Zulassungsantrag zur Berufung wegen polizeilicher Videobeobachtung von Versammlung zurückgewiesen

Oberverwaltungsgericht NRW · 5 A 2288/09 · 22.11.2010

KI-Zusammenfassung

Der Beklagte beantragte Zulassung der Berufung gegen das Urteil des VG Münster, das eine polizeiliche Videobeobachtung einer Demonstration für rechtswidrig erklärte. Zentrale Frage war, ob Live‑Videobeobachtung ohne Speicherung einen Grundrechtseingriff darstellt. Das OVG bestätigt dies: die auf Einzelne gerichtete, anhaltende Überwachung überschreitet die Eingriffsschwelle und bedarf einer gesetzlichen Ermächtigung. Der Zulassungsantrag wird zurückgewiesen.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung zurückgewiesen; Videobeobachtung der Versammlung als grundrechtsrelevanter und gesetzlich nicht gedeckter Eingriff festgestellt

Abstrakte Rechtssätze

Eine aufnahmebereite und auf Teilnehmer gerichtete Videobeobachtung einer Versammlung kann schon ohne Speicherung einen Eingriff in das Versammlungsgrundrecht (Art. 8 GG) und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen, wenn sie Individualisierung und anhaltende, intensive Beobachtung ermöglicht.

Maßgeblich für die Eingriffsbewertung ist, ob die konkrete Ausgestaltung der Videobeobachtung geeignet ist, Teilnehmer von der rechtmäßigen Ausübung ihrer Versammlungsfreiheit abzuhalten bzw. bei ihnen das Gefühl des Überwachtwerdens und Einschüchterungseffekte zu erzeugen.

Für einen derartigen Grundrechtseingriff bedarf es einer spezialgesetzlichen Ermächtigung; die einschlägigen Versammlungsgesetze (z.B. §§ 19a, 12a VersG) setzen qualifizierte Voraussetzungen voraus, die vor Einsatzbeginn gegeben sein müssen.

Vorbereitungsmaßnahmen rechtfertigen die dauerhafte auf die Versammlung gerichtete Betriebsbereitschaft eines Aufzeichnungssystems nur dann, wenn bereits konkrete Anhaltspunkte für erhebliche Gefahren vorliegen; weniger eingriffsintensive Alternativen sind vorrangig einzusetzen.

Tenor

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Beru-fung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 21. August 2009 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Videobeobachtung der Versammlung am 4. Juni 2008 in N.         zum Thema: "Urantransporte stoppen" rechtswidrig war. Es ist zutreffend davon ausgegangen, das Richten einer aufnahmebereiten Kamera auf die Demonstrationsteilnehmer und das Übertragen der Bilder auf einen Monitor habe den Kläger in seinem Versammlungsgrundrecht (Art. 8 Abs. 1 GG) und in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) verletzt.

Auch wenn die Bilder lediglich in Echtzeit übertragen und nicht gespeichert worden sind und dies dem Versammlungsleiter mitgeteilt worden ist, war die aufnahmebereite Kamera über die gesamte Dauer der Veranstaltung von einem ausgefahrenen Kameraarm eines unmittelbar vorausfahrenden Beweissicherungsfahrzeugs der Polizei auf die nur etwa 40 bis 70 Versammlungsteilnehmer gerichtet. Bei dieser Ausgangslage ist die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, die Videobeobachtung habe die grundrechtlich relevante Eingriffsschwelle überschritten und die innere Versammlungsfreiheit der Teilnehmer beeinträchtigt. Bürger hätten aus Sorge vor staatlicher Überwachung von der Teilnahme an der Versammlung abgeschreckt werden können. Durch die Kameraübertragung war auch ohne Speicherung eine intensive, länger andauernde und nicht nur flüchtige Beobachtung selbst einzelner Versammlungsteilnehmer auf einem Monitor im Fahrzeuginnenraum möglich. Zudem war bei der aufnahmebereiten Kamera aus Sicht eines (verständigen) Versammlungsteilnehmers zu befürchten, die Aufnahme könne beabsichtigt oder versehentlich jederzeit ausgelöst werden.

Unter diesen Gesichtspunkten war der konkrete Einsatz der Kameraübertragung geeignet, bei den Versammlungsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens mit den damit verbundenen Unsicherheiten und Einschüchterungseffekten zu erzeugen. So unterschied sich der Einsatz signifikant sowohl von bloßen Übersichtsaufnahmen, die erkennbar der Lenkung eines Polizeieinsatzes namentlich von Großdemonstrationen dienen und hierfür erforderlich sind, als auch von einer reinen Beobachtung durch begleitende Beamte oder sonstige Dritte. Anders als solche Maßnahmen ohne Eingriffsqualität wäre der in Rede stehende Kameraeinsatz mit Blick auf den grundrechtlich geschützten staatsfreien Charakter von Versammlungen allenfalls auf der Grundlage einer auf das notwendige Maß beschränkten gesetzlichen Ermächtigung zulässig gewesen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 − 1 BvR 233, 341/81 −, BVerfGE 69, 315, 349; so ist wohl auch BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 − 1BvR 2492/08 −, BVerfGE 122, 342, 372 f. zu verstehen; siehe ferner Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG, 15. Aufl. 2008, § 12 a Rn. 14, und Söllner, Anmerkung zum Urteil des VG Berlin vom 5. Juli 2010 − 1 K 905.09 −, DVBl. 2010, 1248, 1249 f.

