Berufungszulassung zur Eintragung als Landschaftsarchitekt: Mindestregelstudienzeit 4 Jahre
KI-Zusammenfassung
Der Kläger begehrte seine Eintragung in die Liste der Landschaftsarchitekten und beantragte die Zulassung der Berufung gegen den klageabweisenden Gerichtsbescheid. Das OVG NRW verneinte ernstliche Zweifel und besondere Schwierigkeiten, weil die Eintragung ein Studium der Landschaftsarchitektur mit mindestens vierjähriger Regelstudienzeit voraussetzt. Ein dreijähriger Bachelor genügt nicht; ein fachfremder Master („Biodiversität und Naturschutz“) kann die Mindestregelstudienzeit nicht ersetzen. Weder Selbstbindung/Art. 3 GG noch Vertrauensschutz gegen die 2008 eingeführte Mindestregelstudienzeit greifen; der Zulassungsantrag wurde abgelehnt.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Versagung der Eintragung als Landschaftsarchitekt abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Ernstliche Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nur vor, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der Vorinstanz mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Die Eintragung in die Liste der Landschaftsarchitekten nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. setzt den erfolgreichen Abschluss eines auf die Berufsaufgabe ausgerichteten Studiums mit mindestens vierjähriger Regelstudienzeit voraus; ein kürzerer Bachelorabschluss genügt nicht.
Ein Masterstudium ist zur Erfüllung der Studienanforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. nur berücksichtigungsfähig, wenn es auf die Berufsaufgabe der Landschaftsarchitektur ausgerichtet ist.
Eine Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG kommt nur bei Entscheidungsfreiheit (Beurteilungs- oder Ermessensspielraum) in Betracht; bei normgebundenem Verwaltungshandeln begründet eine frühere abweichende Praxis keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht.
Vertrauensschutz gegen die Anwendung verschärfter Eintragungsvoraussetzungen wird durch die Aufnahme eines Studiums regelmäßig nicht begründet; schutzwürdiges Vertrauen entsteht erst bei einer rechtlich verfestigten Position, etwa nach abgeschlossener Ausbildung und beruflicher Tätigkeit.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Minden, 7 K 100/20
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Minden vom 23.12.2020 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 15.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
I. Das Zulassungsvorbringen weckt nicht die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.2020 – 2 BvR 2426/17 –, juris, Rn. 34, m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 – 7 AV 4.03 –, juris, Rn. 9.
Daran fehlt es hier.
Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage abgewiesen, weil dem Kläger kein Anspruch auf Eintragung in die Liste der Landschaftsarchitekten zustehe. Ein solcher Anspruch folge nicht aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a des Baukammerngesetzes NRW vom 16.12.2003, zuletzt geändert durch Gesetz vom 9.12.2014 – BauKaG NRW a. F. –. Der Kläger habe jedenfalls kein Studium mit einer mindestens vierjährigen Regelstudienzeit in der Fachrichtung Landschaftsarchitektur mit Erfolg abgeschlossen. Er habe in der Zeit von September 2008 bis Februar 2012 ein Bachelorstudium im Studiengang „Landschaftsarchitektur“ an der Hochschule Ostwestfalen-Lippe mit einer Regelstudienzeit von nur sechs Semestern bzw. drei Jahren absolviert. Die danach fehlenden zwei Semester zur Erreichung der Mindestregelstudienzeit von insgesamt acht Semestern bzw. vier Jahren habe er nicht durch den in der Zeit von Oktober 2013 bis September 2017 erfolgreich absolvierten Masterstudiengang „Biodiversität und Naturschutz“ ausgeglichen, weil dieser nach den unwidersprochenen Angaben der Beklagten nicht zur Fachrichtung Landschaftsarchitektur zähle. Die Mindestregelstudienzeit könne auch nicht durch die Ableistung praktischer Tätigkeit ersetzt