Ablehnung des Zulassungsantrags zur Berufung wegen fehlender Zulassungsgründe

Oberverwaltungsgericht NRW · 8 A 2345/05 · 12.03.2006

KI-Zusammenfassung

Der Beklagte beantragte die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des VG Düsseldorf, wonach über eine Ausnahmegenehmigung nach §46 StVO erneut zu entscheiden ist. Streitpunkt war, ob Verwaltungsvorschriften das Ermessen abschließend binden. Das OVG hält dies für unzutreffend und verlangt eine gebotene Einzelfallwürdigung; bei fehlenden medizinischen Erkenntnissen ist ggf. ein ärztliches Gutachten einzuholen. Die Zulassung wird abgelehnt; der Beklagte trägt die Kosten.

Ausgang: Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des VG Düsseldorf abgewiesen; Beklagter trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Abstrakte Rechtssätze

Verwaltungsvorschriften dürfen das behördliche Ermessen lenken und binden; sie können jedoch nicht abschließend die Einzelfallentscheidung verhindern, sodass in atypischen Fällen eine eigenständige Ermessensabwägung vorzunehmen ist.

Bei Anträgen auf Ausnahmegenehmigungen nach §46 StVO ist im Rahmen einer wertenden Einzelfallprüfung zu ermitteln, ob besondere Umstände vorliegen, die eine Gleichstellung mit in Verwaltungsvorschriften genannten Fallgruppen rechtfertigen.

Fehlen der Verwaltungsbehörde medizinisch-fachliche Erkenntnisse zur Beurteilung einer Behinderung, hat sie vor einer diesbezüglichen Ermessensentscheidung ein ärztliches Gutachten einzuholen; andernfalls ist die Ermessensausübung rechtswidrig.

Die Zulassung der Berufung nach §124 VwGO setzt ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils oder grundsätzliche Bedeutung voraus; sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, ist der Zulassungsantrag abzuweisen.

Tenor

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Beru-fung ¬gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 28. April 2005 ergangene Urteil des Verwaltungsge¬richts Düsseldorf wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfah-rens.

Der Streitwert wird auch für das Antragsverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Die Antragsbegründung stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage, der Beklagte habe seinen durch § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO eingeräumten Ermessensspielraum verkannt, indem er sich durch Verwaltungsvorschriften daran gehindert gesehen habe, dem u.a. geistig behinderten sowie hör- und sprachgestörten Kläger die beantragte Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Insbesondere nimmt der Beklagte zu Unrecht an, er habe sein Ermessen dadurch hinreichend ausgeübt, dass er eine Ausnahmegenehmigung nicht erteilt hat, weil der Kläger nach der Beurteilung durch das Versorgungsamt nicht unter den in der Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO festgelegten Personenkreis falle und dieser Personengruppe aufgrund seiner Erkrankung nicht gleichgestellt werden könne. Er hat in den für die rechtliche Beurteilung der Ermessensentscheidung maßgeblichen angefochtenen Bescheiden vielmehr darauf abgestellt, dass der in der Verwaltungsvorschrift genannte Personenkreis abschließend sei und das Versorgungsamt die Voraussetzungen des Merkzeichens "aG" (außergewöhnliche Gehbehinderung) beim Kläger nicht festgestellt habe. Aufgrund fehlender medizinisch-fachlicher Erkenntnisse könne die Straßenverkehrsbehörde nicht beurteilen, ob der Kläger dem Personenkreis der außergewöhnlich Gehbehinderten gleichzustellen sei; eine diesbezügliche Ermessensausübung wäre rechtswidrig. Damit ist der Beklagte unzutreffend davon ausgegangen, er sei an einer Entscheidung zu Gunsten des Klägers deshalb gehindert, weil er auch in atypischen Fällen durch die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften gebunden sei.

Die Fehlerhaftigkeit dieser Annahme wird nicht durch den Umstand in Frage gestellt, von dem auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, dass das Ermessen des Beklagten durch die Verwaltungsvorschriften zu § 46 StVO gelenkt und gebunden werden darf. Dieser Umstand unterliegt keinem Zweifel.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1990  1 B 162.90 -, juris, und Urteil vom 26. März 1982  1 C 29.81 -, BVerwGE 65, 188.

