Eilrechtsschutz gegen Sicherstellung nach SanktDG bei EU-Russlandsanktionen

Oberverwaltungsgericht NRW · 4 B 50/25 · 29.09.2025

KI-Zusammenfassung

Die Antragstellerin begehrte im Beschwerdeverfahren die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen zwei Sicherstellungsanordnungen der Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung. Streitentscheidend war, ob ihre Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen nach Art. 2 Abs. 1 VO (EU) Nr. 269/2014 von gelisteten Personen „gehalten oder kontrolliert“ werden und daher einer Verfügungsbeschränkung unterliegen. Das OVG NRW bejahte dies bei summarischer Prüfung aufgrund mittelbarer Kontrolle über die Muttergesellschaft (Mehrheit gelisteter Verwaltungsratsmitglieder) sowie weitreichender Weisungs- und Einflussmöglichkeiten. Die Beschwerde wurde zurückgewiesen, weil voraussichtlich rechtmäßige Sicherstellung, Verhältnismäßigkeit und die Interessenabwägung das Vollzugsinteresse überwiegen ließen.

Ausgang: Beschwerde gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen; Sicherstellungen bleiben vollziehbar.

Abstrakte Rechtssätze

Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist bei überwiegender Wahrscheinlichkeit der Rechtmäßigkeit einer Sicherstellungsanordnung nach § 3 SanktDG regelmäßig das öffentliche Vollzugsinteresse vorrangig, wenn die Maßnahme der effektiven Durchsetzung unionsrechtlicher Vermögenssanktionen dient.

Die unionsrechtlichen Begriffe des „Einfrierens von Geldern“ und „Einfrierens von wirtschaftlichen Ressourcen“ sind weit auszulegen, um Umgehungen restriktiver Maßnahmen zu verhindern; dies beeinflusst die Auslegung von „Halten“ und „Kontrolle“ in Art. 2 Abs. 1 VO (EU) Nr. 269/2014.

„Eigentum“ und „Kontrolle“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 VO (EU) Nr. 269/2014 können auch mittelbar bestehen; entscheidend ist, ob eine gelistete Person oder Einrichtung rechtlich oder tatsächlich in der Lage ist, maßgeblichen Einfluss auf Entscheidungen über Vermögenswerte auszuüben.

Eine Kontrolle kann nach den Umständen des Einzelfalls auch dann vorliegen, wenn zwischen den Wirtschaftsteilnehmern keine unmittelbaren kapital- oder gesellschaftsrechtlichen Beteiligungsbeziehungen bestehen, aber Einfluss auf Entscheidungen faktisch gesichert ist.

Eine Sicherstellung nach § 3 SanktDG ist verhältnismäßig, wenn sie geeignet und erforderlich ist, um die Verfügungsbeschränkung nach Art. 2 VO (EU) Nr. 269/2014 praktisch wirksam durchzusetzen, und milderes, gleich geeignetes Vorgehen nicht ersichtlich ist.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Köln, 1 L 1938/24

Leitsatz

1. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist sowohl geklärt, dass der Rat bei der Festlegung des Gegenstands restriktiver Maßnahmen über einen großen Spielraum verfügt, als auch, dass die hierbei verwendeten Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ weit auszulegen sind, weil es darum geht, jede Verwendung der eingefrorenen Vermögenswerte zu verhindern, die es ermöglichen würde, die fraglichen Verordnungen zu umgehen und die Schwächen des Systems auszunutzen.

2. Mit der Verwendung der Ausdrücke „im Eigentum“ und „unter der Kontrolle“ wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Rat wirksame Maßnahmen gegen alle Personen, Organisationen oder Einrichtungen ergreifen können muss, die mit Gesellschaften in Verbindung stehen, die an die Sanktionierung begründenden Handlungen beteiligt sind. Das Eigentum oder die Kontrolle können also unmittelbar oder mittelbar sein. Könnte die Verbindung nur durch das unmittelbare Eigentum an den betreffenden Personen, Organisationen oder Einrichtungen oder deren unmittelbare Kontrolle nachgewiesen werden, könnten Maßnahmen mit einer Vielzahl von Möglichkeiten vertraglicher oder tatsächlicher Kontrolle umgangen werden, die einer Gesellschaft ebenso weitreichende Möglichkeiten der Einflussnahme auf andere Einrichtungen wie das unmittelbare Eigentum oder eine unmittelbare Kontrolle gewähren würden.

3. Nach diesen im gesamten Unionsgebiet unter Berücksichtigung der mit der Regelung verfolgten Ziele einheitlich auszulegenden Begriffen des Unionsrechts kann eine Gesellschaft nach den Umständen des Einzelfalls selbst dann als Gesellschaft, die „im Eigentum oder unter der Kontrolle“ einer anderen Einrichtung steht, eingestuft werden, wenn Letztere in der Lage ist, auf die Entscheidungen der betreffenden Gesellschaft Einfluss zu nehmen, auch wenn zwischen den beiden Wirtschaftsteilnehmern weder in rechtlicher Hinsicht noch in Bezug auf das Eigentum oder die Kapitalbeteiligung Beziehungen bestehen.

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 6.1.2025 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 4.666.330,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Anträge der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung der Klage vom 15.11.2024 ‒ 1 K 7448/24 (VG Köln) ‒ gegen

1. die Sicherstellungsanordnung der Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung vom 9.8.2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21.10.2024, sowie

2. die Sicherstellungsanordnung der Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung vom 21.8.2024 in Gestalt der Berichtigungsverfügung vom 23.9.2024, des Änderungsbescheids vom 11.10.2024 und des Widerspruchsbescheids vom 21.10.2024

anzuordnen,

im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt: Angesichts der im Hauptsacheverfahren für erforderlich erachteten Vorlage der Frage der Definition des „Haltens“ und der „Kontrolle“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 an den Europäischen Gerichtshof seien die Erfolgsaussichten offen. Die deshalb vorgenommene Folgenabwägung gehe zulasten der Antragstellerin aus. Bei der Abwägung der beiderseitigen Belange überwiege das öffentliche Interesse an der Vollziehung der Sicherstellungsanordnungen das gegenläufige Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Auf Seiten der Antragsgegnerin bestehe wegen der mit der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 verfolgten Ziele von überragender Bedeutung ein erhebliches öffentliches Interesse an der Vollziehung der Sicherstellungsanordnungen. Das Interesse der Antragstellerin, vorläufig von deren Vollziehung verschont zu bleiben, trete auch unter Berücksichtigung der damit einhergehenden massiven Beschränkungen ihrer Geschäftstätigkeit zurück.

Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem privaten Interesse der Betroffenen, von der sofortigen Vollziehung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der für notwendig erachteten Maßnahmen fällt auch auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens zulasten der Antragstellerin aus.

Bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung spricht derzeit Überwiegendes dafür, dass sich die Sicherstellungsanordnungen der Antragsgegnerin vom 9. und 21.8.2024 in den Fassungen, die sie durch den Berichtigungs- und den Änderungsbescheid sowie die Widerspruchsbescheide erhalten haben, im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen werden (dazu unter I.). Die ergänzend vorzunehmende Interessenabwägung geht zulasten der Antragstellerin aus (dazu unter II.).