werden. Der Beklagten stehe insofern weder ein Beurteilungsspielraum auf Tatbestandsebene noch ein Ermessensspielraum auf Rechtsfolgenseite zu. Ein Eintragungsanspruch ergebe sich auch nicht aus Art. 3 GG i. V. m. den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung. Ein solcher Anspruch entstehe nur dort, wo – anders als hier – Handlungsspielräume auf Tatbestands- oder Ermessensebene für die Verwaltung bestünden. Unabhängig davon sei nicht dargetan, dass die Beklagte in der Vergangenheit Eintragungen vorgenommen habe, obwohl die Betroffenen die Voraussetzung eines erfolgreich absolvierten Studiums mit einer mindestens vierjährigen Regelstudienzeit nicht (mindestens durch Absolvieren eines Ergänzungsstudiums) erfüllt hätten. Der Kläger könne die begehrte Eintragung weiter nicht aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c BauKaG NRW a. F. ableiten. Der Kläger habe weder vorgetragen, dem gehobenen Dienst anzugehören oder angehört zu haben, noch habe er dargelegt, die Befähigung zum höheren oder gehobenen bautechnischen Verwaltungsdienst der Fachrichtungen Hochbau oder Städtebau oder zum höheren Dienst Landschaftspflege und Naturschutz des Landes Nordrhein-Westfalen in der Landespflege zu besitzen. Schließlich könne der Kläger seinen Anspruch nicht unter Berufung auf Vertrauensschutz auf §§ 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a, 1 Abs. 3 des Baukammerngesetzes NRW in der bis zum 18.12.2008 geltenden Fassung stützen. Es sei nicht zu beanstanden, dass der Landesgesetzgeber das Erfordernis einer Mindestregelstudienzeit von vier Jahren ohne Übergangsregelung zum 19.12.2008 in Kraft gesetzt habe und die Regelung damit auch für Studenten – wie den Kläger – des damals noch angebotenen sechssemestrigen Bachelorstudiengangs gelte. Es handele sich zwar um einen Fall unechter Rückwirkung. Der Gesetzgeber sei aber verfassungsrechtlich nicht gehalten gewesen, eine Übergangsvorschrift für Studenten zu schaffen, die das sechssemestrige Bachelorstudium vor Inkrafttreten der Neuregelung begonnen hätten. Der Kläger habe sich bei der fraglichen Änderung des Baukammerngesetzes NRW im ersten Semester seines Studiums befunden; ihm sei eine Anpassung seines Studiums möglich und zumutbar gewesen. Wenn der Kläger trotz der während seines ersten Studiensemesters in Kraft getretenen erhöhten Anforderungen für die Eintragung in die Liste der Landschaftsarchitekten lediglich das Bachelorstudium mit einer Regelstudienzeit von nur drei Jahren abgeschlossen habe, sei das Verhalten in Bezug auf die eingetretene Gesetzesänderung nicht schutzwürdig. Im Übrigen hätte der Kläger die Fachrichtung seines Masterstudiums so wählen können, dass er die Eintragungsvoraussetzungen erfüllt hätte. Diese könne er auch heute noch nachholen. Etwas anderes ergebe sich nicht aus dem Umstand, dass das Studium des Klägers nach dessen Vortrag durch die Hochschule mit der Möglichkeit zur Eintragung in die Liste der Landschaftsarchitekten beworben worden sei. Er habe jedenfalls nicht dargelegt, dass diese zu Beginn seines Studiums gegebenenfalls getroffene Aussage auch nach der Gesetzesänderung aufrechterhalten worden sei. Eine solche „Zusicherung“ ergebe sich insbesondere nicht aus der Erklärung der Beklagten gegenüber Vertretern der Hochschule im September 2009, der Eintragungsausschuss werde einzelfallbezogen entscheiden und pragmatisch mit den Eintragungsanträgen der Absolventen des sechssemestrigen Bachelorstudiengangs umgehen. Hieraus ergebe sich nicht, dass eine Eintragung unter Missachtung der gesetzlichen Regelungen nach der alten Rechtslage erfolgen sollte. Zudem sei die Beklagte ihrer Ankündigung nachgekommen, indem sie dem Kläger angeboten habe, ein zweisemestriges Ergänzungsstudium zu absolvieren. Die Anmeldung beim Versorgungswerk der Beklagten sowie der Besuch von Fortbildungsveranstaltungen in der Akademie der Beklagten begründeten den geltend gemachten Anspruch ebenfalls nicht.
