Eilantrag gegen verkaufsoffene Sonntage in Y.: Keine Außervollzugsetzung

Oberverwaltungsgericht NRW · 4 B 506/24.NE · 06.06.2024

KI-Zusammenfassung

Die Antragstellerin begehrte im Normenkontroll-Eilverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO die Außervollzugsetzung einer Verordnung zu drei Sonntagsöffnungen in der Innenstadt. Das OVG NRW lehnte den Antrag ab, weil die Regelung nicht offensichtlich unwirksam sei und daher kein „dringend gebotener“ Grund für eine einstweilige Anordnung vorliege. Für das Stadtfest greife voraussichtlich die gesetzliche Vermutung des Veranstaltungsbezugs; für Weinfest und Weihnachtsmarkt lägen jedenfalls vertretbare Besucherprognosen zugrunde. Kosten und Streitwert wurden der Antragstellerin auferlegt bzw. auf 15.000 Euro festgesetzt.

Ausgang: Antrag auf Außervollzugsetzung der Sonntagsöffnungs-Verordnung im Eilverfahren abgelehnt

Abstrakte Rechtssätze

Eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO setzt bei der Außervollzugsetzung untergesetzlicher Normen regelmäßig voraus, dass sich die Norm im Eilverfahren als offensichtlich unwirksam erweist und dem Antragsteller andernfalls konkrete, schwere Nachteile drohen.

Sonn- und Feiertagsöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen sind nur verfassungskonform, wenn die Veranstaltung und nicht die Ladenöffnung das öffentliche Bild des Tages prägt; die Ladenöffnung muss als bloßer Annex erscheinen.

Der Annexcharakter einer anlassbezogenen Sonntagsöffnung ist regelmäßig anhand eines prognostischen Vergleichs der Besucherströme zu beurteilen; erforderlich ist eine schlüssige und nachvollziehbare Annahme, dass die Veranstaltung mehr Besucher anzieht als die Ladenöffnung für sich genommen.

Die Vermutungsregelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer Besucherprognose nur verfassungskonform, wenn Ladenöffnung und Veranstaltung zeitlich zusammenfallen und die Freigabe räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltungsfläche beschränkt ist.

Die erforderliche Prognose muss nicht ausdrücklich dokumentiert werden; sie muss sich aber aus den dem Normgeber vorliegenden Informationen und den Umständen der Beschlussfassung als schlüssig und vertretbar ergeben und kann im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag,

§ 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Hansestadt Y. über das Offenhalten von Verkaufsstellen in 2024 vom 23.4.2024 im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen,

ist unbegründet.

Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Unabhängig davon, ob die von der Antragsgegnerin als „singulär“ bezeichneten Grundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2015 für die Prüfung des § 47 Abs. 6 VwGO jedenfalls bei Bebauungsplänen aufgestellt hat,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 ‒ 4 VR 5.14 ‒, juris, Rn. 12; dem folgend OVG NRW, Beschluss vom 6.4.2020 – 13 B 398/20.NE –, juris, Rn. 32 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 17.2.2020 – 2 MN 379/19 –, juris, Rn. 24; Bay. VGH, Beschluss vom 30.3.2020 – 20 NE 20.632 –, juris, Rn. 31 f.; Hess. VGH, Beschluss vom 7.4.2020 – 8 B 892/20.N –, juris, Rn. 29; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9.4.2020 – 1 S 925/20 –, juris, Rn. 14; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23.4.2020 – OVG 11 S 25/20 –, juris, Rn. 5 ff.,

in jeder Hinsicht dem für die Außervollzugsetzung von Parlamentsgesetzen allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab genügen,

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22.11.2022 – 2 BvF 1/22 –, BVerfGE 164, 1 = juris, Rn. 160 ff., und vom 5.5.2021 – 1 BvR 781/21 –, BVerfGE 157,394 = juris, Rn. 29; VerfGH NRW, Beschluss vom 18.1.2011 – VerfGH 19/10 –, juris, Rn. 40,

kann die Außervollzugsetzung einer untergesetzlichen Norm jedenfalls dann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich diese schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 25.4.2019 – 4 B 480/19.NE –, juris, Rn. 11 f., vom 14.1.2015 – 7 B 857/14.NE –, juris, Rn. 4, und vom 17.5.2024 – 10 B 186/24.NE –, juris, Rn. 13 f., m. w. N.

