Beschwerde gegen amtsärztliche Untersuchungsanordnung (§ 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG) erfolglos

Oberverwaltungsgericht NRW · 6 B 205/23 · 13.04.2023

KI-Zusammenfassung

Die Antragstellerin begehrte im Eilverfahren die Feststellung, vorläufig nicht zur amtsärztlichen Untersuchung bzw. Terminvereinbarung verpflichtet zu sein. Streitpunkt war, ob die Untersuchungsanordnung nach § 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG hinreichend Anlass sowie Art und Umfang der Untersuchung konkretisieren muss und ob Zusatzuntersuchungen erfasst sind. Das OVG NRW wies die Beschwerde zurück, weil bei vermuteter Dienstunfähigkeit infolge erheblicher Fehlzeiten mangels Kenntnis des Krankheitsbildes keine weitergehende Konkretisierung von Art und Umfang verlangt werden kann. Die Anordnung sei nach objektivem Empfängerhorizont auf eine allgemeinmedizinische Untersuchung beschränkt; Zusatzuntersuchungen seien nicht bereits mitangeordnet.

Ausgang: Beschwerde gegen die Ablehnung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Untersuchungsanordnung wurde zurückgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO ist die Prüfung des Beschwerdegerichts auf die fristgerecht dargelegten Gründe beschränkt.

Eine Untersuchungsanordnung zur Klärung einer vermuteten Dienstunfähigkeit wegen erheblicher Fehlzeiten nach § 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG muss Art und Umfang der Untersuchung nicht näher eingrenzen, wenn dem Dienstherrn das konkrete Krankheitsbild und ggf. sogar die medizinische Fachrichtung nicht bekannt sind.

Der Dienstherr darf in Fällen des § 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG eine amtsärztliche Untersuchung zur Erhebung des Krankheitsbildes und zur Prognose der voraussichtlichen Dauer der Dienstunfähigkeit anordnen; eine weitergehende Vorab-Festlegung von Untersuchungseinzelschritten ist regelmäßig weder geboten noch praktisch möglich.

Aus dem Fehlen eines ausdrücklichen Ausschlusses von Zusatzuntersuchungen folgt nicht, dass solche bereits von der Untersuchungsanordnung umfasst sind; maßgeblich ist die Auslegung nach objektivem Empfängerhorizont.

Eine Untersuchungsanordnung, die sich erkennbar auf eine allgemeinmedizinische Untersuchung und Terminvereinbarung bezieht, erfasst ohne weitere Anhaltspunkte keine fachärztlichen Zusatz- oder psychiatrischen Begutachtungen.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 L 2668/22

Leitsatz

Erfolglose Beschwerde gegen eine Untersuchungsanordnung nach § 26 Abs 1 Satz 2 BeamtStG.

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 7. Februar 2023 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.

Die Antragstellerin verfolgt mit der Beschwerde den Antrag weiter,

im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass sie vorläufig - bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache - nicht verpflichtet ist, sich auf der Grundlage des Schreibens der Antragsgegnerin vom 25.11.2022 einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen bzw. mit dem Gesundheitsamt einen Untersuchungstermin zu vereinbaren.

Zur Begründung seiner diesen Antrag ablehnenden Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Antragstellerin habe einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht; es spreche nicht Überwiegendes für eine Rechtswidrigkeit der Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung vom 25.11.2022. Stütze der Dienstherr sich auf die wegen erheblicher Fehlzeiten vermutete Dienstunfähigkeit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, könne vom Dienstherrn nicht verlangt werden, Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung näher festzulegen und gegebenenfalls einzugrenzen. Da die Antragsgegnerin zum Zeitpunkt der Untersuchungsanordnung keine weitergehenden Kenntnisse über die Erkrankung(en) der Antragstellerin gehabt habe - die Antragstellerin habe über die eingereichten Atteste hinaus keine Angaben zu ihren Erkrankungen gemacht -, bestünden keine rechtlichen Bedenken hinsichtlich des angeordneten Umfangs der amtsärztlichen Untersuchung. Weitere, über eine allgemeine (erste Grund-)Untersuchung hinausgehende Untersuchungen und Begutachtungen, etwa eine fachpsychiatrische oder psychologische Zusatzbegutachtung, habe die Antragsgegnerin gerade nicht in Auftrag gegeben. Dass die Untersuchungsanordnung bereits jetzt solche weiteren Untersuchungen und Begutachtungen umfasse, ergebe sich aus deren Wortlaut nicht.