I. Nach den entscheidungserheblichen Vorschriften, die nach der im Eilverfahren notwendigen vorläufigen Einschätzung voraussichtlich nicht als vorlagebedürftig anzusehen sind (dazu unter 1.), liegen die Tatbestandsvoraussetzungen für die von der Antragsgegnerin ausgesprochenen Sicherstellungsanordnungen vor (dazu unter 2.). Die Antragsgegnerin hat bei Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens bei summarischer Prüfung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten oder dieses zweckwidrig angewandt (dazu unter 3.).

1. Die anzuwendenden Vorschriften [dazu unter a)] erlauben mit der für eine Entscheidung im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes notwendigen Sicherheit die Beantwortung der Frage, wann Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen einer unionsrechtlichen Verfügungsbeschränkung unterliegen, weil sie im Sinne von Art. 2 der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, in der Fassung der Durchführungsverordnung (EU) 2025/1894 des Rates vom 12.9.2025 [im Folgenden: VO (EU) Nr. 269/2014] von in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen gehalten oder kontrolliert werden [dazu unter b)].

a) Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchsetzung von wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahmen (SanktDG) kann die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen bestimmter Personen oder Personengesellschaften, die nach einem im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union veröffentlichten unmittelbar geltenden Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union, der der Durchführung einer vom Rat der Europäischen Union im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beschlossenen wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahme dient, einer Verfügungsbeschränkung unterliegen, sicherstellen, um zu verhindern, dass über diese unter Verstoß gegen einen solchen Rechtsakt verfügt wird oder dass diese entgegen einem solchen Rechtsakt genutzt werden. Mit dem genannten Gesetz wollte der Gesetzgeber strukturelle Verbesserungen erreichen bei der Durchsetzung der Sanktionen, die auf der Ebene der Europäischen Union als außenpolitisches Instrument an Bedeutung gewonnen und als entsprechende Verordnungen in Deutschland unmittelbare Geltung haben.

Vgl. Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur effektiveren Durchsetzung von Sanktionen vom 8.11.2022, BT-Drs. 20/4326, S. 1, 45.

Nach Art. 2 Abs. 1 VO (EU) Nr. 269/2014 werden sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen eingefroren, die Eigentum oder Besitz von in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen oder der dort aufgeführten mit diesen in Verbindung stehenden natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen sind oder von diesen gehalten oder kontrolliert werden. Voraussetzung für diese auf der Grundlage von Art. 215 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vom Rat der Europäischen Union erlassenen Verordnung ist ein nach Titel V Kapitel 2 des Vertrags über die Europäische Union erlassener Beschluss, nach dem der Rat restriktive Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten erlassen kann.

Der Beschluss 2014/145/GASP vom 17.3.2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, in der geltenden Fassung des Beschlusses (GASP) 2025/1895 des Rates vom 12.9.2025 (im Folgenden: Beschluss 2014/145/GASP), wurde gefasst auf der Grundlage von Art. 29 des Vertrags über die Europäische Union (EUV), der Bestandteil des Titels V Kapitel 2 ist. Nach Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses werden sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die im Besitz oder im Eigentum stehen oder gehalten oder kontrolliert werden von:

a)      natürlichen Personen, die für Handlungen oder politische Maßnahmen, die die territoriale Unversehrtheit, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Ukraine oder die Stabilität oder die Sicherheit in der Ukraine untergraben oder bedrohen, verantwortlich sind oder solche Handlungen oder politischen Maßnahmen unterstützen oder umsetzen oder die die Arbeit von internationalen Organisationen in der Ukraine behindern;

b)     juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die materiell oder finanziell Handlungen unterstützen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen;

c)      juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen auf der Krim oder in Sewastopol, deren Inhaberschaft entgegen ukrainischem Recht übertragen wurde, oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die von einer solchen Übertragung profitiert haben;

d)     natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die russische Entscheidungsträger, die für die Annexion der Krim oder die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sind, materiell oder finanziell unterstützen oder von diesen profitieren;

e)      natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit den Separatistengruppen im Donezkbecken der Ukraine Geschäfte tätigen;

f)       natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die die Regierung der Russischen Föderation, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich ist, materiell oder finanziell unterstützen oder von dieser profitieren; oder

g)     in Russland tätigen führenden Geschäftsleuten und ihren unmittelbaren Familienangehörigen oder anderen natürlichen Personen, die von ihnen profitieren, oder Geschäftsleuten, juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die in Bereichen der Wirtschaft tätig sind, die der Regierung der Russischen Föderation, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich ist, als wichtige Einnahmequelle dienen; […]

und den mit ihnen verbundenen natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Anhang aufgeführt sind, eingefroren. Dabei haben die Staats- und Regierungschefs nach dem Erwägungsgrund 3 des Beschlusses betont, dass eine Lösung der Krise durch Verhandlungen zwischen den Regierungen der Ukraine und der Russischen Föderation herbeigeführt werden sollte, was auch etwaige multilaterale Mechanismen einschließen kann, und die Union über weitere Maßnahmen, wie beispielsweise Reiseverbote, das Einfrieren von Vermögenswerten und die Absage des Gipfeltreffens EU-Russland, entscheiden wird, falls innerhalb eines begrenzten zeitlichen Rahmens keine Ergebnisse zu verzeichnen sind. Nach dem Erwägungsgrund 11 des Beschlusses 2022/329/GASP vom 25.2.2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP sollten Personen und Organisationen einbezogen werden, die die Regierung der Russischen Föderation unterstützen oder von ihr profitieren, und Personen und Organisationen, die eine wesentliche Einnahmequelle für sie darstellen, sowie natürliche oder juristische Personen, die mit auf der Liste stehenden Personen oder Organisationen verbunden sind.

b) In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass der Rat bei der Festlegung des Gegenstands der restriktiven Maßnahmen über einen großen Spielraum verfügt.

Vgl. EuGH, Urteile vom 13.3.2025 ‒ C-271/24 P ‒, ECLI:EU:C:2025:180, juris, Rn. 76, vom 1.3.2016 ‒ C-440/14 ‒, ECLI:EU:C:2016:128, juris, Rn. 77, und vom 28.3.2017 ‒ C-72/15 ‒, ECLI:EU:2017:236, juris, Rn. 88, 132.

Die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ sind weit auszulegen, weil es darum geht, jede Verwendung der eingefrorenen Vermögenswerte zu verhindern, die es ermöglichen würde, die fraglichen Verordnungen zu umgehen und die Schwächen des Systems auszunutzen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 11.11.2021 ‒ C-340/20 ‒, ECLI:EU:C:2021:903, juris, Rn. 56, zur vergleichbaren Begrifflichkeit in Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran.

