Eilrechtsschutz gegen GwG-Prüfung „anderswo“: persönliches Erscheinen rechtmäßig
KI-Zusammenfassung
Der Antragsteller begehrte im Beschwerdeverfahren die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen einen Bescheid, der ihn zu einer GwG-Prüfung in den Räumen der Rechtsanwaltskammer unter persönlicher Anwesenheit lud und ein Zwangsgeld androhte. Das OVG NRW wies die Beschwerde zurück. Die Ladung und die Anordnung des persönlichen Erscheinens seien nach § 51 Abs. 2 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GwG grundsätzlich zulässig; eine Prüfung könne auch „anderswo“ stattfinden. Auch die Zwangsgeldandrohung sei als Beugemittel zur Durchsetzung der (bestandskräftig angeordneten) Mitwirkungspflichten rechtmäßig.
Ausgang: Beschwerde gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen; Ladung zur GwG-Prüfung und Zwangsgeldandrohung bestätigt.
Abstrakte Rechtssätze
Die Beschwerde im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist unbegründet, wenn das Beschwerdevorbringen unter den Einschränkungen des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO keine durchgreifenden Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung begründet.
§ 51 Abs. 3 Satz 2 GwG ermächtigt die Aufsichtsbehörde, Prüfungen der geldwäscherechtlichen Pflichten ohne besonderen Anlass auch außerhalb der Räumlichkeiten des Verpflichteten („anderswo“) anzuordnen; die Bestimmung des Prüfungsortes steht im Ermessen der Behörde.
Die Anordnung des persönlichen Erscheinens zu einer „anderswo“ durchgeführten GwG-Prüfung kann eine ermessensfehlerfreie Konkretisierung der Mitwirkungspflichten nach § 52 Abs. 1 GwG darstellen, wenn sie zur sachgerechten und wirksamen Aufsicht erforderlich erscheint.
Ist der Verpflichtete einer vollziehbaren, bestandskräftigen Ladung zu einer GwG-Prüfung nicht nachgekommen, darf die Aufsichtsbehörde zur Durchsetzung der Mitwirkungspflichten einen neuen Prüfungstermin bestimmen und hieran eine Zwangsgeldandrohung als Beugemittel knüpfen.
Eine Zwangsgeldandrohung zur Durchsetzung einer fortbestehenden Mitwirkungspflicht verliert ihren Beugecharakter nicht allein deshalb, weil nach einem fruchtlosen Terminablauf ein neuer Prüfungstermin festzusetzen wäre.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Arnsberg, 7 L 1037/25
Tenor
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 22.10.2025 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag,
die aufschiebende Wirkung seiner am 1.8.2025 unter dem Aktenzeichen 7 K 3346/25 (VG Arnsberg) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2.7.2025 erhobenen Klage anzuordnen,
zumindest im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
Der Antragsteller zieht die Annahme des Verwaltungsgerichts im Ergebnis nicht durchgreifend in Zweifel, seine Ladung und die Anordnung seiner persönlichen Anwesenheit zu dem Prüfungstermin am 28.10.2025 um 9.00 Uhr in den Räumen der Rechtsanwaltskammer seien auf der Grundlage von § 51 Abs. 2 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GwG rechtmäßig. Insbesondere ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin in ihrem streitgegenständlichen Bescheid vom 2.7.2025 unter den Ziffern 1 und 2 der Sache nach die aufsichtsrechtlichen Anordnungen aus ihrem bestandskräftigen Bescheid vom 27.3.2025 aufgegriffen hat, denen der Antragsteller trotz ihrer Vollziehbarkeit nicht nachgekommen war, soweit sie sich nicht durch Zeitablauf erledigt haben (dazu 1.). Die Einwände des Antragstellers gegen die neue Terminbestimmung unter Ziffer 2 sowie gegen die unter Ziffer 3 erfolgte Androhung eines Zwangsgelds greifen ebenfalls nicht durch (dazu 2.).
1. Bereits am 27.3.2025 hatte die Antragsgegnerin den Antragsteller zu einer Prüfung nach § 51 Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 3 Satz 2 GwG geladen und angeordnet, dass diese in den Räumen der Rechtsanwaltskammer Hamm stattfindet sowie die persönliche Anwesenheit des Antragstellers notwendig ist. Auf sich beruhen kann, ob diese im Bescheid vom 2.7.2025 aufgegriffenen Regelungen darin ohne erneute sachliche Regelung lediglich wiederholt oder zum Gegenstand eines anfechtbaren Zweitbescheids gemacht worden sind.
Vgl. zur begrifflichen Abgrenzung: BVerwG, Beschluss vom 2.1.1997 – 8 B 240.96 –, juris, Rn. 5.
