Überbrückungshilfe II NRW: Berufungszulassung bei Mindestbeschäftigtenzahl abgelehnt
KI-Zusammenfassung
Der Kläger begehrte die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das die Ablehnung der Überbrückungshilfe II NRW bestätigte. Streitpunkt war, ob die Behörde die Antragsberechtigung ermessensfehlerfrei vom Vorhandensein mindestens eines Beschäftigten abhängig machen durfte und ob aus der Förderrichtlinie/FAQ eine abweichende Praxis folge. Das OVG verneinte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, weil maßgeblich die ständige Verwaltungspraxis und deren Gleichheitsbindung sei und der Kläger keine schlüssigen Anhaltspunkte für eine abweichende Praxis aufgezeigt habe. Zudem komme nach Ablauf des beihilferechtlichen Befristungsrahmens (30.6.2022) eine Bewilligung nur bei zuvor erworbenem „sicherem Rechtsanspruch“ in Betracht, den der Kläger nicht darlegte.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung mangels ernstlicher Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Ernstliche Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nur vor, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der Vorinstanz mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Förderrichtlinien als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen nicht wie Rechtsnormen einer eigenständigen gerichtlichen Auslegung; entscheidend ist die vom Richtliniengeber gebilligte oder geduldete ständige Verwaltungspraxis und deren Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG.
Ein Verstoß gegen Förderrichtlinien allein macht die Subventions- bzw. Fördermittelvergabe nicht rechtswidrig; maßgeblich ist, ob die Behörde ihr Ermessen im Rahmen der gleichheitsgebundenen Verwaltungspraxis ausgeübt hat.
Erläuternde behördliche Hinweise (etwa FAQ) können eine beabsichtigte Verwaltungshandhabung verdeutlichen und sind für die Ermittlung der tatsächlichen Verwaltungspraxis heranzuziehen, ohne dass daraus ohne Weiteres ein praxisrelevanter Widerspruch zur Richtlinie folgt.
Nach Ablauf des unionsrechtlichen Befristungsrahmens für eine Beihilferegelung kommt eine noch nicht verbindlich bewilligte Beihilfe nur in Betracht, wenn der Antragsteller nach nationalem Recht vor Fristablauf einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben hatte; ein solcher Anspruch kann aus Art. 3 Abs. 1 GG nur bei nachgewiesener ständiger gleichheitswidriger Abweichung in vergleichbaren Fällen folgen.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 K 1983/21
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20.8.2024 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.214,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Das Zulassungsvorbringen weckt nicht die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.2020 - 2 BvR 2426/17 -, juris, Rn. 34, m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - 7 AV 4.03 -, juris, Rn. 9.
Daran fehlt es hier. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, der Beklagte habe den Antrag des Klägers auf Bewilligung einer Überbrückungshilfe II NRW ermessensfehlerfrei und im Einklang mit seiner ständigen Verwaltungspraxis abgelehnt, die Antragsberechtigung eines jeden Unternehmens an das Erfordernis mindestens eines Beschäftigten zu knüpfen, wird durch das Zulassungsvorbringen nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.
Ohne Erfolg wendet der Kläger ein, der Beklagte habe sein Ermessen überhaupt nicht ausgeübt, weil er irrig der Auffassung gewesen sei, dass der Kläger nicht antragsberechtigt sei; es habe nach der Sonderregel für gemeinnützige Unternehmen in Ziff. 2 Abs. 3 der Förderrichtlinie, in der ein Mindesterfordernis von einem Beschäftigten nicht erwähnt werde, gerade der allgemeinen Förderpraxis des Beklagten entsprochen, dem Kläger die streitgegenständliche Überbrückungshilfe II NRW zu gewähren. Damit seien sehr wohl Anhaltspunkte für eine abweichende Verwaltungspraxis des Beklagten aufgezeigt.
Wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf obergerichtliche Rechtsprechung zutreffend herausgestellt hat, unterliegt die Förderrichtlinie als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift nicht wie eine Rechtsnorm einer eigenständigen Auslegung durch das Verwaltungsgericht. Entscheidend ist vielmehr die tatsächliche ständige Verwaltungspraxis der zuständigen Behörde im maßgeblichen Zeitpunkt, soweit sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde, und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden ist. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.6.2015 - 10 C 15.14 -, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24, und vom 17.1.1996 - 11 C 5.95 -, juris, Rn. 21; OVG NRW, Urteile vom 8.9.2023 - 4 A 2549/20 -, juris, Rn. 53 ff., und vom 17.6.2020 - 4 A 436/17 -, juris, Rn. 83 f., und Beschluss vom 29.5.2017 - 4 A 516/15 -, juris, Rn. 23 f., jeweils m. w. N.