Das Beschwerdevorbringen führt nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin folgt aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht, dass der Dienstherr auch in den Fällen des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG aus Verhältnismäßigkeitsgründen stets eine Einschränkung der Untersuchungsanordnung vornehmen muss.

Grundsätzlich muss die Untersuchungsanordnung auch Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Der Dienstherr muss sich bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen.

Vgl. dazu BVerwG, Beschlüsse vom 14.3.2019

- 2 VR 5.18 -, BVerwGE 165, 65 = juris Rn. 44, und vom 10.4.2014 - 2 B 80.13 -, ZBR 2014, 254 = juris Rn. 10; Urteil vom 30.5.2013 - 2 C 68.11 -, BVerwGE 146, 347 = juris Rn. 22 f.; vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 4.9.2018 - 6 B 1124/18 -, juris Rn. 11 ff., und vom 3.9.2018 - 6 B 860/18 -, juris Rn. 15.

Diese Anforderungen sind indes auf die Fälle des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG nicht uneingeschränkt übertragbar. Kennt der Dienstherr die jeweilige Erkrankung nicht und möglicherweise nicht einmal die medizinische Fachrichtung des Ausstellers der Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen, kann von ihm nicht verlangt werden, in der Aufforderung Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung näher festzulegen und ggf. einzugrenzen.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14.3.2019 - 2 VR 5.18 -, BVerwGE 165, 65 = juris Rn. 50, und vom 16. Mai 2018 - 2 VR 3.18 -, juris Rn. 6; OVG NRW, Beschlüsse vom 4.9.2018 - 6 B 1124/18 -, juris Rn. 14, vom 3.9.2018 - 6 B 860/18 -, juris Rn. 30, und vom 29.5.2017 - 6 B 360/17 -, juris Rn. 6; Bay. VGH, Beschluss vom 18. Februar 2016 - 3 CE 15.2768 -, juris Rn. 31.

Das Erfordernis, Art und Umfang der Untersuchung festzulegen, korrespondiert mit der nur in Bezug auf § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG bestehenden Verpflichtung, tatsächliche Umstände zu benennen, die die Dienstunfähigkeit als naheliegend erscheinen lassen, und sich zumindest in den Grundzügen darüber klar zu werden, in welcher Hinsicht Zweifel an der Gesundheit des Beamten bestehen. Nur bei dieser Ausgangssituation ergibt sich die Notwendigkeit, dass der Dienstherr mitteilt, welche ärztlichen Untersuchungen er für geboten hält, damit der Beamte anhand dieser Angaben mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ihre Berechtigung überprüfen kann. Es liegt auf der Hand, dass die Anforderungen an die Anordnung einer ärztlichen Überprüfung der Dienstfähigkeit in einer Situation, in der der Beamte selbst sich für dienstfähig hält und lediglich der Dienstherr (auch) aufgrund konkreter Vorkommnisse Zweifel an der Dienstfähigkeit hat, deutlich höher sind als in einer Fallgestaltung, in der der Beamte bereits seit längerer Zeit infolge Erkrankung keinen Dienst versieht und demnach auch seit geraumer Zeit in ärztlicher Behandlung ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4.9.2018

- 6 B 1124/18 -, juris Rn. 16, und vom 3.9.2018

- 6 B 860/18 -, juris Rn. 32.

Hiervon ausgehend ist es nicht zu beanstanden, wenn der Dienstherr eine amtsärztliche Untersuchung zur Erhebung des Krankheitsbildes und seiner möglichen Entwicklung anordnet, um eine Grundlage für die nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG erforderliche Prognose zu erhalten. Eine weitergehende Festlegung der Untersuchung ist grundsätzlich weder rechtlich geboten noch möglich, da die Einzelheiten der Untersuchung, die gerade wegen auf andere Weise nicht aufklärbarer Zweifel an der Dienstfähigkeit angeordnet wird, von deren Verlauf und den dabei gewonnenen Erkenntnissen abhängig sind.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4.9.2018 - 6 B 1124/18 -, juris Rn. 19, und vom 3.9.2018 - 6 B 860/18 , juris Rn. 33; Bay. VGH, Beschluss vom 18. Februar 2016 - 3 CE 15.2768 -, juris Rn. 31.