Die von dem Kläger erhobenen Einwendungen gegen die Wertungen des Verwaltungsgerichts führen nicht zum Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Ablehnung der Eintragung des Klägers in die Architektenliste Nordrhein-Westfalen durch Beschluss des Eintragungsausschusses der Beklagten vom 13.11.2019 war rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Eintragung in die Architektenliste. Als Anspruchsgrundlage in Betracht kommt allein der nach § 44 Satz 2 BauKaG NRW hier weiterhin maßgebliche § 4 BauKaG NRW vom 16.12.2003 (GV. NRW. S. 786), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9.12.2014 (GV. NRW. S. 876) – BauKaG NRW a. F. – (hierzu unter 1.). Die sich hieraus ergebenden Eintragungsvoraussetzungen erfüllt der Kläger nicht (hierzu unter 2.). Dem Kläger steht auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen ein Eintragungsanspruch zu (hierzu unter 3.).
1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei Klagen auf Verpflichtung zur Eintragung in die Architektenliste grundsätzlich derjenige der letzten mündlichen Verhandlung bzw., falls diese fehlt, derjenige der gerichtlichen Entscheidung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 – 4 A 3106/21 –, juris, Rn. 25 f., m. w. N.
Danach ist hier zwar das Baukammerngesetz NRW vom 1.12.2021 – BauKaG NRW – (GV. NRW. S. 1385) anwendbar. Gemäß dessen § 44 Satz 2 sind aber bei Inkrafttreten des Gesetzes (25.3.2022, vgl. § 45 Abs. 1 BauKaG NRW) begonnene Verfahren vor den Eintragungsausschüssen sowie anhängige berufsgerichtliche Verfahren nach den Vorschriften des Baukammerngesetzes NRW vom 16.12.2003 (GV. NRW. S. 786), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9.12.2014 (GV. NRW. S. 876) – BauKaG NRW a. F. –, abzuschließen. Entsprechend ist das Eintragungsbegehren des Klägers nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. zu beurteilen.
2. Der Kläger kann seinen Eintragungsanspruch weder auf § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. [hierzu unter a)] noch auf § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c BauKaG NRW [hierzu unter b)] oder § 4 Abs. 7 Satz 1 BauKaG NRW a. F. [hierzu unter c)] stützen.
a) Ein Eintragungsanspruch ergibt sich nicht aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. Danach wird in die Liste ihrer Fachrichtung die Person eingetragen, die – wie der Kläger – ihre Hauptwohnung, ihre Niederlassung oder ihren Beschäftigungsort in Nordrhein-Westfalen hat und ein Studium mit einer mindestens vierjährigen Regelstudienzeit für eine der in § 1 Abs. 1 bis 4 BauKaG NRW a. F. genannten Berufsaufgaben an einer deutschen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen und danach in ihrer Fachrichtung eine praktische Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 6 BauKaG NRW a. F. ausgeübt hat.
Der Kläger erfüllt diese Voraussetzung nicht. Er hat kein Studium mit einer mindestens vierjährigen Regelstudienzeit für die Berufsaufgabe Landschaftsarchitektur an einer deutschen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen. Der von ihm im Februar 2012 erfolgreich abgeschlossene Bachelorstudiengang Landschaftsarchitektur an der Hochschule Ostwestfalen-Lippe war auf lediglich sechs Semester (= drei Jahre) angelegt. Das ebenfalls erfolgreich abgeschlossene Masterstudium „Biodiversität und Naturschutz“ kann nicht ergänzend berücksichtigt werden, weil es nach den unbeanstandet gebliebenen Feststellungen der Beklagten und des Verwaltungsgerichts nicht auf die Berufsaufgabe der Landschaftsarchitekten, d. h. auf die gestaltende, technische, wirtschaftliche, ökologische und soziale Garten- und Landschaftsplanung (vgl. § 1 Abs. 3 BauKaG NRW a. F.), ausgerichtet war. Ein spezifischer Bezug der Inhalte dieses Studiums zur Garten- und Landschaftsplanung ist auch aus dem im Eintragungsverfahren vorgelegten Masterzeugnis nicht ersichtlich.