Ebenso ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass die Frage, ob eine Einrichtung „im Eigentum oder unter der Kontrolle steht“ vom Rat in jedem Einzelfall, insbesondere nach Maßgabe des Grades des Eigentums oder der Intensität der Kontrolle, die in Rede stehen, zu prüfen ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13.3.2012 ‒ C-380/09 P ‒, ECLI:EU:2012:137 ‒, juris, Rn. 40.

Mit der Verwendung der Ausdrücke „im Eigentum“ und „unter der Kontrolle“ wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Rat wirksame Maßnahmen gegen alle Personen, Organisationen oder Einrichtungen ergreifen können muss, die mit Gesellschaften in Verbindung stehen, die an die Sanktionierung begründenden Handlungen beteiligt sind. Das Eigentum oder die Kontrolle können also unmittelbar oder mittelbar sein. Könnte die Verbindung nur durch das unmittelbare Eigentum an den betreffenden Personen, Organisationen oder Einrichtungen oder deren unmittelbare Kontrolle nachgewiesen werden, könnten Maßnahmen mit einer Vielzahl von Möglichkeiten vertraglicher oder tatsächlicher Kontrolle umgangen werden, die einer Gesellschaft ebenso weitreichende Möglichkeiten der Einflussnahme auf andere Einrichtungen wie das unmittelbare Eigentum oder eine unmittelbare Kontrolle gewähren würden.

Vgl. EuGH, Urteil vom 10.9.2019 ‒ C-123/18 P ‒, ECLI:EU:C:2019:649, juris, Rn. 69; siehe auch Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.7.2025 ‒ C-483/23 ‒, ECLI:EU:C:2025:559, juris, Rn. 109 ff.

Nach diesen im gesamten Unionsgebiet unter Berücksichtigung der mit der Regelung verfolgten Ziele einheitlich auszulegenden Begriffen des Unionsrechts kann eine Gesellschaft nach den Umständen des Einzelfalls selbst dann als Gesellschaft, die „im Eigentum oder unter der Kontrolle“ einer anderen Einrichtung steht, eingestuft werden, wenn Letztere in der Lage ist, auf die Entscheidungen der betreffenden Gesellschaft Einfluss zu nehmen, auch wenn zwischen den beiden Wirtschaftsteilnehmern weder in rechtlicher Hinsicht noch in Bezug auf das Eigentum oder die Kapitalbeteiligung Beziehungen bestehen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 10.9.2019 ‒ C-123/18 P ‒, ECLI:EU:C:2019:649, juris, Rn. 75; EuG, Urteil vom 11.9.2024 – T-644/22 –, ECLI:EU:T:2024:621, juris, Rn. 116 ff., m. w. N.

Hiervon ausgehend sind die vom Rat als nicht bindend bezeichneten Empfehlungen in seiner Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der Europäischen Union für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3.7.2024, Dok.-Nr. 11623/24, als nicht-erschöpfende Empfehlungen allgemeiner Natur für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen im Einklang mit dem geltenden Unionsrecht und einzelstaatlichen Recht zu betrachten.

Vgl. dort, Einleitung Rn. 3.

Danach geht der Rat davon aus, die Mitgliedstaaten sollten bei Bedarf über einen weiteren Rechtsrahmen verfügen, um die Gelder, finanziellen Vermögenswerte und wirtschaftlichen Ressourcen von sanktionierten Personen und Organisationen einfrieren und verhindern zu können, dass solchen die eingefrorenen Mittel zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen. Hierzu zählen auch die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die von benannten Personen oder Organisationen kontrolliert oder gehalten werden. Unter „Halten“ oder „Kontrollieren“ versteht der Rat selbst – auch als Richtschnur für die einzelstaatliche Umsetzung von Sanktionsmaßnahmen – alle Fälle, in denen eine benannte Person oder Organisation, die über keine Eigentumsrechte verfügt, rechtlich in der Lage ist, Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen, die ihr nicht gehören, zu veräußern oder zu transferieren, ohne dass der rechtliche Eigentümer vorab zustimmen muss. Es wird davon ausgegangen, dass eine benannte Person Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen hält oder kontrolliert, wenn sie u. a. auf dem Geschäftsgelände bzw. in den Geschäftsräumen, die ihr zusammen mit einer nicht benannten Person oder Organisation gehören, über bewegliche Güter verfügt.

Vgl. Rat der Europäischen Union, Restriktive Maßnahmen (Sanktionen) – Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3.7.2024, Dok.-Nr. 11623/24, Rn. 25 ff., 34.

Dabei geht der Rat allerdings davon aus, dass die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen einer nicht benannten Person oder Organisation, die eine von der benannten Person oder Organisation getrennte Rechtspersönlichkeit besitzt, nicht erfasst werden, sofern diese Gelder und Ressourcen nicht von der benannten Person oder Organisation kontrolliert oder gehalten werden.

Vgl. Rat der Europäischen Union, Restriktive Maßnahmen (Sanktionen) – Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3.7.2024, Dok.-Nr. 11623/24, Rn. 35.

Ebenso hat der Rat unter Verweis auf die verordnungsrechtliche Definition der Kontrolle in Art. 1 Nr. 6 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 vom 27.12.2001, zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2025/205 des Rates vom 30.1.2025, über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus Kriterien dafür aufgestellt, wann u. a. davon ausgegangen werden könne, dass eine juristische Person oder eine Organisation von einer anderen Person oder Organisation allein oder aufgrund einer Vereinbarung mit einem anderen Anteilseigner oder einem Dritten kontrolliert wird. Als Kriterien hat er u. a. benannt:

„[…]

d) sie hat das Recht, auf die juristische Person oder die Organisation aufgrund eines mit ihr geschlossenen Vertrages oder aufgrund einer in ihrer Gründungsurkunde oder Satzung niedergelegten Bestimmung einen beherrschenden Einfluss auszuüben, sofern das Recht, dem die juristische Person oder die Organisation unterliegt, es zulässt, dass sie solchen Verträgen oder Bestimmungen unterworfen wird;

e) sie hat die Befugnis, de facto von dem Recht zur Ausübung eines beherrschenden Einflusses im Sinne des Buchstabens d Gebrauch zu machen, ohne dieses Recht selbst innezuhaben.

[…]“.

Vgl. Rat der Europäischen Union, Restriktive Maßnahmen (Sanktionen) – Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3.7.2024, Dok.-Nr. 11623/24, Rn. 63 f.