Selbst wenn eine vollständig neue Ladung und Anordnung der Prüfung unter persönlicher Anwesenheit des Antragstellers ausgesprochen worden sein sollte, hätte die Antragsgegnerin bei ihrer neuen Entscheidung ermessensgerecht berücksichtigt, dass der Antragsteller bereits bestandskräftig zur Prüfung in den Räumen der Rechtsanwaltskammer geladen worden und seine persönliche Anwesenheit für notwendig erklärt worden war. Den Umstand, dass der Antragsteller der vollziehbaren Anordnung vom 27.3.2025 am 20.5.2025 nicht Folge geleistet hatte, durfte die Antragsgegnerin ermessensfehlerfrei zum Anlass nehmen, Ladung und Anordnung der Prüfung unter Festlegung eines neuen Termins in gleicher Weise auszusprechen, wie dies bereits bestandskräftig gegenüber dem Antragsteller erfolgt war.
Zur Ladung und Anordnung der Prüfung in den Räumen der Rechtsanwaltskammer war die Antragsgegnerin aufgrund der §§ 50 Nr. 3, 51 Abs. 1 und 2 Sätze 1 und 2 sowie Abs. 3 Sätze 1 und 2 GwG gegenüber dem Antragsteller als Verpflichtetem nach § 2 Nr. 10 GwG befugt. Insbesondere konnte sie nach § 51 Abs. 3 Satz 2 GwG ohne besonderen Anlass die Prüfung der Einhaltung der im Geldwäschegesetz festgelegten Anforderungen „anderswo“, d. h. auch in ihren Räumlichkeiten vorsehen. Dies entspricht der unionsrechtlichen Umsetzungspflicht aus Art. 48 Abs. 1, Abs. 1a Unterabs. 3 der Richtlinie (EU) 2015/849, zuletzt geändert durch die Richtlinie (EU) 2024/1640, – Richtlinie (EU) 2015/849 –. Schon nach Art. 48 Abs. 1, 6 lit. b) der Richtlinie (EU) 2015/849 haben die Mitgliedstaaten zur wirksamen Überwachung der Einhaltung der Richtlinie sicherzustellen, dass die zuständigen Behörden, die bei der Aufsicht nach einem risikobasierten Ansatz vorgehen, sowohl vor Ort als auch von außerhalb der Räumlichkeiten des Verpflichteten Zugang zu allen relevanten Informationen über die besonderen nationalen und internationalen Risiken im Zusammenhang mit dessen Kunden, Produkten und Dienstleistungen des Verpflichteten haben. Nach Art. 48 Abs. 1a Unterabs. 3 der Richtlinie (EU) 2015/849, eingefügt durch die Richtlinie (EU) 2018/843, müssen die Mitgliedstaaten vorschreiben, dass alle Verpflichteten einer angemessenen Aufsicht unterliegen, einschließlich der Befugnis, vor Ort und anderswo eine Beaufsichtigung durchzuführen, um für eine angemessene Durchsetzung dieser Richtlinie zu sorgen. Unter anderem durch diese Änderung der Richtlinie sollten die Mitgliedstaaten die Rolle der mit Aufsichts- oder Überwachungsaufgaben betrauten Behörden stärken, die sicherstellen sollen, dass die Verpflichteten die Vorschriften einhalten.
Vgl. Erwägungsgrund 44 der Richtlinie (EU) 2018/843.
Dieser unionsrechtlichen Verpflichtung ist der nationale Gesetzgeber mit der Ergänzung von § 51 Abs. 3 Satz 2 GwG gefolgt und hat in der Begründung hierzu ausgeführt, mit dem neuen Satz 2 werde klargestellt, dass die Prüfungen auch außerhalb der Geschäftsräume oder anderer Räumlichkeiten der Verpflichteten stattfinden könnten, beispielsweise bei der Aufsichtsbehörde selbst („Schreibtischprüfung“). Die Festlegung des Prüfungsortes treffe die Aufsichtsbehörde.
Vgl. BT-Drs. 19/13827, S. 28, 101.
Dabei ist der Verpflichtete nicht nur gehalten, Unterlagen vorzulegen (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GwG), sondern auch Auskunft über alle Geschäftsangelegenheiten und Transaktionen zu erteilen (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GwG).
Zur Erläuterung vgl. Erwägungsgrund 45 der Richtlinie (EU) 2018/843.
Durch Festlegung dieser Mitwirkungspflichten des Verpflichteten und durch die Ermächtigung, eine aufsichtsrechtliche Prüfung ohne besonderen Anlass beim Verpflichteten und anderswo durchführen zu dürfen, hat der Gesetzgeber im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.1.2019 – 1 WB 28/17 –, BVerwGE 164, 304 = juris, Rn. 20, m. w. N.
