Gefährderansprache ohne Eingriffsqualität: Berufungszulassung abgelehnt
KI-Zusammenfassung
Der Kläger begehrte die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer polizeilichen Gefährderansprache. Das OVG NRW wies den Antrag auf Zulassung der Berufung zurück, weil das Zulassungsvorbringen keine ernstlichen Zweifel an der erstinstanzlichen Abweisung begründete. Nach dem festgestellten Inhalt fehlten Verhaltensempfehlungen oder die Androhung konkreter Maßnahmen; eine relevante Einwirkung auf die Willensentschließungsfreiheit lag daher nicht vor. Grundsätzliche Bedeutung wurde mangels hinreichender Darlegung der Klärungsbedürftigkeit ebenfalls verneint.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die klageabweisende Entscheidung wurde zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sind nur dargelegt, wenn das Zulassungsvorbringen tragende Tatsachen- oder Rechtsannahmen der Vorentscheidung schlüssig in Frage stellt.
Ob eine polizeiliche Gefährderansprache Grundrechts- bzw. Eingriffsqualität hat, bestimmt sich nach ihrem konkreten objektiven Inhalt, insbesondere danach, ob sie die Willensentschließungsfreiheit des Betroffenen in relevanter Weise einschränkt.
Enthält eine Gefährderansprache weder ausdrückliche Verhaltensempfehlungen noch die konkrete Inaussichtstellung polizeilicher Maßnahmen, kann es an einer Einwirkung auf die Willensentschließungsfreiheit und damit an Eingriffsqualität fehlen.
Fehlt polizeilichem Handeln der Eingriffscharakter, kann die allgemeine Aufgabenzuweisungs- bzw. Zuständigkeitsnorm als Handlungsgrundlage genügen; einer besonderen Befugnisnorm bedarf es dann nicht.
Grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) setzt die Formulierung einer klärungsfähigen Rechts- oder Tatsachenfrage sowie substantiierte Darlegungen zu Klärungsbedürftigkeit und über den Einzelfall hinausgehender Bedeutung voraus.
Zitiert von (1)
1 zustimmend
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 20 K 2466/12
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. November 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
I. Das Zulassungsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
festzustellen, dass die Gefährderansprache vom 14. November 2011 rechtswidrig war,
im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, diese sei zulässig, aber unbegründet. Maßgeblich für die rechtliche Bewertung der Gefährderansprache sei die Klärung der Frage, ob diese Eingriffsqualität habe und deshalb die Voraussetzungen der als Rechtsgrundlage nur in Betracht kommenden polizeilichen Generalklausel (§ 8 PolG NRW) vorlägen oder ob dies nicht der Fall und daher das Tätigwerden der Polizei bereits durch die Zuständigkeitsnorm des § 1 PolG NRW gedeckt sei. Vorliegend sei eine Eingriffsqualität der Gefährderansprache, die im Übrigen genügend veranlasst sei, nicht festzustellen.
Diese Einschätzung des Verwaltungsgerichts stellt der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen nicht durchgreifend in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat zunächst zugrundegelegt, dass maßgeblich für die Frage der Eingriffsqualität (u. a.) sei, ob die Gefährderansprache geeignet sei, die Willensentschließungsfreiheit des Betroffenen in relevanter Weise einzuschränken. Dies hänge von der Beurteilung der Frage ab, wie viel Entscheidungsspielraum dem Betroffenen noch verbleibe. Es hat weiter ausgeführt, nach dem eigenen Vorbringen des Klägers habe der zuständige Bezirksbeamte sich dahingehend geäußert, es habe in der Vergangenheit Vorfälle gegeben, die Polizei sei berechtigt, eine Gefährderansprache durchzuführen, der Kläger habe am 23. Oktober 2011 mit Kindern Fußball gespielt, was sehr ungewöhnlich sei und man würde ihn im Auge behalten. Darüber hinausgehende Äußerungen seien auch der dienstlichen Erklärung des Bezirksbeamten und dem sonstigen Vorbringen des Beklagten nicht zu entnehmen. Danach sei dem Kläger weder ein strafbares Verhalten oder das Bestehen eines entsprechenden Verdachts vorgehalten worden noch sei der Kläger aufgefordert worden, in Zukunft das Fußballspielen mit Kindern zu unterlassen oder überhaupt keinen Kontakt mit Kindern aufzunehmen. Bei diesen Gegebenheiten liege eine Einflussnahme auf die Willensentschließungsfreiheit des Klägers in dem Sinne, jeden Kontakt mit Kindern zu unterlassen, nicht vor.