2. Hiervon ausgehend ist die Antragsgegnerin nach der im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung zu Recht davon ausgegangen, dass die sichergestellten Konten und Wertgegenstände der Antragstellerin von den sieben in Anhang 1 der VO (EU) Nr. 269/2014 benannten Mitgliedern des elfköpfigen Verwaltungsrats ihrer Muttergesellschaft „JSC Russian Post“ kontrolliert werden und mithin einer Verfügungsbeschränkung nach Art. 2 der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 unterliegen [dazu unter a)]. Ebenso hat sie ohne Rechtsfehler angenommen, dass die Sicherstellungsanordnungen notwendig sind, um zu verhindern, dass über die Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen unter Verstoß gegen die Verfügungsbeschränkung verfügt wird oder diese entgegen der Verfügungsbeschränkung genutzt werden [dazu unter b)].

a) Die sieben in Anhang 1 der VO (EU) Nr. 269/2014 benannten Mitglieder des elfköpfigen Verwaltungsrats der nicht öffentlichen Aktiengesellschaft „Joint-Stock Company Russian Post“ (im Folgenden: JSC Russian Post), der Alleingesellschafterin der Antragstellerin, sind gemeinsam auf Grund ihrer rechtlichen Befugnisse in der Lage, so auf die Entscheidungen der Alleingesellschafterin Einfluss zu nehmen, dass sie die sichergestellten Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen der Antragstellerin veräußern oder transferieren können, ohne dass der rechtliche Eigentümer vorab zustimmen muss. Die persönlich benannten sanktionierten Personen beherrschen aufgrund ihrer Mehrheit im Verwaltungsrat nicht nur die Alleingesellschafterin der Antragstellerin, sondern auch die Antragstellerin selbst, die in Reaktion auf den Beginn der Sanktionierung von Personen und Firmen der Russischen Föderation im Januar 2015 als vollständig abhängige Niederlassung der JSC Russian Post gegründet worden war.

Die Kontrolle der JSC Russian Post über die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Antragstellerin ergibt sich nach den genannten unionsrechtlichen Maßstäben nicht nur daraus, dass die Antragstellerin zusammen mit der am 30.10.2019 eingetragenen eigentlichen Niederlassung der JSC Russian Post in Deutschland auf dem gleichen Geschäftsgelände und in denselben Geschäftsräumen residiert, zum Teil auch mit denselben Mitarbeitern und mit einer auf die JSC Russian Post ausgestellten Lizenz für den Postbetrieb arbeitet. Das Recht der Muttergesellschaft, über die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der nach Beginn der Sanktionen gegen Russland im Jahr 2014 im Januar 2015 von ihr gegründeten Antragstellerin auch ohne deren Zustimmung zu verfügen, ergibt sich zudem aus dem Gesellschaftsvertrag der Antragstellerin als Anlage zur notariellen Urkunde vom 10.10.2014 und dem mit der deutschen Niederlassung der JSC Russian Post geschlossenen Vertrag A 006 vom 1.6.2015.

Der tatsächlichen Verfügungsgewalt der JSC Russian Post über die Vermögenswerte der Antragstellerin steht nicht entgegen, dass für Letztere ihr Geschäftsführer zu handeln hat. Nach § 6 Abs. 6.1 des Gesellschaftsvertrags der Antragstellerin werden ihre Geschäftsführer von der Gesellschafterversammlung der Alleingesellschafterin ‒ der JSC Russian Post ‒ bestellt und abberufen. Nach § 8 ist der Geschäftsführer verpflichtet, die im Einzelfall oder generell erteilten Weisungen der Gesellschafterversammlung zu befolgen, muss nach § 7 ihre Zustimmung zum Abschluss von über den normalen Geschäftsbetrieb hinausgehenden Geschäften einholen und ist verpflichtet, die Geschäfte der Gesellschaft u. a. in Übereinstimmung mit den Beschlüssen der Gesellschafter – also allein der JSC Russian Post – zu führen. Damit ist die Gesellschafterversammlung der JSC Russian Post umfassend insbesondere im Wege von Einzelweisungen rechtlich in der Lage, Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen der Antragstellerin zu veräußern oder zu transferieren, ohne dass die Antragstellerin vorab zustimmen muss. Der nach § 35 Abs. 1 GmbHG zur Vertretung der Antragstellerin bestellte Geschäftsführer ist im Rahmen solcher Anweisungen vollständig an die Vorgaben der Muttergesellschaft gebunden.

Anweisungen der Muttergesellschaft, Mittel der Antragstellerin an diese zu transferieren, sind zudem nicht theoretisch und fernliegend. Vielmehr hat die JSC Russian Post fällige und durchsetzbare Ansprüche auf Auszahlung eines Hauptanteils der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Antragstellerin. Die Antragstellerin hat sich im Vertrag A 006 verpflichtet, für die für sie von der JSC Russian Post erbrachten Postdienstleistungen auf dem Gebiet der Russischen Föderation das entsprechende Entgelt zu zahlen (Nr. 2.1 i. V. m. Nr. 3.1.7 nebst Anlage 2 des Vertrags). Die sich aus dem Vertrag ergebenden fälligen und durchsetzbaren Ansprüche führen ebenfalls dazu, dass die JSC Russian Post ohne Verfügungsbeschränkungen und ohne Zustimmung der Antragstellerin über ihren weisungsabhängigen Geschäftsführer über die Gelder und die wirtschaftlichen Ressourcen der Antragstellerin verfügen könnte.

Vgl. Rat der Europäischen Union, Restriktive Maßnahmen (Sanktionen) – Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3.7.2024, Dok.-Nr. 11623/24, Rn. 33.

Das Hauptgeschäftsfeld der Antragstellerin liegt in der Erbringung der Postdienstleistungen von Deutschland in die Russische Föderation, mithin ist die JSC Russian Post der Hauptgläubiger der Antragstellerin. Da diese seit 2022 die Entgelte für die Postdienstleistungen der JSC Russian Post, die sich auf monatlich 950.000,00 Euro belaufen, nicht mehr bezahlt, sondern auf ihren Konten zurückgehalten hat, schuldet die Antragstellerin der JSC Russian Post mittlerweile über 34.244.940,28 Euro, was den weitaus größten Teil ihrer aufgelaufenen Schulden ausmacht (Schriftsatz der Antragstellerin vom 4.10.2024 im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, S. 34 und 35).