Die Einzelheiten, wie konkret der Verpflichtete bei einer „anderswo“ angesetzten Prüfung seinen Mitwirkungspflichten nach § 52 Abs. 1 GwG effektiv nachkommen kann, insbesondere ob er persönlich zu erscheinen hat, kann die Aufsichtsbehörde im Rahmen des ihr gesetzlich eingeräumten pflichtgemäßen Ermessens festlegen, ohne hierfür einer bis ins letzte Detail gehenden gesetzlichen Ermächtigung zu bedürfen.
Die streitgegenständliche Anordnung des persönlichen Erscheinens des Antragstellers bei der Prüfung entspricht dem Zweck der Ermächtigung des § 51 Abs. 2 GWG, die geeigneten und erforderlichen Anordnungen zur Einhaltung der geldwäscherechtlichen Pflichten zu treffen und konkretisiert ermessensfehlerfrei die in § 52 GwG in unionsrechtlicher Umsetzung bestimmten Mitwirkungspflichten, um eine sachgerechte Prüfung zu ermöglichen. Diesen Pflichten kann der Antragsteller im Rahmen einer in den Räumen der Rechtsanwaltskammer durchgeführten Prüfung besonders gut bei persönlicher Anwesenheit genügen. Indem die Antragsgegnerin ihn nach einer schriftlichen Prüfung mit Beanstandungen zu einer routinemäßigen anlasslosen Prüfung einbestellt hat, hat sie sicher gestellt, dass hierbei eine effiziente und wirksame Aufsicht erfolgen kann. Der anwesende Antragsteller kann im Rahmen der Prüfung unmittelbar Auskunft erteilen und diese anhand der stichprobenartig angeforderten Akten ggf. durch vorzulegende Unterlagen belegen. Diese Mitwirkungspflichten des Antragstellers beschränken sich nicht auf eine bloße Duldung des Betretens und Besichtigens seiner Geschäftsräume gemäß § 52 Abs. 2 und 3 GwG, sondern werden bei – hier nicht in Rede stehenden – Prüfungen in diesen Geschäftsräumen wegen des darin liegenden Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 13 Abs. 1 GG um eine entsprechende gesetzliche Duldungspflicht ergänzt. Bei der Anordnung persönlichen Erscheinens zu einer Prüfung in den Räumen der Rechtsanwaltskammer geht es weder darum, den Antragsteller ohne gesetzliche Ermächtigung zu „verfolgen“ oder – wie im Fall des gesondert festgesetzten aber hier nicht streitgegenständlichen Bußgeldes – zu „sanktionieren“, noch darum, ihn einer unangemessenen Prüfungssituation zu unterziehen. Ausweislich der angegriffenen Verfügung soll es sich lediglich um eine formale System- bzw. Organisationsprüfung handeln, bei der der Antragsteller seinen gesetzlichen Mitwirkungspflichten nachkommen soll, sofern dies nicht bereits in schriftlicher Form und durch Übersendung von Unterlagen erfolgt ist. Dabei kann auch zwischen den Beteiligten erörtert werden, ob die Prüfung wirksam ohne die vom Antragsteller verweigerte Offenlegung von Klarnamen durchgeführt werden kann. Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage einer unzulässigen Analogie stellt sich bereits mangels einer planwidrigen Regelungslücke nicht. Danach war die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, der „Einladung“ des Antragstellers zu folgen, die Prüfung in seinen Geschäftsräumen durchzuführen. Auch entspricht die weitere Annahme des Antragstellers, eine Prüfung nach dem Geldwäschegesetz könne lediglich in den Räumen des Verpflichteten erfolgen, nicht der gesetzlichen Regelung.
Die angeordnete Prüfung stellt auch weder einen erheblichen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG dar noch ist sie unverhältnismäßig. Angesichts der äußerst geringen Häufigkeit einer Prüfung des Antragstellers – nach Angaben der Antragsgegnerin werden pro Jahr lediglich 5 Prozent der Mitglieder anlasslos nach dem Zufallsprinzip im Hinblick auf die Verpflichtungen nach dem Geldwäschegesetz kontrolliert, – weisen die in Rede stehenden Mitwirkungshandlungen keinen solchen Umfang oder Aufwand auf, dass sie besonders gravierend erscheinen oder außer Verhältnis zu dem Ziel stehen könnten, die Einhaltung der geldwäscherechtlichen Pflichten bei ihm gesetzeskonform nach einem risikobasierten Ansatz zu überprüfen. Die Ladung zu einer Prüfung in Anwesenheit des Antragstellers war hier auch in Anbetracht einer sehr geringen Fallzahl von fünf gemeldeten Fällen und seiner Ankündigung, künftig keine anwaltlichen Mandate im Anwendungsbereich des GwG annehmen zu wollen, schon deshalb sachlich nachvollziehbar, weil die zunächst als milderes Mittel erfolgte schriftliche Prüfung ergeben hatte, dass der Antragsteller die Pflichten nach den §§ 5 und 6 Abs. 5 GwG noch nicht vollständig eingehalten hatte. Auf entsprechende Rügen hatte er recht knapp angegeben, ihnen nur ohne Anerkennung einer Rechtspflicht entsprochen zu haben. Zur Abklärung, ob die geldwäscherechtlichen Pflichten nunmehr auch tatsächlich vollständig erfüllt werden, stellt sich die dem Antragsteller daraufhin aufgegebene etwa zweistündige Terminwahrnehmung weder als besonders einschneidend noch als unverhältnismäßig dar.
