Berufungszulassung: Prüfbericht als kein Verwaltungsakt bei Zuwendungsprüfung
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin beantragt Zulassung der Berufung gegen das Urteil des VG Köln; strittig ist, ob der Prüfbericht vom 26.4.2016 einen Verwaltungsakt darstellt und damit die Klage unzulässig macht. Das OVG sieht ernstliche Zweifel an der erstinstanzlichen Rechtsauffassung und lässt die Berufung zu. Begründend heißt es, der Prüfbericht sei eher interne Berechnungsgrundlage ohne Außenwirkung.
Ausgang: Berufung der Klägerin nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen; Verteilung der Verfahrenskosten und ggf. Zurückverweisung zur weiteren Entscheidung vorbehalten
Abstrakte Rechtssätze
Für die Frage, ob eine Erklärung Verwaltungsakt ist, ist maßgeblich, wie ein objektiver Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der erkennbaren Umstände verstehen muss; Unklarheiten sind zulasten der Verwaltung zu werten.
Ein interner Prüfbericht, der keine an den Adressaten gerichtete, eindeutige Regelungsformulierung enthält und primär Verwaltungsinternas dokumentiert, begründet keine Außenwirkung und ist grundsätzlich kein Verwaltungsakt.
Die übereinstimmende Auffassung der Beteiligten, ein Schriftstück nicht als Verwaltungsakt anzusehen, ist ein Indiz dafür, dass dem Schriftstück von Anfang an keine Außenwirkung zukommt.
Die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist zu gewähren, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung bestehen.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 16 K 363/16
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13.2.2020 wird zugelassen.
Die Verteilung der Kosten des Antragsverfahrens bleibt der Entscheidung über die Berufung vorbehalten.
Gründe
Auf den Antrag der Klägerin ist die Berufung zuzulassen, weil aus den von ihr dargelegten Gründen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung bestehen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Klage gegen den 6. Änderungsbescheid vom 22.12.2015 sei bereits unzulässig, weil mit dem Prüfbericht vom 26.4.2016 eine bestandskräftige Endabrechnung der Gesamtmaßnahme vorliege, wird von der Klägerin schlüssig in Frage gestellt.
Für die Frage, ob es sich bei einem Schreiben um einen Verwaltungsakt handelt, ist maßgeblich, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.2.2020 – 4 A 1464/17 –, juris, Rn. 7, mit Verweis auf BVerwG, Urteile vom 27.6.2012 – 9 C 7.11 –, BVerwGE 143, 222 = juris, Rn. 18, und vom 5.11.2009 – 4 C 3.09 –, BVerwGE 135, 209 = juris, Rn. 21 sowie OVG NRW, Beschluss vom 12.2.2019 – 4 A 1331/16 –, juris, Rn. 4 ff., m. w. N.
Nach diesen Maßstäben dürfte der Prüfbericht vom 26.4.2016 nicht als Verwaltungsakt anzusehen sein. Nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts erscheint dieser nicht als eine einseitige verbindliche Regelung, sondern als eine verwaltungsinterne Berechnungsgrundlage für die nachfolgende Auszahlung einer Fördersumme, welche wiederum als rein tatsächliches Verwaltungshandeln zu werten ist. Der Prüfbericht verfügt schon über keinen an die Klägerin gerichteten, zu Beginn des Schreibens herausgehobenen Verfügungssatz. Vielmehr findet sich erst am Ende des Berichts die Aussage, dass das geprüfte Vorhaben mit Gesamtausgaben in Höhe von 18.037.761,00 EUR und die Zuwendung anteilig in Höhe von 6.724.894,84 EUR „festgesetzt“ werde. Diese Formulierung enthält jedoch keine eigenständige Regelung, sondern vollzieht behördenintern das Ausgabegebaren der Klägerin nach und bestätigt intern, dass sich die nachgewiesenen Ausgaben im Rahmen der Bewilligung halten. Auch sinngemäß erfüllt der Prüfbericht nicht die Funktion eines Schlussbescheids. Der Zuwendungsbescheid vom 30.6.2008 ist – von der Sonderregelung zum Modul 3.1 abgesehen, die eine Schlussabrechnung erst viel später vorsieht, vgl. Nr. 2 und Nr. 15 des Bescheids – schon nicht bezogen auf die während des Bewilligungszeitraums nachgewiesenen und ausgezahlten Mittel unter Vorbehalt gestellt und auf eine endgültige Regelung durch einen Schlussbescheid nach Abschluss dieses Zeitraums angelegt. Weshalb sich aus der ausdrücklich vorläufig erfolgten Festsetzung des Prüfergebnisses im Prüfbericht vom 26.4.2016 dessen endgültiger Charakter ergeben soll, wie das Verwaltungsgericht meint, kann der Senat nicht nachvollziehen.