Diese von der JSC Russian Post ausgeübte durchgreifende Kontrolle, die auch die Verfügungsbefugnis über die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Antragstellerin einschließt, zeigt sich praktisch darin, dass die JSC Russian Post entsprechenden Druck auf diese zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Interessen aufgebaut und diesen Druck auch tatsächlich ausgeübt hat, etwa durch die häufige Auswechslung der Geschäftsführer der Antragstellerin. Der vom Verwaltungsrat bestimmte Generaldirektor als Vertreter der Alleingesellschafterin ‒ JSC Russian Post ‒ hat zunächst mit Gesellschafterversammlung vom 24.12.2021 den ursprünglichen Geschäftsführer der Antragstellerin, Herrn I. O., abberufen und an seiner Stelle Herrn W. B. zum Geschäftsführer bestellt, mit Gesellschafterversammlung vom 27.10.2023 Herrn W. B. als Geschäftsführer abberufen und Herrn N. Q. als Geschäftsführer bestellt, der sein Amt bereits im April 2024 niedergelegt hat, sowie sodann mit Gesellschafterversammlung vom 2.9.2024 Herrn J. P. von vornherein nur für ein Jahr zum Geschäftsführer der Antragstellerin berufen. Dabei hat die JSC Russian Post hingenommen, dass die Antragstellerin schon mit der mit Eintragung zum 5.4.2024 wirksam gewordenen Beendigung der Geschäftsführung von Herrn Q. bis zur Bestellung von Herrn P. als Geschäftsführer im September 2024 führungslos und damit im Geschäftsverkehr handlungsunfähig gewesen ist. Dies hat wiederum dazu geführt, dass Herr Q. noch als Geschäftsführer mit notarieller Urkunde vom 25.3.2024 dem ursprünglichen Geschäftsführer, Herrn O., eine Vollmacht zur Vertretung der Antragstellerin erteilt hat. Schon kurz zuvor hatte die JSC Russian Post durch ihren Generaldirektor unter dem 15.3.2024 Frau F. T. D. Vollmacht zur Vertretung der Interessen der JSC Russian Post u. a. bei allen Tochterunternehmen erteilt, die das Recht einschloss, Entscheidungen des alleinigen Gesellschafters zu treffen. Der Muttergesellschaft war es offenbar wichtiger, über eine Bevollmächtigte Einfluss auf ihre ausländischen Tochterunternehmen ausüben zu können, als die Handlungsfähigkeit der bei Bedarf ohnehin vollständig weisungsabhängigen Antragstellerin nach dem nationalen Gesellschaftsrecht sicherzustellen. Dass die JSC Russian Post massiven Druck aufgebaut hat, die ihr laut Vertrag A 006 zustehenden Gelder zukommen zu lassen, zeigt nicht nur das anhängige Eilverfahren, das ganz maßgeblich zu dem Zweck geführt wird, die zur Begleichung der Schulden der Antragstellerin bei der JSC Russian Post erforderlichen Mittel aus der Sicherstellung zu lösen, um sie dann in die Russische Föderation zu transferieren. Deutlich wird diese Absicht auch an den Ausführungen des ursprünglichen und während der Durchsuchung am 13.8.2024 anwesenden ehemaligen Geschäftsführers, Herrn I. O.. Dieser hat bei seiner Vernehmung darauf verwiesen, dass (auch) er Druck bekommen habe, das Geld nach Russland zu überweisen, die JSC Russian Post wolle das Geld haben, das die Antragstellerin seit 2022 nicht mehr bezahlt, sondern auf Empfehlung ihres damaligen Anwalts auf ihr Konto gelegt hätte. Auch wenn die Vermögenswerte eingefroren werden konnten, bevor sie zur Muttergesellschaft transferiert wurden, ändert dies nichts daran, dass diese ohne die Sanktionierung wegen der vertraglichen Regelungen und der umfassenden Weisungsabhängigkeit der Geschäftsführer der Antragstellerin die vollständige Kontrolle über deren Vermögenswerte hätte.

Die Antragsgegnerin hat rechtsfehlerfrei festgestellt, dass die in Anhang I der VO (EU) Nr. 269/2014 benannten Verwaltungsratsmitglieder der JSC Russian Post, nämlich ‒ wie auch bereits vom Verwaltungsgericht aufgeführt ‒ die Herren H. S. Y., G. L. C., M. V. U., K. E. X., Z. A. VU., VN. AM. UB. und ZG. ED. VB., jeweils gelistet unter den Nummern 678, 632, 226, 1396, 216, 1328 und 681 des Anhang I der VO (EU) Nr. 269/2014, die JSC Russian Post und hierüber (mittelbar auch) die Antragstellerin und deren Vermögenswerte kontrollieren.

Die sanktionierten Personen, die die Regierung der Russischen Föderation unterstützen oder von ihr profitieren, könnten ohne die streitgegenständlichen Sicherstellungen aufgrund ihrer Stellung sowie der gesellschaftsrechtlichen Abhängigkeiten dafür sorgen, dass die Vermögenswerte der Antragstellerin der russischen Regierung als eine wesentliche Einnahmequelle zugutekämen. Sie haben gemeinsam die Befugnis, de facto von dem Recht zur Ausübung eines beherrschenden Einflusses im Sinne des Buchstabes d, das heißt aufgrund einer in der Satzung der Organisation niedergelegten Bestimmung, Gebrauch zu machen, ohne dieses selbst innezuhaben.

Vgl. Rat der Europäischen Union, Restriktive Maßnahmen (Sanktionen) – Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3.7.2024, Dok.-Nr. 11623/24, Rn. 64 (Buchstaben d und e).

Sie können jedenfalls in Absprache untereinander die Interessen der Russischen Föderation an der Erschließung weiterer Einnahmequellen durch ihr geschäftliches Vorgehen, insbesondere durch ihr Abstimmungsverhalten im Verwaltungsrat der JSC Russian Post, durchsetzen. Dadurch sind sie in der Lage, die finanziellen Interessen der Russischen Föderation zugunsten der Kriegspolitik gegen die Ukraine und im Widerspruch zu den Friedensbemühungen einzusetzen. Hierin liegt gerade der Grund für die Sanktionsregeln der Europäischen Union. Soweit die Antragstellerin demgegenüber meint, die Mitglieder des Verwaltungsrats müssten den beherrschenden Einfluss im Sinne ihrer Privatinteressen ausüben, steht dieser Ansicht Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) des Beschlusses 2014/124/GASP entgegen, wonach nicht die Verfolgung von Privatinteressen für das Einfrieren von Vermögenswerten maßgeblich ist, die von natürlichen Personen gehalten oder kontrolliert werden. Erfasst werden sollen vielmehr wirtschaftliche Ressourcen, über die Personen de facto verfügen können, die für Handlungen oder politische Maßnahmen, die die territoriale Unversehrtheit, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Ukraine oder die Stabilität oder die Sicherheit in der Ukraine untergraben oder bedrohen, verantwortlich sind. Das ist hier bezogen auf die sichergestellten Vermögenswerte der Antragstellerin der Fall.