Soweit in der Rechtsprechung zum Teil angenommen wird, auch in Fällen des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG bedürfe es in der Untersuchungsanordnung einer spezifischeren Umschreibung von Art und Umfang der durchzuführenden Untersuchungen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2022 - 1 A1314/19 -, juris Rn. 77 ff.; VG München, Beschluss vom 8.12.2022 - M 5 E 22.5000 -, juris Rn. 40 ff.

folgt der Senat dem so nicht. Dass der Amtsarzt die Untersuchung schon aus Gründen der Arbeitseffizienz ihrem Zweck entsprechend strukturieren wird, ergibt sich von selbst. Bei der regelmäßig fehlenden Kenntnis etwaiger Ursachen wird dies die anfängliche Erhebung der Anamnese bedingen und im Anschluss, je nach sich weitendem Kenntnisstand, weitere allgemein-ärztliche Untersuchungen und Erhebungen umfassen. Der konkrete Ablauf wird hingegen je nach Erkrankung(en), die die Fehlzeiten verursacht hat bzw. haben, sowie etwaiger weiterer Befunde individuell verschieden sein. Das Erfordernis, derartige Untersuchungen vorab zu bestimmen, würde dem Zweck und Inhalt der amtsärztlichen Untersuchung nicht gerecht, sondern würde letztlich dazu führen, dass der Dienstherr - in Unkenntnis der relevanten Erkrankung(en) und des sich hieraus ergebenden Untersuchungsbedarfs - alle „Bausteine“ einer solchen allgemeinen Untersuchung in Auftrag geben muss. Ansonsten liefe er erkennbar Gefahr, dass der Amtsarzt gerade wegen der vorherigen Unkenntnis nicht alle Teiluntersuchungen durchführen darf und sich die Klärung der Dienstfähigkeit des Beamten bzw. ihrer Wiederherstellung deshalb deutlich verzögern oder - in Bezug auf weitere Erkrankungen, die bisher noch nicht Gegenstand etwaiger Atteste waren - sogar unmöglich gemacht würde. Eine mangels näherer Kenntnisse zum Erkrankungsbild erfolgende möglichst weitgehende Fassung des Untersuchungsauftrags würde aber dem unmittelbar aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip folgenden Erfordernis widersprechen, die Untersuchung auch in ihrem Verlauf auf das zur Klärung der Dienstfähigkeit bzw. ihrer Wiederherstellung notwendige Maß zu beschränken. Die nähere Bestimmung des Untersuchungsinhalts verkäme vor diesem Hintergrund zur bloßen Förmelei.

Dem steht, anders als die Antragstellerin vorträgt, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

vgl. den stattgebenden Kammerbeschluss vom 21.10.2020 - 2 BvR 652/20 -, NVwZ-RR 2021, 217

= juris Rn. 35,

nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit unter Verweis auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ausgeführt, dass der Anordnung zur amtsärztlichen Untersuchung der Dienstfähigkeit nur dann Folge zu leisten ist, wenn ein hinreichender Anlass für die Untersuchungsanordnung besteht und wenn diese in ihrem Umfang nicht über das Maß hinausgeht, welches für die Feststellung der Dienstfähigkeit des Beamten erforderlich ist. Sowohl Anlass als auch Art und Umfang der durchzuführenden Untersuchung sind - insbesondere, um dem Beamten effektiven Rechtsschutz noch vor dem Untersuchungstermin zu ermöglichen - in der Untersuchungsanordnung zu benennen. Es hat aber zugleich betont, dass trotz dieser strengen Bindung des Dienstherrn an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Anforderungen, die an die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung gestellt werden, nicht so hoch sein dürfen, dass der Dienstherr sie praktisch nicht mehr erfüllen kann. Die dem Dienstherrn (einfach-rechtlich) eingeräumte Befugnis, seine Beamten bei Zweifeln an ihrer Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, dient der - von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten - Gewährleistung der staatlichen Aufgabenerfüllung und damit der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen.

BVerfG, stattgebender Kammerbeschluss vom 21.10.2020 - 2 BvR 652/20 -, NVwZ-RR 2021, 217

= juris Rn. 36.