Der Prüfbericht ist zudem nicht auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet. Der Adressat wird nicht genannt; vielmehr lässt der Prüfbericht durch seine Formulierung der Klägerin in dritter Person (S. 6: „Die Zuwendungsempfängerin hat die ausgezahlte Zuwendung zweckentsprechend verwendet“; S. 7: „Einer Auszahlung des vorgenannten Betrages an die Stadt Bonn steht aus meiner Sicht nichts entgegen“) erkennen, dass er sich nicht an die Klägerin, sondern an die entsprechende Stelle innerhalb der Bezirksregierung richtet. Die nur auf Nachfrage, wie der Überweisungsbetrag zu erklären sei, erfolgte Übersendung an die Klägerin per E-Mail vom 10.6.2016 begründet auch nicht erstmals eine Außenregelung. Der Prüfbericht wurde der Klägerin lediglich zur Kenntnis übersandt. Ohne Nachfrage der Klägerin wäre dies nicht geschehen, wodurch bekräftigt wird, dass eine Regelung mit Außenwirkung ihr gegenüber damit nicht vorgenommen werden sollte. Auch im Klageverfahren sind die Beteiligten übereinstimmend nicht davon ausgegangen, dass der 6. Änderungsbescheid durch den Prüfbericht vom 26.4.2016 ersetzt bzw. überholt werden sollte. Die Beteiligten waren nach ihren Einlassungen im erstinstanzlichen Verfahren in der Annahme, der Prüfbericht sei kein Verwaltungsakt, vielmehr ersichtlich übereinstimmend davon ausgegangen, der angegriffene Bescheid sei der letzte gegenüber der Klägerin ergangene Bescheid. Der Mitteilung der Klägerin im Schriftsatz vom 30.11.2016, die Verwendungsnachweisprüfung sei abgeschlossen, ein Änderungsbescheid neueren Datums nicht ergangen, ist die Beklagte in ihrer Erwiderung nicht entgegengetreten, hat sich ausschließlich in der Sache eingelassen und sogar einen Teil der Klageforderung in der Sache anerkannt. Da die Beteiligten den Prüfbericht übereinstimmend nicht als Verwaltungsakt angesehen hatten, erscheint die gegenteilige Annahme des Verwaltungsgerichts auch deshalb zweifelhaft. Ebenso wie sich ein von allen Beteiligten für obsolet gehaltener Verwaltungsakt „in anderer Weise“ erledigt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27.3.1998 – 4 C 11.97 –, juris, Rn. 16,
kann bei einer Auslegung nach dem Empfängerhorizont ein interner Prüfbericht von Anfang an nicht als Regelung mit Außenwirkung angesehen werden, wenn die Beteiligten ihm übereinstimmend diese Bedeutung nicht beimessen.
Bereits jetzt wird darauf hingewiesen, dass nach fristgerechter Begründung der zugelassenen Berufung eine Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht nach § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO in Betracht kommt, sofern sich die Klage nach Auffassung des Senats nicht als unzulässig erweist und einer der Beteiligten einen entsprechenden Zurückverweisungsantrag stellt. Die Beteiligten werden gebeten, sich hierzu zu äußern.