Leere. Diesem Fall steht es gleich, wenn der Gewährträger einer altkreisansässigen freien Sparkasse sich verbindlich - durch Ratsbeschluss - darauf festgelegt hat, jedenfalls nicht dem Sparkassenzweckverband M2. beizutreten. Denn auch in diesem Fall steht zunächst fest, dass es zu einer Vereinigung aller im alten Kreisgebiet ansässigen Sparkassen in absehbarer Zeit nicht mehr kommen wird. In einem solchen Fall, der auch Grundlage für eine Kündigung durch einzelne Verbandsmitglieder gemäß § 16 der Satzung sein könnte, ist ein Unterlassen von Verhaltensweisen, die dem Ziel einer Vereinigung aller Sparkassen im Altkreis M2. abträglich sein könnten, jedenfalls bezogen auf diejenige Sparkasse bzw. denjenigen Gewährträger, der die Vereitelung des durch die Verhaltenspflicht geschützten Verbandsinteresses bewirkt hat, nicht mehr möglich. Das Festhalten an der aus der Präambel der Verbandssatzung M2. abgeleiteten Verhaltenspflicht auch in einer solchen Situation würde die Entscheidungsfreiheit eines nicht in einen Zweckverband eingegliederten Gewährträgers, der auf die Begründung jener Verhaltenspflicht im Jahre 1977 keinen Einfluss gehabt hat, übermäßig beeinträchtigen. Ob in einem solchen Fall die Pflicht, eine Vereinigung aller Sparkassen im Gebiet des Altkreises M2. nicht zu behindern, noch weitergehend - also auch soweit nicht die konkret betroffene freie Sparkasse angesprochen ist - wegfällt, bedarf hier keiner Entscheidung.
(2)
Die Verhaltenspflicht in Satz 4 der Präambel der Satzung des Sparkassenzweckverbands M2. ist weiter durch die den Antragsgegner als Mitglied auch des Beigeladenen zu 2) treffende Treuepflicht diesem gegenüber in einer für die Antragstellerin erkennbaren Weise begrenzt. Bei Inkrafttreten der Satzung des Zweckverbands M2. nach Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen der Antragstellerin und dem Antragsgegner war der Beigeladene zu 2) bereits entstanden (§ 11 Abs. 2 GkG) und seine Satzung in Kraft; den Verbandsmitgliedern des Zweckverbands M2. war deshalb - wie § 3 Abs. 2 beider Satzungen zeigt - bewusst, dass der Antragsgegner abweichend vom Regelfall als Gewährträger für zwei Sparkassenzweckverbände in den jeweiligen Verbandsversammlungen stimmberechtigt auftreten würde. Dieser Umstand steht der in der Präambel der Satzung des Zweckverbands M2. getroffenen Regelungen zwar nicht entgegen, begrenzt ihre Reichweite jedoch, da nicht angenommen werden kann, dass die Verbandsmitglieder des Zweckverbandes M2. durch die Satzung Pflichten begründen wollten, die ein Verbandsmitglied - der Antragsgegner - nur unter Verletzung ihm obliegender anderweitig begründeter Satzungspflichten erfüllen konnte. Die Verpflichtung des Antragsgegners, die Vereinigung aller Sparkassen im Altkreis M2. nicht zu verhindern, findet auf Grund der hier bestehenden atypischen Situation der Mitgliedschaft eines Kreises in zwei Sparkassenzweckverbänden ihre Grenze an der dem Antragsgegner ebenfalls obliegenden Verpflichtung, das Sparkassenwesen (auch) im Bereich des Beigeladenen zu 2) zu fördern. Wo - wie im vorliegenden Fall - beide Pflichten miteinander kollidieren, ist im Wege praktischer Konkordanz die möglichst weit gehende Verwirklichung beider Verpflichtungen zu erreichen, ohne dass die aus der Satzung des Zweckverbands M2. folgende Pflicht grundsätzlich vorrangig gegenüber der aus der Satzung des Beigeladenen zu 2) folgenden Pflicht wäre. Dies gilt auch deshalb, weil es angesichts der Ziele der kommunalen Neugliederung jedenfalls begründungsbedürftig ist, an einer Sparkassenorganisation festzuhalten, die sich ausschließlich an der vor dem Inkrafttreten der kommunalen Neugliederung bestehenden Kreisgliederung orientiert und daraus Verhaltenspflichten der Verbandsbeteiligten abzuleiten.
Vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 31. Oktober 1980 - VerfGH 13/79 (C. T. , S. 17) und VerfGH 14/79 (C2. und C1. , S. 15) - zu § 32 SparkassenG NRW in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1975 (GV NW S. 498).
Der sparkassenrechtliche Grundsatz der Regionalität kann hier auch gewahrt werden, wenn sich die auf dem Gebiet des Antragsgegners gegründeten Sparkassenzweckverbände nicht ausschließlich an den Gebietsgrenzen der Altkreise orientieren.
Im vorliegenden Fall kann die Antragstellerin von dem Antragsgegner nicht verlangen, dass dieser die von ihm in die Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbands E. entsandten Vertreter anweist, bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren einer Aufnahme der Stadt C2. in den Sparkassenzweckverband nicht zuzustimmen. Denn zum einen ließe sich mit einem solchen Stimmverhalten der Vertreter des Antragsgegners eine Verfehlung des Satzungsziels des Sparkassenzweckverbands M2. nicht mehr verhindern, weil sich die Beigeladene zu 1) durch Ratsbeschluss vom 3. Dezember 2002 bereits darauf festgelegt hat, jedenfalls diesem Zweckverband nicht beizutreten. Zum anderen würde das Begehren der Antragstellerin dazu führen, dass der Antragsgegner möglicherweise seine Verpflichtung verletzen würde, sein Abstimmungsverhalten sowohl im Rahmen des Zweckverbandes M2. als auch im Rahmen des Beigeladenen zu 2) am jeweiligen Satzungszweck und an den Aufgaben des jeweiligen Verbandes zu orientieren. Die der Antragstellerin gegenüber bestehende Pflicht des Antragsgegners, einen Zusammenschluss aller Sparkassen im Gebiet des Altkreises M2. nicht zu verhindern, reicht - bezogen auf die Beigeladene zu 1) - nicht über den Abschluss der Verhandlungen der Beigeladenen zu 1) mit beiden Zweckverbänden hinaus. Bei der Abstimmung über die Aufnahme der Beigeladenen zu 1) in den Beigeladenen zu 2) darf der Antragsgegner seine Vertreter deshalb nicht in einer Weise binden, die die Aufgabenerfüllung des Beigeladenen zu 2) behindern und letztendlich dazu führen könnte, dass die Sparkasse der Beigeladenen zu 1) sich keinem der beiden Sparkassenzweckverbände anschlösse, deren Belange der Antragsgegner zu fördern hat. Im übrigen könnte auch eine durch Weisung erzwungene Stimmenthaltung die Treuepflicht des Antragsgegners gegenüber den anderen Verbandsmitgliedern des Beigeladenen zu 2) verletzen; die Antragstellerin hat nicht behauptet und kann auch nicht geltend machen, dass allein die Verweigerung einer Aufnahme der Beigeladenen zu 1) den Interessen des Beigeladenen zu 2) dienen würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.