Nach VII Nr. 40 der Anordnung der Regierung der Russischen Föderation vom 20.9.2019 in der geänderten Fassung der Anordnung der Regierung der Russischen Föderation vom 29.9.2021 wird die Geschäftsführung der Gesellschaft vom Verwaltungsrat der Gesellschaft durchgeführt mit Ausnahme der dem Alleinaktionär und den leitenden Organen vorbehaltenen Zuständigkeiten. Nach Nr. 49 werden die Entscheidungen des Verwaltungsrats mit einfacher Mehrheit getroffen, Voraussetzung ist, dass mehr als die Hälfte der Gesamtzahl seiner Mitglieder anwesend ist. Nach Nr. 51 bestimmt der Verwaltungsrat u. a. die Vorstandsbildung der Gesellschaft, ihre quantitative Zusammensetzung sowie die Wahl der Vorstandsmitglieder und die vorzeitige Beendigung der Vorstandsbefugnisse (Unterpunkt 2). Er ernennt und entlässt den Generaldirektor (Unterpunkt 3) und genehmigt Vorschriften über das Verfahren für die Interaktion der Gesellschaft mit Tochtergesellschaften (Unterpunkt 6). Dass sich an diesen Befugnissen in der aktuellen Fassung der Anordnung vom 12.7.2024, auf die sich das Gutachten von Frau Prof. PI. IM. vom 8.4.2025 bezieht, etwas geändert haben könnte, ist ausweislich der Ausführungen in dem Gutachten nicht ersichtlich. Auch wenn die Führung der laufenden Geschäfte der JSC Russian Post in die Zuständigkeit des Generaldirektors fällt und der Verwaltungsrat ihm insoweit keine Weisungen erteilen kann (Rn. 17 des Gutachtens), ist der Verwaltungsrat nach den aktenkundigen und gutachtlich bestätigten Feststellungen zum russischen Recht nicht nur im Rahmen seiner Zuständigkeit gegenüber dem Generaldirektor weisungsbefugt, sondern ohne Weiteres in der Lage, den Generaldirektor mit einfacher Mehrheit abzuberufen (Rn. 21, 23 und 54 des Gutachtens), sofern dieser die Geschäfte nicht in seinem Sinne führt oder nicht die von ihm gewünschten Weisungen an den Geschäftsführer der Antragstellerin erteilt. Zugleich könnte der Verwaltungsrat ohne die streitgegenständlichen Sicherstellungsanordnungen, sofern erforderlich, über die Vermögenswerte der Antragstellerin verfügen, indem er einen Generaldirektor bestellt, der entweder die Gewähr dafür bietet, selbst oder durch eine bevollmächtigte Person den Geschäftsführer der Antragstellerin anzuweisen, mit ihren Vermögenswerten ihre Schulden gegenüber der JSC Russian Post zu begleichen, oder einen Geschäftsführer der Antragstellerin zu bestellen, der hierzu bereit ist. Dass die Antragstellerin unter Vorlage des Gutachtens zu dem abweichenden Ergebnis kommt, der Verwaltungsrat habe keine Einflussmöglichkeiten auf Vermögenswerte der Antragstellerin, liegt an einer die Befugnisse des Verwaltungsrats weitaus enger darstellenden Einschätzung, nach der die rechtliche Befugnis der sanktionierten Mitglieder, gemeinsam den Generaldirektor mit einfacher Mehrheit abzuberufen und neu zu bestellen, als nicht ausreichend eingeschätzt wird (Rn. 56 und 61 ff. des Gutachtens), sowie der der Zielsetzung der Sanktionen nicht entsprechenden Auslegung, dass eine Sanktionierung die Privat- oder Einzelgeschäftsinteressen der sanktionierten Person berühren müsse (Rn. 27 des Gutachtens).

Ohne dass es rechtlich für die Befugnis der sanktionierten Personen, in der beschriebenen Weise durch ein zulässiges Zusammenwirken mittelbar zu Gunsten der Russischen Föderation über Vermögenswerte der Antragstellerin zu verfügen von Belang ist, bestehen sogar konkrete Anhaltspunkte dafür, dass ein solches Zusammenwirken erfolgen würde, falls der Generaldirektor des JSC Russian Post oder der Geschäftsführer der Antragstellerin nicht von sich aus entsprechend handeln würden. Dass die benannten Mitglieder des Verwaltungsrats zusammen bestrebt sind, auch bei ihrer Kontrolle über die JSC Russian Post im Sinne der Kriegspolitik der Russischen Föderation dieser wesentliche Erwerbsquellen auch über Tochtergesellschaften im Ausland zu erschließen, ergibt sich aus ihren Handlungen, die zu der Benennung in Anlage I der VO (EU) Nr. 269/2014 geführt haben. Es handelt sich jeweils um führende Politiker, Funktionäre und Geschäftsleute der Russischen Föderation. Herr Y. ist stellvertretender Ministerpräsident Russlands für Tourismus, Sport, Kultur und Kommunikation und war bis Juni 2024 auch Vorstandsmitglied der russischen Eisenbahnen und als solcher mitverantwortlich für den Transport der russischen Streitkräfte in die Gebiete in der Nähe der ukrainischen Grenze. Herr C. war Mitglied der Staatsduma, die die Regierungsbeschlüsse hinsichtlich der Verträge zwischen der Russischen Föderation und den sogenannten „Volksrepubliken“ Donezk und Luhansk ratifiziert hat; seit dem 5.12.2024 ist er amtierender Gouverneur des Oblast Kursk. Herr U. hat als Vorsitzender der Vneshtorbank (VTB), Vorstandsvorsitzender der United Shipbuilding Corporation und Mitglied des Obersten Rates der Partei „Vereintes Russland“ öffentliche Erklärungen zur Unterstützung der Annexion der Krim abgegeben und profitiert von deren Annexion. Herr X. ist Mitglied des Koordinierungsrates unter der Regierung der Russischen Föderation u. a. zur Deckung des Bedarfs der russischen Streitkräfte. Herr VU. ist als Minister für Wirtschaftsentwicklung der Russischen Föderation auch für Infrastrukturentwicklungsprogramme auf der Krim zuständig und steht als Mitglied des Aufsichtsrats der VTB mit dem weiter benannten Vorsitzenden des Aufsichtsrats der Bank in Verbindung. Herr UB. unterstützt als Minister für digitale Entwicklung nicht nur die digitale Einverleibung der annektierten Regionen Donezk, Luhansk, Cherson und Saporischschja, sondern auch die Mobilmachung. Herr VB. ist Gouverneur der russischen Republik Altai, war vormals Sekretär des Allgemeinen Rates der Partei „Einiges Russland“ und erster stellvertretender Sprecher des Föderationsrats. Er betrieb Stimmungsmache für die Anerkennung der separatistischen sogenannten „Volksrepubliken“ Donezk und Luhansk. Schon diese Beschreibung der Stellung und Aufgaben der benannten Mitglieder des Verwaltungsrats lässt den Schluss zu, dass sie erforderlichenfalls auch tatsächlich ihre Stimme und ihren Einfluss dazu nutzen würden, das Handeln der JSC Russian Post im Sinne der Kriegspolitik der Regierung der Russischen Föderation zu beeinflussen. Konkret wäre zu erwarten, dass sie, falls erforderlich, ihren Einfluss dazu nutzen würden, die von der Antragstellerin nicht beglichenen Schulden in Höhe von 34.244.940,28 Euro als wesentliche Einnahmequelle für die Russische Föderation im Sinne des 11. Erwägungsgrunds des Beschlusses 2022/329/GASP vom 25.2.2022 einzutreiben.