Von den in § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. genannten Studienanforderungen kann auch nicht ausnahmsweise abgesehen werden. Einen nach § 4 Abs. 5 Satz 2 BauKaG NRW a. F. gleichwertigen Ausbildungsnachweis kann der Kläger nicht nachweisen [hierzu unter aa)]. Einen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum hat der Gesetzgeber der Beklagten in § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. nicht eingeräumt [hierzu unter bb)].
aa) Gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 BauKaG NRW a. F erfüllt die Voraussetzung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BauKaG NRW a. F. in Bezug auf die Studienanforderungen und praktische Tätigkeit in den Fachrichtungen Innen- und Landschaftsarchitektur sowie Stadtplanung auch, wer als Angehöriger eines Mitgliedstaates oder eines Vertragsstaates aufgrund eines Ausbildungsnachweises, der mindestens dem Niveau des Art. 11 Buchst. c der Richtlinie 2005/36/EG entspricht, in einem Mitgliedstaat oder einem Vertragsstaat über die Voraussetzungen für die Aufnahme und Ausübung dieses Berufs verfügt. Unabhängig von der Frage, ob die Regelung auf den streitgegenständlichen, rein nationalen Sachverhalt anwendbar ist,
vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 BauKaG NRW a. F. OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 – 4 A 3106/21 –, juris, Rn. 34 ff.,
sind die Voraussetzungen hier schon deshalb nicht erfüllt, weil Art. 11 Buchst. c der Richtlinie 2005/36/EG als Berufsqualifikationsniveau das Diplom nennt, das unter dort näher konkretisierten Voraussetzungen erteilt worden sein muss. Einen solchen Diplomabschluss hat der Kläger gerade nicht erlangt.
bb) In Bezug auf die für die Eintragung in die Liste der jeweiligen Fachrichtung zu erfüllenden Studienanforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. hat der Gesetzgeber der Beklagten keinen Beurteilungs- oder Ermessensspielraum eingeräumt. Daher bleibt der Verweis auf die Grundsätze der Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. der Verwaltungspraxis ohne Erfolg. Eine Selbstbindung der Verwaltung kommt – worauf auch das Verwaltungsgericht zutreffend abgestellt hat – nur dort in Betracht, wo die Verwaltung nach der objektiven Rechtsordnung Entscheidungsfreiheit für den Einzelfall oder für Gruppen von Einzelfällen hat.
Vgl. zur Selbstbindung der Ermessensausübung der Verwaltung durch Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Urteil vom 10.12.1969 – 8 C 104.69 –, BVerwGE 34, 278 = juris, Rn. 13.
Bei normgebundenem Verwaltungshandeln bestehen keine Handlungsspielräume der Verwaltung, die eine Selbstbindung der Verwaltung entstehen lassen könnten. Die Behörde erfüllt vielmehr ihre Gesetzesbindung aus Art. 20 Abs. 3 GG, wenn sie nach der verwaltungsgerichtlich voll überprüfbaren Feststellung des Vorliegens des von dem Gesetzgeber vorgegebenen Tatbestandes die gesetzlich vorgesehene Rechtsfolge ausspricht. Danach kommt es nicht darauf an, ob – wie der Kläger behauptet – die Beklagte in der Vergangenheit Personen in die Liste der Landschaftsarchitekten eingetragen hat, welche die Studienanforderungen mit Blick auf die Mindestregelstudienzeit von vier Jahren nicht erfüllt haben. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.1.2010 – 5 B 63.09 –, juris, Rn. 9, m. w. N.
Mangels Beurteilungs- oder Ermessensspielraums der Beklagten kann der Kläger auch nichts aus der von einem Vertreter der Beklagten im September 2009 getroffenen Aussage gegenüber der Hochschule Ostwestfalen herleiten, mit Blick auf diejenigen Studenten, die sich damals in der Hochschulausbildung befanden, würde in Aussicht gestellt, dass der Eintragungsausschuss stets fallbezogen entscheiden und pragmatisch mit Eintragungsanträgen dieses Personenkreises umgehen werde (vgl. Protokollabdruck, Beiakte Heft 1, Seite 83). Ob die Hochschule Ostwestfalen dem Kläger – wie dieser behauptet – bei Aufnahme seines Studiums die Auskunft erteilt hat, bei erfolgreichem Abschluss werde er in die Architektenkammer aufgenommen, ist schließlich schon deshalb nicht relevant, weil die Hochschule nicht die für die begehrte Eintragung in die Architektenliste zuständige Behörde ist; etwaige Erklärungen ihrerseits können die Beklagte nicht rechtlich binden.