Anders als die Antragstellerin vorträgt, widerspricht die Anordnung der Untersuchung der Dienstfähigkeit auf der Grundlage des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG ohne nähere Angaben zu den angeordneten (allgemeinen ärztlichen) Untersuchungen nicht dieser verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, die im Übrigen auch nicht zu einer solchen Anordnung ergangen ist. Vielmehr betont auch das Bundesverfassungsgericht, dass dem Dienstherrn die Wahrnehmung seiner Befugnisse nicht unmöglich gemacht werden dürfe. Zumindest eine erhebliche Erschwernis und nicht selten eine deutliche Verfahrensverzögerung wäre aber die anzunehmende Folge, wenn der Dienstherr in Fällen des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, in denen er regelmäßig gar nicht, jedenfalls aber nicht vollständig und verlässlich über weitere Informationen verfügt, gezwungen wäre, den Umfang der Untersuchung vorab näher zu konkretisieren. Zudem hat der Dienstherr im Falle langanhaltender krankheitsbedingter Abwesenheitszeiten gerade ein berechtigtes Interesse auch zu erfahren, ob und gegebenenfalls welche weiteren gesundheitsbezogenen Faktoren der Wiederherstellung der Dienstfähigkeit entgegenstehen. Dass vor dem Hintergrund dieses zulässigerweise weiten Untersuchungszwecks die Möglichkeit des Beamten, hiergegen im Vorwege effektiven Rechtsschutz zu erlangen, in unzulässiger Weise eingeschränkt würde, legt die Antragstellerin nicht dar.

Etwas anderes ergibt sich im vorliegenden Fall auch nicht daraus, dass in der Untersuchungsanordnung der Antragsgegnerin vom 25.11.2022 Zusatzuntersuchungen nicht ausdrücklich ausgeschlossen worden sind. Anders als die Antragstellerin meint, ergibt sich aus dem Fehlen eines dahingehenden ausdrücklichen Ausschlusses nicht im Umkehrschluss, dass diese von der Untersuchungsanordnung bereits erfasst wären. Vielmehr ergibt die Auslegung der Untersuchungsanordnung am Maßstab des objektiven Empfängerhorizontes (§ 133 BGB), der auch im öffentlichen Recht Anwendung findet,

vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013 - 2 VR 1.13 -, juris Rn. 32; Urteile vom 22.3.2012 - 1 C3.11 -, juris Rn. 24, vom 5.11.2009 - 4 C 3.09 -, juris Rn. 21, und vom 4.12.2001 – 4 C 2.00 –, juris, Rn. 17, m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 28.11.2022

- 5 A 2808/19 -, juris Rn. 71,

dass Zusatzuntersuchungen hiervon noch nicht umfasst sein sollen. Es erscheint bereits zweifelhaft, dass der Satz „Aufgrund von § 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG habe ich daher das Gesundheitsamt W.       angeschrieben und dieses gebeten, Ihre Mandantin auf ihre allgemeine Dienstfähigkeit hin zu untersuchen und eine Prognose hinsichtlich der noch zu erwartenden Dauer der Dienstunfähigkeit abzugeben“ für sich genommen so verstanden werden kann, dass hiervon auch schon Zusatzuntersuchungen, die weitergehend in die Rechte der Antragstellerin eingreifen, umfasst sein sollen. Jedenfalls in der Zusammenschau mit dem nachfolgenden Satz, in dem die Antragstellerin aufgefordert wird, bis zu dem genannten Datum mit dem Gesundheitsamt „hinsichtlich eines Untersuchungstermins“ Kontakt aufzunehmen, folgt aber erkennbar, dass sich die Anordnung der Untersuchung auf eine solche allgemeinmedizinischer Art beschränken soll und weitergehende Untersuchungen, für die zusätzliche Termine bei Fachärzten erforderlich wären, nicht erfasst sein sollen. Anderer Anhalt dafür, dass Zusatzuntersuchungen - zumal psychiatrische - bereits angeordnet sein sollten, ist weder mit der Beschwerde aufgezeigt noch sonst erkennbar.

Eine solche Notwendigkeit des (ausdrücklichen) Ausschlusses von Zusatzuntersuchungen bei der Anordnung der Untersuchung zum Zwecke der Feststellung, ob ein Beamter dauerhaft dienstunfähig im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG ist, ergibt auch nicht aus der von der Antragstellerin genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Wie vorstehend bereits ausgeführt bedarf es zwar grundsätzlich der Festlegung des Umfangs der durchzuführenden Untersuchung in der Untersuchungsanordnung, wobei die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts aber gerade nicht zu den Fällen des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG erfolgt sind. Dabei kann der zitierten Entscheidung ein Erfordernis eines ausdrücklichen Ausschlusses von Zusatzuntersuchungen aber schon nicht im Ansatz entnommen werden. Warum ein durch Auslegung ermittelter Inhalt der Untersuchungsanordnung dem Beamten nicht ebenfalls die nach Art. 19 Abs. 4 GG erforderliche Möglichkeit effektiven Rechtsschutzes eröffnet, legt auch die Beschwerde nicht dar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).