Hinzu kommt, dass die benannten Personen nicht nur aufgrund ihrer eigenen Stellung im Staatsapparat der Russischen Föderation, sondern naheliegenderweise allein aufgrund ihrer Stellung als Mitglieder des Verwaltungsrats der JSC Russian Post die russischen Kriegsinteressen dort vertreten werden. Ihre Stellung und ihr Verbleib als Mitglied des Verwaltungsrats ist zur Gänze von der Russischen Regierung abhängig. Alle Anteile der JSC Russian Post gehören der Föderalen Agentur zur Verwaltung des Staatseigentums, deren Anteile wiederum zu 100 % der Regierung der Russischen Föderation gehören. Nach Abschnitt VII Nr. 41 der bereits benannten Anordnung der Regierung der Russischen Föderation vom 20.9.2019 in der geänderten Fassung der Anordnung der Regierung der Russischen Föderation vom 29.9.2021 werden die Mitglieder des Verwaltungsrats auf der Grundlage eines Beschlusses der Regierung der Russischen Föderation für eine Amtszeit von nicht mehr als fünf Jahren ernannt und können nach Nr. 43 jederzeit ausgewechselt werden. Auch insoweit ist aus dem vorgelegten Gutachten nicht ersichtlich, dass sich daran nach der Neuregelung inhaltlich etwas geändert hat.

b) Die Antragsgegnerin ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Antragstellerin ohne die erfolgten Sicherstellungen entgegen den Verfügungsbeschränkungen Zahlungen an die JSC Russian Post leisten würde, zumal die Antragstellerin die Auffassung vertritt, die sichergestellten Vermögenswerte seien nicht bereits kraft Unionsrechts eingefroren bzw. könnten ohnehin nicht nach Russland gelangen, weil Zahlungswege dorthin nicht mehr verfügbar seien.

Dies ergibt sich bereits aus dem eigenen Vortrag der Antragstellerin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in dem sie im Rahmen der geltend gemachten Eilbedürftigkeit auf die monatlichen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der JSC Russian Post in Höhe von durchschnittlich 950.000,00 Euro sowie die bislang bei ihr aufgelaufenen Schulden gegenüber der JSC Russian Post in Höhe von 34.244.940,28 Euro aus dem Vertrag A 006 verwiesen hat (Schriftsatz vom 4.10.2024, S. 34 und 35). Eine entsprechende Anfrage zur Erlaubnispflicht von Finanzgeschäften hatte bereits der frühere Bevollmächtigter der Antragstellerin unter dem 2.6.2023 an die Deutsche Bundesbank gestellt. Daraus ergibt sich, dass die Antragstellerin ihrer Verpflichtung zur Begleichung der monatlichen Rechnungen der JSC Russian Post von Januar 2022 bis einschließlich Februar 2023 wegen des Ausschlusses der von der JSC Russian Post genutzten VTB aus dem SWIFT-System nicht mehr begleichen konnte. Danach schuldete die Antragstellerin der JSC Russian Post netto 2.313.792,83 Euro für Januar 2022, 2.635.581,23 Euro für Februar 2022, 691.180,98 Euro für März 2022, 453.483,52 Euro für April 2022, 656.726,85 Euro für Mai 2022, 809.984,58 Euro für Juni 2022, 930.126,99 Euro für Juli 2022, 1.059.544,97 Euro für August 2022, 1.226.578,86 Euro für September 2022, 1.183.103,07 Euro für Oktober 2022, 1.330.928,38 Euro für November 2022, 1.229.073,24 Euro für Dezember 2022, 1.147.670,39 Euro für Januar 2023, und 1.266.882,12 Euro für Februar 2023. In der Anfrage bekundet der Bevollmächtigte der Antragstellerin nicht nur die Absicht der Antragstellerin, diese Schulden bei der JSC Russian Post begleichen, sondern auch die ab März 2023 weiter entstehenden Entgelte für die von der JSC Russian Post für die Antragstellerin vorgenommenen Postdienstleistungen auf der Basis des Vertrags A 006 zahlen zu wollen. Gleichzeitig bat er um die Angabe eines rechtssicheren Zahlungswegs in die Russische Föderation. Dass die entsprechenden Schulden bei der JSC Russian Post bestehen und auf ihre Begleichung seitens der russischen Muttergesellschaft gedrängt wird, hat Herr O. in seiner Vernehmung am 13.8.2024, wie oben ausgeführt, ebenfalls bestätigt.

3. Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, die ausschließlich in den Grenzen des § 114 VwGO der gerichtlichen Überprüfung unterliegt, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Sie hat das Ermessen im Sinne der Durchsetzung der durch Art. 2 VO (EU) Nr. 269/2014 vorgegebenen Verfügungsbeschränkungen ohne Rechtsfehler ausgeübt, dabei weder die Grenzen ihres Ermessens überschritten, noch dieses zweckwidrig angewandt. Insbesondere erweist sich die Anordnung der Sicherstellung der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Antragstellerin als verhältnismäßig.

Die Sicherstellung ist geeignet, um das Ziel der Verfügungsbeschränkung nach Art. 2 VO (EU) Nr. 269/2014 durchzusetzen. Durch sie wird der Antragstellerin die Möglichkeit genommen, die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen ihrem Mutterunternehmen in der Russischen Föderation zur Verfügung zu stellen, wo es nach der von dem durch die in Anlage I der VO (EU) Nr. 269/2014 benannten Personen majorisierten Verwaltungsrat des vom russischen Staat zu 100% beherrschten Unternehmens letztlich (auch) einer sanktionswidrigen Bestimmung zugeführt werden kann.

Die Sicherstellung der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Antragstellerin ist auch zur Erreichung dieses Ziels erforderlich. Insbesondere sind weniger einschneidende, gleich geeignete Maßnahmen angesichts der bestehenden mittelbaren gesellschaftsrechtlichen Verfügungsmöglichkeiten der sanktionierten Personen weder benannt noch ersichtlich.

Der Verweis der Antragstellerin auf die bereits durch die europäischen und deutschen Gesetze bestehende „firewall“ beinhaltet keine gleich geeignete Maßnahme, die die Sicherstellung der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen als nicht erforderlich erscheinen lassen könnte. Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht ‒ von der Antragstellerin nicht beanstandet ‒ eine nach den Vorstellungen der Europäischen Kommission zuträgliche Eingrenzung der Verfügungsbeschränkungen bei für den europäischen Markt wichtigen Wirtschaftsunternehmen,

vgl. Europäische Kommission, Guidance Note ‒ Implementation of firewalls in cases of EU entities owned or controlled by a designated person or entity vom 29.11.2023,

zutreffend nicht angenommen hat, erlauben ‒ wie bereits oben ausgeführt ‒ die vertraglichen Gestaltungen der Muttergesellschaft, deren Verwaltungsrat von den benannten Personen kontrolliert wird, über den weisungsabhängigen Geschäftsführer der Antragstellerin de facto den Zugriff auf ihre Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen. Solange einem solchen Zugriff nicht die Sanktionierung nach europäischem Recht und die entsprechende Sicherstellung entgegensteht, ist die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungsrats der JSC Russian Post rechtlich nicht gehindert, erforderlichenfalls einen Generaldirektor zu bestellen, der den Geschäftsführer der Antragstellerin so lange austauscht, bis ein entsprechend willfähriger Geschäftsführer sich zur Finanztransaktion in die Russische Föderation bereitfindet und einen realisierbaren banktechnischen Weg findet, um die Gelder in die Russische Föderation zu transferieren, gegebenenfalls über eine Tochterfirma in einem Drittstaat.