b) Ein Eintragungsanspruch ergibt sich auch nicht aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c BauKaG NRW a. F. Danach wird in die Liste ihrer Fachrichtung eingetragen, wer – wie der Kläger – seine Hauptwohnung, seine Niederlassung oder seinen Beschäftigungsort in Nordrhein-Westfalen hat und die Befähigung zum höheren Dienst Landschaftspflege und Naturschutz des Landes Nordrhein-Westfalen in der Landespflege besitzt. Mit dieser Formulierung knüpft die Bestimmung an die beamtenrechtliche Terminologie an.
Vgl. noch zur früheren Regelung im ArchitektenG NRW: OVG NRW, Urteil vom 29.11.1976 – 4 A 1110/74 –, OVGE 32, 182 (183).
Der höhere Dienst Landschaftspflege und Naturschutz ist nach § 5 Abs. 3 Satz 2 LBG NRW i. V. m. § 55 Satz 1 LVO NRW und der Anlage 3 zur LVO NRW als Laufbahn besonderer Fachrichtung der Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt einzuordnen. Für den Erwerb der Befähigung schreibt die nach § 7 Abs. 2 LBG NRW erlassene Verordung über die Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn des zweiten Einstiegsamts der Laufbahngruppe 2 im Verwaltungsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen, Fachrichtung Landespflege (Ausbildungs- und Prüfungsverordnung Landespflege 2.2 – VAP L 2.2) vom 21.1.2019 (GV. NRW. S. 42) einen Vorbereitungsdienst vor. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW ist eine Einstellung von Bewerbern, die ihre Befähigung nach den Vorschriften über Beamte besonderer Fachrichtung erworben haben (vgl. §§ 6 Abs. 2 Satz 2, 8 Abs. 2 LBG NRW, § 16 Abs. 3 und 4 LVO NRW), nicht mehr zulässig.
Danach sind die Eintragungsvoraussetzungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c BauKaG NRW a. F. hier nicht erfüllt. Der Kläger besitzt nicht die Befähigung zum höheren Dienst Landschaftspflege und Naturschutz des Landes Nordrhein-Westfalen in der Landespflege. Er hat den für den Zugang zur Laufbahn des zweiten Einstiegsamts der Laufbahngruppe 2 im Verwaltungsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen, Fachrichtung Landespflege erforderlichen Vorbereitungsdienst nicht durchlaufen.
c) Schließlich kann der Kläger seinen Anspruch nicht auf § 4 Abs. 7 Satz 1 BauKaG NRW a. F. stützen. Danach werden Personen, die keine der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a bis c oder Abs. 3 bis 5 BauKaG NRW a. F. erfüllen, in eine der Architektenlisten oder die Stadtplanerliste eingetragen, wenn sie nachweisen, dass sie sich durch die Qualität ihrer Leistungen auf dem Gebiet der Architektur, der Innenarchitektur, der Landschaftsarchitektur oder der Stadtplanung besonders ausgezeichnet haben. Über die Eintragung entscheidet der Eintragungsausschuss auf der Grundlage eines Gutachtens des Sachverständigenausschusses (§ 4 Abs. 7 Satz 2 BauKaG NRW a. F.). Ein Anspruch scheidet bereits aus, weil der Kläger keinen Nachweis über die besondere Qualität etwaiger von ihm erbrachter Leistungen auf dem Gebiet der Landschaftsarchitektur vorgelegt hat. Schon deshalb ist zutreffend das für die Eintragung nach § 4 Abs. 7 BauKaG NRW a. F. vorgesehene Verfahren nicht eingeleitet worden.