Hieran fehlt es. Die von der Antragstellerin angegriffenen Freigaben der Ladenöffnung am 9.6.2024, 15.9.2024 und 15.12.2024 in der Innenstadt von Y. (vgl. hierzu § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 23.4.2024) sind gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab nicht offensichtlich rechtswidrig.

Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die umstrittene Verordnungsregelung von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW noch gedeckt ist, insbesondere dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, noch gerecht wird.

1. Die angegriffene Verordnungsbestimmung aus der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 23.4.2024 betreffend die streitgegenständlichen Ladenöffnungsfreigaben stützt sich ausweislich ihrer Präambel auf § 6 Abs. 1 und Abs. 4 LÖG NRW. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW regelt vom Gesetzgeber identifizierte, nicht abschließende Ziele, die im öffentlichen Interesse liegen und somit einzeln oder in Kombination mit anderen gewichtige Sachgründe für eine ausnahmsweise Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen darstellen. Gemäß Satz 2 Nr. 1 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.

Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht nur dann, wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden. Ist dies gewährleistet, ist eine auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogene Prognose nach der Vermutungsregelung in § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW verfassungskonform nur dann entbehrlich, wenn die Sonntagsöffnung nur innerhalb eines Zeitraums stattfindet, zu dem auch die Veranstaltung durchgeführt wird, und diesen nicht überschreitet. Zudem muss die Ladenöffnung auf Flächen beschränkt sein, die im unmittelbaren Umfeld der Veranstaltung liegen. Die geöffneten Verkaufsstellen müssen dazu der Veranstaltungsfläche benachbart sein.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f., letzteres bezogen auf die Auslegung des aktuellen Landesrechts durch OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 61 ff.

Greift die Vermutungsregelung nicht ein, stellt der prognostische Besucherzahlenvergleich keine überzogenen oder praktisch unerfüllbaren Anforderungen an kommunale Normgeber oder Behörden. Die konkreten Anforderungen an die prognostische Beurteilung und der Maßstab für ihre Kontrolle werden durch die Notwendigkeit bestimmt, den Annexcharakter der anlassbezogenen Sonntagsöffnung zu überprüfen, und gehen nicht über das dazu Erforderliche hinaus. Es genügt eine grobe Abschätzung der zu erwartenden Besucherzahlen auf der Grundlage der für die Gemeinde verfügbaren Daten. Gerichtlich ist die Prognose nur auf ihre Schlüssigkeit und Vertretbarkeit zu überprüfen. Beides ist anhand der Umstände zu beurteilen, die der Normgeber dem Erlass der Öffnungsregelung zugrunde gelegt hat. Sie ergeben sich regelmäßig aus der entsprechenden Beschlussvorlage und den sonstigen Sitzungsunterlagen. Die Prognose muss weder explizit vorgenommen noch dokumentiert werden; selbstständige Verfahrenspflichten bestehen insoweit nicht. Vielmehr handelt es sich um eine bloße Obliegenheit. Erforderlich ist nur, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag – ohne die Veranstaltung – kämen. Sind die Sitzungsunterlagen unvollständig oder gar unergiebig und lässt sich deshalb auch bei Berücksichtigung der sonstigen Umstände der Beschlussfassung nicht feststellen, ob dem Erlass der Öffnungsregelung eine schlüssige und vertretbare Prognose zugrunde liegt, geht dies zulasten des Normgebers. Die erforderliche Prognose kann weder im gerichtlichen Verfahren nachgeholt noch durch das Gericht selbst vorgenommen werden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 22 f., und vom 12.12.2018 – 8 CN 1.17 –, BVerwGE 164, 64, Rn. 21 ff., 24.