Nachdem die Ladung in den Räumen der Rechtsanwaltskammer und die Anordnung des persönlichen Erscheinens des Antragstellers bereits bestandskräftig geworden sind, wendet er sich insoweit erfolglos gegen aus seiner Sicht entbehrliche Erschwernisse, insbesondere die erforderliche An- und Abreise sowie die damit verbundenen zusätzlichen Einkommenseinbußen. Zumal sich die Antragsgegnerin in beiden Ladungen ausdrücklich vorbehalten hatte, die Prüfung ausnahmsweise im Online-Format als Videokonferenz durchzuführen, hätte der Antragsteller, statt die Rechtswidrigkeit der gesetzlich vorgesehenen anlasslosen Prüfung „anderswo“ geltend zu machen, selbst zeitnah nach der Ladung darauf hinwirken können, ihm die Teilnahme am Prüfungstermin per Videokonferenz zu gestatten, wenn er darin für sich eine geringere Belastung gesehen hätte. Wenn die Prüfung auf diese Weise bei gegebener Mitwirkungsbereitschaft des Antragstellers ebenso zuverlässig hätte durchgeführt werden können wie bei seiner persönlichen Anwesenheit, hätte die Antragsgegnerin diesem rechtzeitig geäußerten Begehren nach dem Rechtsgedanken des § 20 Satz 2 OBG NRW voraussichtlich entsprechen müssen. Insofern teilt der Senat nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, für eine „anderswo“ stattfindende Prüfung müsse ebenso wie bei einer in den Geschäftsräumen des Verpflichteten praktizierten Prüfung gewährleistet sein, dass der Verpflichtete an dieser teilnehme, was nur durch die Anordnung des persönlichen Erscheinens zum Prüfungstermin erfolgen könne (Urteilsabdruck, Seite 5, letzter Absatz, und Seite 6, erster Absatz).
A. A. VG Arnsberg, Urteil vom 5.1.2021 – 1 L 1003/20 –, juris, Rn. 24.
Sofern der Verpflichtete im Einzelfall voraussichtlich seinen Mitwirkungspflichten auch ohne persönliches Erscheinen am Prüfungsort ebenso wirksam nachkommen kann wie bei persönlicher Anwesenheit, etwa im Wege einer von der Antragsgegnerin selbst für möglich gehaltenen Videokonferenz oder bei zuverlässiger telefonischer Erreichbarkeit für Rückfragen während des Prüfungstermins nach vollständiger Vorabübersendung angeforderter Unterlagen, bedarf es auch aus Sicht der Antragsgegnerin offenkundig nicht zwingend seines persönlichen Erscheinens. Da die Anordnung des persönlichen Erscheinens hier aber schon wegen der bestehenden Zweifel an der uneingeschränkten Mitwirkungsbereitschaft des Antragstellers am zulässigerweise festgelegten Prüfungsort ermessensgerecht und zudem bereits bestandskräftig angeordnet war, ist sie rechtlich nicht zu beanstanden. Davon unberührt bleibt die Möglichkeit der Beteiligten, sich einvernehmlich noch kurzfristig auf die Durchführung der Prüfung im Wege einer Videokonferenz zu verständigen, um dem Antragsteller die Anreise zu ersparen und seinen Zeitaufwand so gering wie möglich zu halten.
2. Spezifische Einwände gegen die neue Terminbestimmung unter Ziffer 2 hat der Antragsteller nicht erhoben. Die unter Ziffer 3 des streitgegenständlichen Bescheids erfolgte Androhung eines Zwangsgelds ist gleichfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Da sich die dem Grunde nach bestandskräftige Ladung zur Prüfung in den Räumen der Rechtsanwaltskammer nebst der Anordnung des persönlichen Erscheinens bei einem fruchtlosen Verstreichen des auf den 28.10.2025 angesetzten Termins nicht durch Zeitablauf erledigen würde, behielte das Zwangsgeld anschließend seinen Charakter als Beugemittel zur Durchsetzung der Mitwirkungspflichten des Antragstellers an der „anderswo“ angesetzten Prüfung, auch wenn hierfür wiederum ein neuer Termin festgelegt werden müsste.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.