Einer gesetzlichen Ermächtigung hätte es ferner deshalb bedurft, weil die Videobeobachtung der Versammlung zugleich in das Recht der Teilnehmer auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG. i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG eingriff. Diesbezüglich war die Eingriffsschwelle unabhängig von einer Speicherung der Bilder überschritten, weil die die Versammlung begleitende Beobachtung eine Individualisierung von Versammlungsteilnehmern ermöglichte, von großer Streubreite war und der Beklagte mit ihr zudem eine gewisse Beeinflussung der inneren Versammlungsfreiheit beabsichtigt hatte. Hiervon waren zahlreiche Personen betroffen, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten standen.

Vgl. zu diesen Kriterien für einen Eingriff BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 − 1 BvR 2074/05, 1254/07 −, BVerfGE 120, 378, 397 ff., 402 f. sowie Beschluss vom 23. Februar 2007 − 1 BvR 2368/06 −, DVBl. 2007, 497, 501; siehe ferner BVerfG, Beschluss vom 12. August 2010 − 2 BvR 1447/10 −, juris, Rn. 16 f.; OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2009 − 16 A 3375/07 −, OVGE 52, 122 = juris, Rn. 39 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21. Juli 2003 − 1 S 377/02 −, NVwZ 2004, 498, 500.

Für die allein an den Grundrechten auszurichtende Bewertung der Eingriffsqualität ist es im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, welche Gründe dafür maßgeblich waren, dass der Gesetzgeber mit Geltung für Nordrhein-Westfalen (anders z. B. in Bayern nach Art. 9 BayVersG) neben den §§ 19 a, 12 a VersG keine weiteren Ermächtigungen mit niedrigeren Eingriffsvoraussetzungen geschaffen hat. Entscheidend ist nur, dass die Voraussetzungen dieser als Ermächtigungsgrundlage allein in Betracht kommenden Vorschriften nicht vorlagen. Hiernach wären Bild- und Tonaufnahmen von Versammlungsteilnehmern nur zulässig gewesen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme gerechtfertigt hätten, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Diese qualifizierten Voraussetzungen waren aus den vom Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil zutreffend genannten Gründen (S. 8, dritter Absatz bis S. 10, erster Absatz) nicht gegeben. Hierfür genügte entgegen der Auffassung des Beklagten insbesondere nicht, dass nach Erfahrungen von früheren Urantransporten Restrisiken und Störungen des Transports am 4. Juni 2008 nicht von vornherein mit Sicherheit auszuschließen waren. Auch wenn sich die Rechtmäßigkeit der Gefahrenprognose des Beklagten nach der maßgeblichen ex-ante-Sicht der eingesetzten Beamten richtet, ergibt sich daraus kein der gerichtlichen Kontrolle entzogener Beurteilungsspielraum, der allein auf Grund der Unberechenbarkeit von Versammlungsverläufen eine andere Einschätzung rechtfertigen könnte.

Vgl. zu den ähnlichen Anforderungen an beschränkende Verfügungen nach § 15 Abs. 1 VersG BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 − 1 BvR 2793/04 −, NVwZ 2008, 671, 672.

Der in Rede stehende Kameraeinsatz stellt sich auch nicht gegenüber zulässigen Maßnahmen nach §§ 19 a, 12 a VersG als reine Vorbereitungshandlung dar. Insbesondere greift der Einwand des Beklagten nicht durch, das Aufzeichnungssystem habe lediglich in einen jederzeit arbeitsfähigen Zustand versetzt werden sollen. Zum einen sind Vorbereitungsmaßnahmen im Hinblick auf die Ermächtigung in §§ 19 a, 12 a VersG erst dann veranlasst, wenn einzelne Versammlungsteilnehmer ein Verhalten erkennen lassen, das den Eintritt erheblicher Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung konkret erwarten lässt. Hierzu ist es unstrittig im gesamten Versammlungsverlauf nicht gekommen. Zum anderen hätte sich der Eingriff in Grundrechte von Versammlungsteilnehmern ohne wesentliche Einschränkung des polizeilichen Vorsorgekonzepts vermeiden lassen, indem eine im Stand-by-Modus geschaltete Kamera erkennbar von der Versammlung abgewendet worden wäre. Bereits hierdurch wären die eingesetzten Beamten innerhalb weniger Sekunden in der Lage gewesen, etwaige von ihnen wahrgenommene Gefahrenlagen im Bild einzufangen, ohne dass hierfür anlasslos durchgehend Bilder der Versammlung auf einen Monitor hätten übertragen werden müssen. Um einen Grundrechtseingriff zu vermeiden, hätte der Beklagte insbesondere nicht auf veraltete Systeme zurückgreifen oder den Kamerawagen im Bedarfsfall erst herbeiholen müssen.

Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachte grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage,

ob schon eine reine Videobeobachtung unmittelbar am Ort des Geschehens − ohne Aufzeichnung und ohne Weiterleitung an eine Zentralstelle − bei einer Versammlung unter Anwesenheit bzw. Begleitung von Polizeivollzugsbeamten einen Grundrechtseingriff begründen kann,

lässt sich bereits ohne Weiteres auf der Grundlage der Rechtsprechung insbesondere des Bundesverfassungsgerichts im bejahenden Sinne beantworten. Danach ist jeweils durch eine Gesamtbetrachtung aller Umstände des Einzelfalls zu ermitteln, ob eine Videobeobachtung ein Betroffensein in einer den Grundrechtsschutz auslösenden Qualität zur Folge hat. Dabei ist maßgeblich auch zu berücksichtigen, ob die Videobeobachtung in ihrer konkreten Ausgestaltung geeignet ist, einzelne Bürger von der rechtmäßigen Ausübung ihrer Grundrechte wie z. B. der Versammlungsfreiheit abzuhalten, weil sie nicht übersehen können, ob ihnen daraus Risiken entstehen können.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. August 2010 − 2 BvR 1447/10 −, juris, Rn. 16; Urteil vom 15. Dezember 1983 − 1 BvR 209/83 u. a. −, BVerfGE 65, 1, 43.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.