Ebenso wenig führt der Verweis der Antragstellerin auf die bisherige Beachtung der Sanktionen zur fehlenden Erforderlichkeit der Sicherstellung.

Vgl. hierzu auch: EuGH, Urteil vom 13.3.2012 ‒ C-380/09 P ‒, ECLI:EU:C:2012:137, juris, Rn. 58; EuG, Urteil vom 9.7.2009 ‒ T-246/08 und T-332/09 ‒, juris, Rn. 105.

Abgesehen davon, dass die Beachtung der Sanktionen von dem vollständig weisungsgebundenen Geschäftsführer der Antragstellerin abhängt, zeigen sowohl die Anfragen des damaligen Bevollmächtigten der Antragstellerin an die Bundesbank vom 2.6.2023 als auch das hiesige Eilverfahren, dass der Antragstellerin selbst dringend daran gelegen ist, ihren Verbindlichkeiten gegenüber ihrer Alleingesellschafterin, der JSC Russian Post, nachzukommen und das Geld in die Russische Föderation zu überweisen.

Schließlich stellt die Überwachung der Antragstellerin nach § 9 SanktDG keine gleich geeignete, mildere Maßnahme gegenüber der Sicherstellung der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen dar.

Nach § 9 Abs. 1 SanktDG darf die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung besondere Überwachungsmaßnahmen gegen die juristische Person anordnen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine juristische Person gegen ein Bereitstellungs- oder Verfügungsverbot, das sich aus einem im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union veröffentlichten unmittelbar geltenden Rechtsakt, der der Durchführung einer vom Rat der Europäischen Union im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beschlossenen wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahme dient, verstoßen hat oder dass ein solcher Verstoß unmittelbar bevorsteht.

Eine besondere Überwachungsmaßnahme nach § 9 Abs. 1 SanktDG ist schon deshalb kein milderes Mittel gegenüber der Sicherstellung, weil der Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung durch diese Vorschrift unter qualifizierten Voraussetzungen gesonderte Befugnisse zur Durchsetzung bei erfolgten oder unmittelbar drohenden Sanktionsverstößen verliehen werden, während die streitgegenständliche Sicherstellung nach § 3 SanktDG bereits ohne diese erhöhten Voraussetzungen ausgesprochen werden kann, um zu verhindern, dass über Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen, die einer Verfügungsbeschränkung unterliegen, unter Verstoß hiergegen verfügt wird. Zu diesem Zweck bedarf es, wie ausgeführt, der Sicherstellung.

Die Sicherstellung der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen stellt sich auch als angemessen dar. Bei der Abwägung der beiderseitigen Belange überwiegt ‒ wie auch das Verwaltungsgericht ausgeführt hat ‒ das öffentliche Interesse an der Sicherstellung der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen das Interesse der Antragstellerin an der freien Verfügung über die Gelder und Ressourcen.

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist insoweit geklärt, dass das übergeordnete Ziel der Erhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit im Einklang mit den in Art. 21 EUV genannten Zielen des auswärtigen Handelns der Union auch erhebliche negative Folgen rechtfertigen, die sich für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer aus Beschlüssen zur Durchführung der von der Union zur Verwirklichung dieses grundlegenden Ziels erlassenen Rechtsakte ergeben.

Vgl. EuGH, Urteil vom 28.3.2017, ‒ C-72/15 ‒, ECLI:EU:C:2017:236, juris, Rn. 150.

Der Einwand der Antragstellerin, die Sicherstellung ihrer Gelder und Ressourcen führe, weil sie nicht mehr operativ tätig sein könne, zu ihrer Existenzvernichtung, greift nicht durch. Die Sicherung der Existenz der Antragstellerin ist durch die für sie mögliche und zumutbare Beantragung der Freigabe von Finanzmitteln zum Erhalt der GmbH [sog. Grundbedürfnisse im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der VO (EU) Nr. 269/2014] gesichert. Dass sie ihr operatives Geschäft, das in der Hauptsache aus der Erbringung von Postdienstleistungen für die JSC Russian Post besteht, nicht mehr durchführen kann, führt schon angesichts der erheblichen vorhandenen Geldmengen nicht zur Existenzvernichtung der Antragstellerin. Im Übrigen soll mit den Sanktionsregeln gerade ein Finanztransfer in die Russische Föderation verhindert werden, der die Möglichkeit eröffnet, dass die durch Fortführen des operativen Geschäfts eingenommenen Gelder der Kriegspolitik zugutekommen können.

II. Auch die erfolgsunabhängige Interessenabwägung geht zulasten der Antragstellerin. Das öffentliche Interesse an der Sicherstellung der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Antragstellerin ist höher einzuschätzen als dasjenige der Antragstellerin, über die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen frei verfügen zu können.

Müsste die Sicherstellung für die Dauer des Hauptsacheverfahrens nicht beachtet werden, könnte die Antragstellerin ihr operatives Geschäft zunächst fortführen und ‒ ihrer rechtlichen Verpflichtung entsprechend ‒ ihre Schulden gegenüber der JSC Russian Post jederzeit begleichen und damit mittelbar der Russischen Föderation Finanzen zur Verfügung stellen, die ohne eine Korrekturmöglichkeit nach einem erfolglosen Hauptsacheverfahren deren kriegerischen Interessen zugutekommen könnten.

Ist die Sicherstellung jedoch schon für die Dauer des Hauptsacheverfahrens zu beachten, ist die Antragstellerin dadurch noch nicht in ihrem Bestand gefährdet. Zur Deckung ihrer Grundbedürfnisse kann sie – wie bisher – gesonderte Erlaubnisse von der Deutschen Bundesbank erhalten, um sichergestellte Gelder und wirtschaftliche Ressourcen hierfür einsetzen zu können. Dass sie ihr Geschäftsmodell des Postvertriebs in die Russische Föderation vorläufig nicht weiterführen kann, ist dabei eine Belastung, die mit der Sanktionierung verbunden ist und als ihre Folge hinzunehmen ist. Diese Konsequenzen schon vor einer endgültigen Klärung in einem Hauptsacheverfahren hinzuzunehmen, ist der Antragstellerin außer wegen des voraussichtlichen Unterliegens im Hauptsacheverfahren auch deshalb zuzumuten, weil sie ihr Geschäftsmodell bisher bereits dazu genutzt hat, um sanktionierte Waren (Luxusgüter) trotz entsprechenden Verbots in die Russische Föderation zu befördern. Laut Auskunft der Generalzolldirektion vom 11.7.2024 wurden bislang circa 410 Ermittlungsverfahren fast ausschließlich wegen der verbotenen Ausfuhr von Luxusgütern in die Russische Föderation eingeleitet und gegen den ehemaligen Geschäftsführer, Herrn W. B., Anklage wegen versuchten Verstoßes gegen Ausfuhr- und Lieferverbote eines im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten unmittelbar geltenden Rechtsakts der Europäischen Union erhoben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).