Nicht entscheidend in Zweifel gezogen wird mit dem Zulassungsantrag zunächst, dass das Verwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht von einem zutreffenden Inhalt der Gefährderansprache ausgegangen ist. Der Kläger bemängelt zwar, dass sich deren genauer Inhalt nicht aus den Akten ergebe und auch die dienstliche Erklärung des Polizeibeamten K. vom 26. August 2014 insoweit unergiebig sei. Er legt jedoch auch seinerseits insbesondere nicht substantiiert dar, dass der Bezirksbeamte ihm gegenüber Verhaltensempfehlungen ausdrücklich ausgesprochen oder polizeiliche Maßnahmen konkret in Aussicht gestellt hätte.
Dass die rechtliche Bewertung des Verwaltungsgerichts, der Gefährderansprache mangele es vorliegend an Eingriffsqualität, fehlerhaft sei, ergibt sich aus dem Zulassungsvorbringen ebenfalls nicht. Der Kläger trägt insoweit vor, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sprächen alle Umstände dafür, dass es dem handelnden Polizeibeamten gerade darum gegangen sei, den Kläger vom weiteren Fußballspielen mit Kindern abzuhalten. Denn der Beklagte habe schließlich – wie in seinem Schriftsatz vom 15. Januar 2013 deutlich geworden sei – konkret befürchtet, dass der Kläger das Fußballspielen zum Anlass nehme, Sexualstraftaten zum Nachteil von Kindern zu begehen. Dass diese Befürchtung sich in Äußerungen des zuständigen Bezirksbeamten niedergeschlagen hätte, die bei allein maßgeblicher objektiver Betrachtung vom Kläger seinerzeit dahingehend hätten verstanden werden müssen, er solle das Fußballspielen mit Kindern oder eine Kontaktaufnahme zu Kindern überhaupt zukünftig unterlassen, wird jedoch auch mit dem Zulassungsantrag nicht aufgezeigt. Aus dem pauschalen Hinweis auf „die ganze Vorgeschichte“ erschließt sich die Eingriffsqualität der streitgegenständlichen Gefährderansprache nicht. Ohne Erfolg beruft sich der Kläger in diesem Zusammenhang überdies auf die Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. September 2005 – 11 LC 51/04 –. Dieser lag ein an den dortigen Kläger im Vorfeld des EU-Gipfels in Brüssel im Dezember 2001 gerichtetes Gefährderanschreiben zugrunde, in dem diesem unter Bezugnahme auf gewaltsame Ausschreitungen seitens einiger Demonstrationsteilnehmer in der Vergangenheit ausdrücklich nahegelegt wurde, sich an demonstrativen Aktionen gegen den EU-Gipfel nicht zu beteiligen, um zu vermeiden, dass er sich der Gefahr präventiv-polizeilicher Maßnahmen im Rahmen der Gefahrenabwehr (bis hin zur Zurückweisung an der deutsch-belgischen Grenze) oder strafprozessualer Maßnahmen aus Anlass der Begehung von Straftaten im Rahmen der demonstrativen Aktionen aussetze. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat hierin eine Einwirkung auf die Willensentschließungsfreiheit des Adressaten des Gefährderanschreibens gesehen, mit der die Schwelle zum Grundrechtseingriff überschritten werde.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 22. September 2005 – 11 LC 51/04 –, NJW 2006, 391 = juris, Rn. 3 ff., 26 ff. Zu einer Gefährderansprache mit Eingriffsqualität siehe auch: OVG S.-A., Urteil vom 21. März 2012 – 3 L 341/11 –, NVwZ-RR 2012, 720 = juris, Rn. 30.
Die im vorliegenden Streitfall in Rede stehenden Inhalte der Äußerungen des Bezirksbeamten gegenüber dem Kläger am 14. November 2011 unterscheiden sich jedoch in wesentlichen Aspekten, insbesondere hinsichtlich der fehlenden Formulierung von Verhaltensempfehlungen angesichts möglicherweise drohender polizeilicher Maßnahmen, von den Inhalten des oben genannten Gefährderanschreibens.
Zieht der Kläger damit die Richtigkeit der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, der Gefährderansprache vom 14. November 2011 fehle es an der Eingriffsqualität, nicht entscheidend in Zweifel, kommt es im Weiteren nicht darauf an, ob die angefochtene Entscheidung auch deshalb im Ergebnis richtig ist, weil die Voraussetzungen für ein polizeiliches Einschreiten auf der Grundlage von § 8 PolG NRW ebenfalls ohne Weiteres gegeben waren.
II. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) der Rechtssache zuzulassen.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Für die Darlegung dieser Voraussetzungen ist neben der Formulierung einer Rechts- oder Tatsachenfrage erforderlich, dass der Zulassungsantrag konkret auf die Klärungsbedürftigkeit und -fähigkeit der Rechts- bzw. Tatsachenfrage sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2007 – 5 A 327/07 – m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2006 – 5 B 99.05 –, juris Rn. 3 (zu § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht. Der Kläger legt nicht dar, dass die von ihm aufgeworfenen Fragen,
wann eine Gefährderansprache wegen der mit ihr verbundenen Zielrichtung nicht im Gegensatz zur Auffassung des OVG Lüneburg schon wegen des in ihr geäußerten konkreten Verdachts einer konkret vom Betroffenen auftretenden Gefahr grundsätzlich immer einen Eingriffscharakter hat und deswegen nach der polizeilichen Generalklausel gerechtfertigt sein muss,
bzw. ob allein die Tatsache, dass ein Betroffener von der Polizei als Gefahr angesehen wird, die zu Maßnahmen Anlass gibt, einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit bzw. das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen darstellt, der einer Rechtfertigung bedarf,
bzw. dass jede Gefährderansprache einen Eingriff darstellt,
soweit diese überhaupt einer allgemeinen Klärung zugänglich sind, auch klärungsbedürftig wären.
Aus dem Vorbehalt des Gesetzes folgt zunächst anerkanntermaßen, dass (jedenfalls) dann, wenn hiermit ein Eingriff in Grundrechte erfolgt, polizeiliches Handeln einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, einer Befugnisnorm, bedarf. Fehlt dem polizeilichen Handeln jedoch der Eingriffscharakter, stellt die allgemeine Aufgabenzuweisungsnorm eine hinreichende Handlungsgrundlage dar.
Vgl. z. B. Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 15. Auflage, 2013, § 7 Rn. 7 f.; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Auflage, 2007, § 2 Rn. 45 ff.
Nach allgemeiner Auffassung gilt dies auch für polizeiliches Tätigwerden, für das sich der – allerdings nicht eindeutig definierte – Begriff der Gefährderansprache etabliert hat.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 22. September 2005 – 11 LC 51/04 –, NJW 2006, 391 = juris, Rn. 26 f.; Breucker, NJW 2006, 1233, 1236; Engelbrecht, JA 2007, 197, 201; Franz/Günther, NWVBl. 2006, 201, 206; Heintzen, VerwArch 1990, 532, 533; Jötten/Tams, JuS 2008, 436, 438; Kreuter-Kirchhof, AöR 139 (2014), 257, 265 ff., 272; Schübel-Pfister, JuS 2007, 24, 27; Steinforth, Die Gefährderansprache im Kontext versammlungsspezifischer Vorfeldmaßnahmen, 2014, S. 167 ff., 187; Tegtmeyer/Vahle, PolG NRW, 10. Auflage, 2011, § 8 Rn. 26; Unkroth, Jura 2008, 464, 466; Winkler/Schadtle, JuS 2015, 435, 436. Siehe auch Hess. VGH, Beschluss vom 28. November 2011 – 8 A 199/11.Z –, NVwZ-RR 2012, 344 = juris, Rn. 22; Nds. LTag, LT-Drs. 16/4946, S. 2.
Ob eine Gefährderansprache in Grundrechte des Betroffenen eingreift, ist danach abhängig von ihrem konkreten Inhalt. Nicht jede Ansprache eines (möglichen) Gefährders als solcher durch die Polizei erfüllt an sich die Voraussetzungen, die an einen Grundrechtseingriff zu stellen sind.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 22. September 2005 – 11 LC 51/04 –, NJW 2006, 391 = juris, Rn. 26 ff.; Rachor, in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Auflage, 2012, Kapitel E, Rn. 38, 757 f.; Engelbrecht, JA 2007, 197, 201 f.; Jötten/Tams, JuS 2008, 436, 437, 439; Kreuter-Kirchhof, AöR 139 (2014), 265 ff., 272; Unkroth, Jura 2008, 464, 466; Winkler/Schadtle, JuS 2015, 435, 436. Siehe auch Brandenburgisches OLG, Beschluss vom 16. Oktober 2014 – 2 W 2/14 –, NJW-RR 2015, 239 = juris, Rn. 27 ff.; VG Aachen, Urteil vom 16. Dezember 2013 – 6 K 2434/12 –, juris, Rn. 29 f.; VG Göttingen, Urteil vom 27. Januar 2004 – 1 A 1014/02 –, juris, Rn. 25.
Dass bzw. inwieweit auch in Ansehung dieser auf der allgemeinen Grundrechtsdogmatik fußenden Annahmen, die auch das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegt hat, ein weitergehender Klärungsbedarf betreffend die aufgeworfenen Fragen bestehen soll, macht der Kläger mit seinem Zulassungsantrag nicht deutlich. Es bleibt insbesondere unklar, wie ein genereller Eingriffscharakter einer Gefährdernansprache – ungeachtet ihres konkreten Inhalts – ausgehend vom geltenden Eingriffsbegriff begründet werden soll.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).