3. Dem Kläger steht auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen ein Eintragungsanspruch zu. Insbesondere kann er sich nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten auf § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW in der Fassung vom 16.12.2003 (GV. NRW. S. 786) – BauKaG NRW 2003 – stützen. Der Gesetzgeber hat die Anwendbarkeit dieser Bestimmung nicht durch Übergangsregelung vorgesehen [hierzu unter a)]. Der Verzicht auf eine Übergangsregelung begegnet hier auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken [hierzu unter b)].
a) Während der Landesgesetzgeber für die Berufsaufgabe der Architekten bereits mit der Neufassung des § 4 BauKaG NRW durch das Baukammerngesetz NRW vom 16.12.2003 (GV. NRW. S. 786) die Eintragungsvoraussetzungen neu gefasst und unter anderem ein Studium mit einer mindestens vierjährigen Regelstudienzeit vorausgesetzt hat (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a, erste Alternative BauKaG NRW 2003), knüpfte die Eintragung in die Liste der Fachrichtung Landschaftsarchitektur nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a, zweite Alternative BauKaG NRW 2003 weiterhin an den erfolgreichen Abschluss eines auf die Berufsaufgabe Landschaftsarchitektur (vgl. § 1 Abs. 3 BauKaG NRW 2003) ausgerichteten Studiums an einer deutschen Hochschule unabhängig von dessen Mindestregelstudienzeit an. Die Änderung der Eintragungsvoraussetzungen für die Fachrichtung Architektur war aus Sicht des Gesetzgebers erforderlich, weil die Einheitlichkeit der Studienabschlüsse aufgegeben und Master- und Bachelor-Studiengänge eingeführt worden waren, die unterschiedlicher Qualität waren und deshalb ein Abstellen lediglich auf das Vorliegen eines Hochschulabschlusses die Gefahr begründete, dass die gleiche Berufsbezeichnung von Personen geführt werde, die bereits bei den Ausbildungsvoraussetzungen große Unterschiede aufwiesen.
Vgl. LT-Drs. 13/3532, S. 2, 78, 83.
Mit Änderungsgesetz vom 9.12.2008 (GV. NRW. S. 774) hat der Landesgesetzgeber sodann auch für die Fachrichtungen Innenarchitektur, Landschaftsarchitektur und Stadtplanung eine Mindestregelstudienzeit von vier Jahren als Voraussetzung für die Eintragung in die Liste der jeweiligen Fachrichtung eingeführt, um zu gewährleisten, dass im Sinne eines effektiven Verbraucherschutzes alle Personen, die die geschützten Berufsbezeichnungen führen, vergleichbar hoch qualifiziert sind.
Vgl. LT-Drs. 14/6886, S. 48 f.
Eine Übergangsregelung hat der Landesgesetzgeber nicht getroffen. § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. ist auch keiner Auslegung dahingehend zugänglich, dass jedenfalls in den Fällen, in denen bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes ein auf drei Jahre angelegter Bachelorstudiengang in der Fachrichtung Landschaftsarchitektur bereits begonnen worden war, die Eintragung in die Liste der Landschaftsarchitekten weiterhin nach den bis zum 18.12.2008 geltenden Voraussetzungen zu erfolgen hat. Der Wortlaut gibt für eine solche Auslegung keinen Raum und stünde zudem dem gesetzgeberischen Willen entgegen, gerade mit Blick auf die unterschiedliche Qualität der Bachelorstudiengänge nicht allein auf den erfolgreichen Hochschulabschluss, sondern auf eine Mindestregelstudienzeit abzustellen.
b) Jedenfalls bezogen auf die hier streitgegenständliche Konstellation begegnet der Verzicht auf eine Übergangsregelung auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes liegt nicht vor [hierzu unter aa)]. Auch ist der Verzicht auf eine Übergangsregelung für den hier vorliegenden Fall mit dem allgemeinen Vertrauensschutzgebot des Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar [hierzu unter bb)].
aa) Der landesgesetzliche Eintragungsvorbehalt für die Berechtigung zum Führen der Berufsbezeichnung „Landschaftsarchitekt“ stellt sich als Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 GG dar, zu dessen Rechtfertigung allein der Schutz des Vertrauens des Publikums in Betracht kommt, das Leistungen eines Landschaftsarchitekten in Anspruch nehmen will.
Vgl. zur Berufsbezeichnung „Architekt“ BVerfG, Beschluss vom 24.5.1996 – 1 BvR 1691/91 –, juris, Rn. 5, m. w. N.