2. Nach diesen Maßstäben ist die angegriffene Regelung in § 1 der streitbefangenen Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Öffnung der Verkaufsstellen an den in der Verordnung angeführten Terminen zumindest nicht offenkundig rechtswidrig.

a) Im Hinblick auf den geplanten verkaufsoffenen Sonntag am 15.9.2024 spricht nach Aktenlage bereits Einiges dafür, dass der nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW geforderte Zusammenhang mit dem am selben Tag stattfindenden Y. Stadtfest gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW zu vermuten ist und schon deshalb das § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW geforderte öffentliche Interesse an der sonntäglichen Ladenöffnung besteht. Angesichts des zuvor dargestellten strengen Maßstabs kommt daher der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht in Betracht. Mit Blick auf die im Verwaltungsvorgang befindliche Begründung des öffentlichen Interesses an der Verkaufsöffnung sowie des anhängenden Lageplans hinsichtlich des Stadtfestes lässt sich erkennen, dass sich die Sonntagsöffnung auf den räumlichen und zeitlichen Rahmen der Veranstaltung beschränkt. Die von der Sonntagsöffnung erfassten Verkaufsstellen bewegen sich damit im unmittelbaren Umfeld einer Veranstaltung mit einer offensichtlichen Sogwirkung für mehrere Tausend Besucher aus Stadt und Umland. Einer von der Antragstellerin geforderten über die vorliegenden Erkenntnisse hinausgehenden genaueren Darlegung der anlassgebenden Veranstaltung bedurfte es angesichts dessen nicht. Die für die Überprüfung der Ratsentscheidung maßgeblichen Umstände lassen sich dem vorgelegten Verwaltungsvorgang (noch) hinreichend entnehmen. Anhaltspunkte dafür, dass die örtlichen Verhältnisse im Freigabebereich durch eine atypische Sachverhaltsgestaltung geprägt wären, sind nicht erkennbar und von den Beteiligten auch nicht angeführt worden.

b) Im Hinblick auf die geplanten verkaufsoffenen Sonntage am 9.6.2024 und am 15.12.2024 liegen – insoweit erforderliche – vom Rat der Antragsgegnerin übernommene Prognosen vor, wonach die Veranstaltungen für sich genommen voraussichtlich mehr Besucher anziehen werden, als allein durch die Ladenöffnung im Freigabebereich kämen. Diese Annahmen sind nach Aktenlage nicht offensichtlich unschlüssig oder unvertretbar. Der Rat der Antragsgegnerin dürfte diese in den Begründungen des öffentlichen Interesses an der Verkaufsöffnung aus Anlass der jeweiligen Veranstaltungen enthaltenen Prognosen, die Gegenstand der Anhörungen nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW waren, aufgrund der ihm im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung vorliegenden Informationen der Sache nach übernommen haben. Dabei ist unerheblich, ob sich die Ratsmitglieder nach den nicht in den Ratsvorlagen enthaltenen Begründungen erkundigt haben oder diese ihnen sonst bereits bekannt waren. Denn aus den der Ratsvorlage beigefügten Stellungnahmen ergab sich, dass die Verwaltung eine Begründung abgegeben hatte und umstritten war, ob diese den Anforderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung an das Erfordernis einer Besucherprognose entsprach.

Einer entsprechenden Prognose bedurfte es hier nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, weil die Vermutungsregelung in § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW im Hinblick auf das Y. Weinfest bzw. den Weihnachtsmarkt nicht greift. Die in der Verordnung bestimmte Ladenöffnungsfläche (K.-straße von Hausnummer 1 bis 51, D.-straße von Hausnummer 1 bis 51, H.-straße von Hausnummer 1 bis 26, B.-straße von Hausnummer 1 bis 17 und X.-straße von Hausnummer 1 bis 8) in der Innenstadt von Y. beschränkt sich räumlich nicht mehr auf das unmittelbare Umfeld der ausweislich der im Verwaltungsvorgang befindlichen Lagepläne zu den Veranstaltungsflächen auf dem B.-straße und voraussichtlich auch auf der H.-straße geplanten Veranstaltungen.

Die von der Verwaltung der Antragsgegnerin erstellten Begründungen zum öffentlichen Interesse an der Verkaufsöffnung sind unter Berücksichtigung der für den Senat anhand des vorliegenden Einzelhandelskonzepts der Antragsgegnerin erkennbaren örtlichen Verhältnisse im Y. Stadtzentrum nicht offensichtlich fehlsam.