Der Beklagte verkennt aber die Bedeutung der Verwaltungsvorschriften, wenn er meint, sie konkretisierten abschließend die behördliche Ermessensentscheidung und hinderten die Behörde generell, ihr Ermessen in begründeten anders gelagerten Fällen abweichend auszuüben. Durch ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften wird vielmehr das gesetzlich eingeräumte Ermessen abstrakt wahrgenommen und der Behörde zur Einzelfallentscheidung eine Orientierung gegeben. Es entspricht jedoch dem Sinn und Zweck einer Ermessensermächtigung, dass die Ermessensausübung nicht nach einem starren Schema erfolgt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1990  1 B 162.90 -.

Damit ist es unvereinbar, die Entscheidungspraxis unabhängig von den Besonderheiten des Einzelfalls stets allein davon abhängig zu machen, ob ein Antragsteller vom Versorgungsamt als außergewöhnlich gehbehindert eingestuft wird. Insbesondere in solchen Fällen, in denen sich ein Antragsteller wie hier selbst nicht auf eine Gehbehinderung beruft, sondern auf eine andere Behinderung, wird dadurch der durch das Ermessen eingeräumte Entscheidungsspielraum nicht wahrgenommen. Denn damit unterlässt die Straßenverkehrsbehörde zumindest in besonders gelagerten atypischen Fällen, die auch nicht in genereller Weise durch die Verwaltungsvorschriften vorentschieden sind, die ihr vom Gesetzgeber aufgegebene Bewertung des Sachverhalts im Rahmen einer gebotenen Einzelfallwürdigung, ob sonstige besondere Umstände vorliegen, die bei einem wertenden Vergleich mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen eine vergleichbare Entscheidung rechtfertigen.

Ausgehend davon ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, der Beklagte habe den Antrag des Klägers unter fehlerfreier Ausübung seines Ermessens erneut zu bescheiden, nicht zu beanstanden. Die vom Beklagten gerügte Formulierung des Verwaltungsgerichts, die Entscheidung über die Gewährung oder Versagung der Ausnahmegenehmigung liege im "freien Ermessen" des Beklagten, ist bei sachgerechter Würdigung dahin zu verstehen, dass der Beklagte sich durch die Verwaltungsvorschrift nicht an der Erteilung der Genehmigung gehindert sehen darf. Indem das Verwaltungsgericht zugleich die fehlerfreie Ermessensentscheidung und die Nutzung des vollen dem Beklagten eröffneten Ermessensspielraums einfordert, sind der Sache nach die Anforderungen an die ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens nach § 40 VwVfG angesprochen. Danach hat die Behörde das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.

Die Antragsbegründung des Beklagten gibt in diesem Zusammenhang Anlass, für die ausstehende neue Ermessensentscheidung darauf hinzuweisen, dass der Zweck der Ermächtigung des § 46 StVO darin liegt, Abweichungen von generellen Bestimmungen der StVO zu ermöglichen, um besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis eines Vergleichs der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 - 3 C 2.97 -, BVerwGE 104, 154.

Dabei wird der Beklagte  nötigenfalls nach Einholung eines ärztlichen Gutachtens  zu werten haben, ob der psychische Befund des Klägers mit seiner Desorientiertheit zu Gefährdungen führt, denen bei einem wertenden Vergleich mit Personengruppen, denen im Allgemeinen Parkerleichterungen zugestanden werden, durch Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung zu begegnen ist. Dabei ist gerade die Gefährdung, die vom und für den Kläger im Straßenverkehr ausgeht, wenn er kurz allein gelassen wird, bei der Entscheidung maßgeblich zu berücksichtigen.

2. Die Rechtssache weist keine entscheidungserheblichen besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Soweit sich die in der Antragsbegründung aufgeworfenen Schwierigkeiten in einem Berufungsverfahren stellen würden, bewegen sie sich im Rahmen des normalen Maßes und lassen sich ohne weiteres im vorliegenden Zulassungsverfahren klären.

3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Daran fehlt es. Es ist höchstricherlich geklärt, dass das behördliche Ermessen durch Verwaltungsvorschriften gelenkt und gebunden werden darf, dass dies aber nicht von einer Prüfung entbindet, ob im Einzelfall besondere Umstände vorliegen, die nicht bereits durch die Verwaltungsvorschrift generalisierend vorentschieden sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 3 GKG. Mangels anderer Anhaltspunkte legt der Senat den Auffangstreitwert zugrunde.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).