Der Gesetzgeber ist grundsätzlich befugt, im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG Berufsbilder gesetzlich zu fixieren. Ebenso darf der Gesetzgeber Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits Personen, die sie nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten Tätigkeiten ausschließen und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in der rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat. Der Gesetzgeber hat dabei jedoch zu beachten, dass die Fixierung von Berufsbildern und das Aufstellen von Zulassungsvoraussetzungen einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten und dass deshalb seine Regelungen verhältnismäßig, d. h. geeignet und erforderlich sein müssen, um überragende Gemeinwohlinteressen zu sichern, und dass sie keine übermäßige, unzumutbare Belastung enthalten dürfen; außerdem gebietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Vertrauensschutz für die bereits im Beruf Tätigen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.4.2000 – 1 BvR 1538/98 –, juris, Rn. 35, m. w. N.
Ein von Art. 12 Abs. 1 GG geschütztes Vertrauen und geschützter Besitzstand wird hingegen nicht schon durch die Aufnahme eines auf die Berufsausübung gerichteten Studiengangs geschaffen. Mit Blick auf die hier streitgegenständliche Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung Landschaftsarchitekt entsteht ein verfassungsrechtlich schutzwürdiger Vertrauensschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG erst durch die abgeschlossene Berufsausbildung und die Berufspraxis, die Voraussetzung für die Eintragung und die daraus folgende Berechtigung waren und sind.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 – 4 A 3106/21 –, juris, Rn. 59.
Über eine solche verfassungsrechtlich schützenswerte Berechtigung zur Berufsausübung, die mit Blick auf die Neuregelung der Eintragungsvoraussetzungen zu berücksichtigen gewesen wäre, verfügte der Kläger, der sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gesetzesänderung im ersten Studiensemester befunden hat, nicht.
bb) Der Verzicht auf eine Übergangsregelung für den hier vorliegenden Fall ist weiter mit dem allgemeinen Vertrauensschutzgebot des Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar. Das allgemeine Vertrauensschutzgebot aus Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG schützt das Vertrauen, nicht mit in unzulässiger Weise rückwirkenden Gesetzen belastet zu werden. Eine hier allein in Betracht kommende sogenannte unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet, etwa wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden. Im Einzelnen verlangt dies einen ins Werk gesetzten, noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt, auf den die Norm für die Zukunft so einwirkt, dass eine nach altem Recht erreichte Position entwertet wird und gerade die Rechtsänderung Ursache dieser Entwertung ist. Eine unechte Rückwirkung liegt indessen nicht schon vor, wenn das neue Recht auf einen beliebigen, nach altem Recht begonnenen Sachverhalt einwirkt. Weil die bloße Erwartung, die alte Rechtslage werde fortbestehen, grundsätzlich keinen Schutz genießt, muss vielmehr eine rechtlich konturierte Situation entstanden sein, durch die sich die rechtliche Position der Betroffenen von der Situation bloß genereller Rechtsunterworfenheit abhebt. Das ist gemeint, wenn unechte Rückwirkung dadurch charakterisiert wird, dass eine Rechtsänderung die betroffene „Rechtsposition“ entwerte.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 –, BVerfGE 155, 238 = juris, Rn. 127, 130, 139, m. w. N.
Normen mit unechter Rückwirkung sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Allerdings können sich aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese Grenzen sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 –, BVerfGE 155, 238 = juris, Rn. 131.
Eine solche Abwägung setzt indes voraus, dass das Vertrauen der Einzelnen auf einen Fortbestand der Rechtslage schutzwürdig ist. Insoweit ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass jedenfalls ab dem endgültigen Beschluss des Deutschen Bundestags über einen Gesetzentwurf die Betroffenen mit der Verkündung und dem Inkrafttreten der Neuregelung rechnen müssen, weshalb es ihnen von diesem Zeitpunkt an zuzumuten ist, ihr Verhalten auf die beschlossene Gesetzeslage einzurichten. Das schutzwürdige Vertrauen kann aber auch schon mit der Einbringung eines Gesetzentwurfs in das Parlament durch ein initiativberechtigtes Organ entfallen, weil damit geplante Gesetzesänderungen öffentlich werden. Ab diesem Zeitpunkt sind mögliche zukünftige Gesetzesänderungen in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar. Deshalb können Betroffene regelmäßig nicht mehr darauf vertrauen, das gegenwärtig geltende Recht werde unverändert fortbestehen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 199, 201, und vom 10.10.2012 – 1 BvL 6/07 –, BVerfGE 132, 302 = juris, Rn. 56 ff., jeweils m. w. N.