Die Begründung für das Weinfest am kommenden Sonntag geht zudem unwidersprochen davon aus, dass dieses auf dem zentral gelegenen B.-straße stattfindende Fest ein „außergewöhnliches Event“ sei, bei dem mit einem hohen Besucheraufkommen zu rechnen sei. Dieses fände auch im regionalen Umkreis Anklang und werde die Primärmotivation für viele weitere Besucher aus der umliegenden Region zum Besuch der Innenstadt sein. Diese Ausführungen enthalten noch nachvollziehbar eine Einschätzung für den über die Veranstaltungsbereiche hinausgehenden Freigabebereiche der Innenstadt. Dass die Annahmen in der Begründung hierbei eher pauschal ausgefallen sind, könnte vor dem Hintergrund, dass das Weinfest in Y. zum ersten Mal auf dem B.-straße stattfindet, rechtlich noch vertretbar sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 25

Die weitere Annahme, eine für sich genommene, alleinige Sogwirkung der Ladenöffnungen gegenüber dieser Veranstaltung sei bereits auf Grund der Einzelhandelsstruktur ausgeschlossen, erweist sich angesichts der im Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin dokumentierten örtlichen Verhältnisse gleichfalls als nachvollziehbar. Der von der Antragsgegnerin weitaus enger als der im Einzelhandelskonzept als „zentraler Versorgungsbereich Innenstadt Y.“ gezogene für die Ladenöffnung freigegebene Innenstadtbereich in Y. ist danach im erheblichen Maße von einem Struktureinbruch im innerstädtischen Einzelhandel betroffen, der zu einer Abnahme des inhabergeführten Facheinzelhandels, zur Abnahme der Sortimentsvielfalt und zu einem Zentralitätsverlust geführt hat. Etwa die Hälfte der im gesamten Innenstadtbereich gelegenen Verkaufsfläche wird danach durch die Einzelhandelsunternehmen O., T. und A., deren Filialen sich außerhalb des Freigabebereichs befinden, sowie F. und I. eingenommen. Wiederum nehmen die Filialen von I. (D.-straße 36) und F. (K.-straße 29 – 31) innerhalb des Freigabebereichs keinen erheblichen Umfang ein. Ein größerer Leitbetrieb in zentraler Lage fehlt. Die übrigen Einzelhandelsbetriebe im nicht sehr großen Innenstadtbereich mit einer Längenausdehnung von nur etwa 500 m haben eine durchschnittliche Betriebsgröße von deutlich unter 100 m². Gerade vor dem Hintergrund, dass die zuvor genannten Lebensmittelgeschäfte mit deutlich größeren Verkaufsflächen nicht in den Freigabebereich fallen, ist die in der Begründung angeführte Annahme einer Verkaufsfläche von 5.630 m² nicht im Ansatz unschlüssig. Dass gerade von den auf den Verkauf von Alltagsgegenständen ausgerichteten Drogeriemärkten I. und F. und der so beschriebenen Einzelhandelsstruktur eine gegenüber der Anziehungskraft des zentralen Weinfests auf dem B.-straße überwiegende Sogwirkung an einem Sonntag ausginge, drängt sich nicht auf.

Keiner anderen Einschätzung bedarf es im Hinblick auf den geplanten verkaufsoffenen Sonntag während des Y. Weihnachtsmarktes am 15.12.2024. Die in der entsprechenden Begründung getroffenen – nicht angezweifelten – Annahmen, dass der Weihnachtsmarkt „enorme“ Anziehungskraft“ entfalte und „viele weitere Besucher aus der Region anziehen“ und dass mit „einigen Tausend“ Besuchern gerechnet werde, unterliegt jedenfalls keinen offensichtlichen Bedenken. Dass die geplante Ladenöffnung demgegenüber eine darüberhinausgehende Sogwirkung entfaltet, ist aus den zuvor bereits angeführten Gründen wiederum zumindest keineswegs offensichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und trägt dem Umstand Rechnung, dass eine einstweilige Regelung bezogen auf drei Sonntagsfreigaben begehrt wird, für die der Senat in ständiger Praxis jeweils den Auffangstreitwert heranzieht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1.4.2022 ‒ 4 B 395/22.NE ‒, juris, Rn. 42 f., m. w. N.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).