Danach liegt hier schon kein Fall der unechten Rückwirkung vor. Der Kläger hat weder substantiiert dargelegt noch ist nach Aktenlage sonst ersichtlich, dass sich aus einem nach altem Recht von ihm bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes eine sich von der allgemeinen Rechtsunterworfenheit unterscheidende rechtlich konturierte Situation entwickelt hätte, die entwertet worden wäre. Der Kläger befand sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes erst im ersten Studiensemester. Die bloße Erwartung, die Beklagte werde bei der Prüfung der Eintragungsvoraussetzungen Jahre später nach Erlangung des Studienabschlusses und zusätzlich erforderlicher Berufspraxis in seinem Fall noch die alten Anforderungen zugrunde legen, genießt gerade keinen Schutz. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auf die Erklärung eines Vertreters der Beklagten gegenüber der Hochschule Ostwestfalen zum „pragmatischen“ Umgang mit Absolventen eines auf drei Jahre angelegten Bachelorstudiengangs verweist, führt dies schon deshalb zu keiner anderen Bewertung, weil die Erklärung aus September 2009 stammt und daher schon keine schützenswerte Erwartung des Klägers begründen konnte, welche der Gesetzgeber bei Änderung der Studienanforderungen im Jahr 2008 hätte berücksichtigen müssen.
Selbst unterstellt, es läge – wie vom Verwaltungsgericht angenommen – ein Fall der unechten Rückwirkung vor, wäre das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der alten Rechtslage nicht schutzwürdig. Vielmehr konnte der Kläger bereits bei Aufnahme des Studiums im Wintersemester 2008/2009 nicht mehr darauf vertrauen, dass er mit dem auf sechs Semester angelegten Studium die Eintragungsvoraussetzungen erfüllen werde. Zuvor hatte die Landesregierung den Gesetzesentwurf vom 4.6.2008 zur Änderung des Baukammerngesetzes NRW (vgl. LT-Drs. 14/6886) am 18.6.2008 in den Landtag eingebracht.
Vgl. Plenarprotokoll 14/94, S. 11257.
Ab diesem Zeitpunkt musste ernsthaft damit gerechnet werden, dass das Baukammerngesetz NRW im Sinne des Gesetzentwurfs geändert wird und dementsprechend, wie im Gesetzentwurf vorgesehen,
vgl. LT-Drs. 14/6886, S. 7, 48 f.,
eine Eintragung in die Architektenliste der Fachrichtung Landschaftsarchitektur nur noch möglich sein wird, wenn ein Studium mit einer Regelstudienzeit von vier Jahren erfolgreich abgeschlossen wird. Dem Kläger war es bereits bei Aufnahme des Studiums möglich und zumutbar, sich auf die sich bereits abzeichnenden Änderungen einzustellen. Dass die Hochschule Ostwestfalen nach dem Zulassungsvorbringen des Klägers zu diesem Zeitpunkt kein Studium mit der Fachrichtung Landschaftsarchitektur mit einer Regelstudienzeit von vier Jahren angeboten hat, steht dem schon deshalb nicht entgegen, weil der Kläger – unabhängig von der Frage, ob ein späterer Wechsel in einen auf vier Jahre angelegten Bachelorstudiengang unter Anrechnung bereits erworbener Creditpoints möglich gewesen wäre – jedenfalls einen auf die Berufsaufgabe der Landschaftsarchitektur ausgerichteten Masterstudiengang hätte wählen können, um so den Studienanforderungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BauKaG NRW a. F. zu genügen.
II. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen dann vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2022 – 4 A 1458/20 –, juris, Rn. 13 f., m. w. N.
Das ist hier nicht der Fall. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass sich die von dem Kläger aufgeworfenen Fragen bereits im Zulassungsverfahren klären lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG und orientiert sich an der Empfehlung in Nr. 14.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58).
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.