Förderrichtlinien sind als verwaltungsinterne Weisungen dazu bestimmt, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen; insoweit regeln sie das Ermessen der letztlich für die Verteilung bestimmten Stellen. Allein der Verstoß gegen Richtlinien macht eine Subventionsvergabe aber nicht rechtswidrig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.2003 - 3 C 25.02 -, juris, Rn. 14.
Gemessen daran zeigt der Kläger keinen Ermessensfehler oder gar einen Ermessensnichtgebrauch auf, indem er betont, die Nr. 2.2 und 2.3 der FAQ, wonach ein Unternehmen nur dann antragsberechtigt war, wenn es zum Stichtag 29.2.2020 zumindest einen Beschäftigten hatte, und Ehrenamtliche nicht berücksichtigt würden, stünden im Widerspruch zur davon abweichenden Sonderbestimmung in Ziff. 2 Abs. 3 der Förderrichtlinie, die das Verwaltungsgericht nicht hinreichend berücksichtigt habe. Der Beklagte hat sein Ermessen nach Annahme des Verwaltungsgerichts gerade dadurch ausgeübt, dass er über den Förderantrag des Klägers im Einklang mit seiner allgemeinen Förderpraxis anknüpfend an die Ziffer 2 Abs. 2 der Förderrichtlinie entschieden und auf dieser Grundlage die Antragsberechtigung des Klägers verneint hat. Bei der gerichtlichen Überprüfung der Ermessensausübung kommt es nach den höchstrichterlich geklärten Maßstäben, anders als der Kläger meint, nicht grundsätzlich auf die Förderrichtlinie selbst oder ihren genauen Wortlaut und dessen Auslegung an.
Auch die Mutmaßung des Klägers, die Nr. 1.1 der FAQ sei nur eine stark verkürzte und im Detail teilweise falsche Zusammenfassung der entsprechenden Regelungen in den Förderrichtlinien, in der der falsche Eindruck erweckt werde, dass Unternehmen und Sozialunternehmen gewissermaßen „in einen Topf“ geworden würden, die auf einem „Büroversehen“ beruhe, begründet keine schlüssigen Zweifel daran, dass in der ständigen Verwaltungspraxis bei Unternehmen und Sozialunternehmen auch tatsächlich gleichermaßen die Antragsbefugnis für die Überbrückungshilfe II NRW davon abhängig gemacht wurde, ob diese mindestens einen Beschäftigten hatten, wobei Ehrenamtliche unberücksichtigt blieben. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht hervorgehoben, bereits der Aufbau des Antragsformulars und die im Verwaltungsvorgang dokumentierte Vorgehensweise belegten, dass das in den FAQ zum Ausdruck kommende Verständnis der Förderrichtlinie, auf das der Beklagte hingewiesen hat, auch seiner tatsächlichen und vom Willen des Richtliniengebers gedeckten Bewilligungspraxis entsprach. Im Antragsformular wurde sowohl bei Unternehmen als auch bei Sozialunternehmen gleichermaßen nur die Anzahl der mindestens auf 450-Euro-Basis Beschäftigten abgefragt und konnte die Zahl der Ehrenamtlichen nicht einmal angegeben werden, weil es hierauf für die Bewilligung nach dessen Konzeptionierung nicht ankommen sollte. Jedenfalls führen semantische Auslegungsversuche des Klägers anhand der Förderrichtlinie, auf deren Wortlaut es nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht einmal ankommt, nicht auf vom Verwaltungsgericht vermisste Anhaltspunkte für eine von der tatsächlichen Gestaltung des Antragsformulars abweichende Verwaltungspraxis, die die Ergebnisrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung schlüssig in Frage stellen könnten oder Anlass für eine weitere Aufklärung hätten bieten müssen.
Die Klarstellung von Auslegungsfragen, die sich aus bestimmten möglicherweise unklaren Formulierungen in ermessensbindenden Förderrichtlinien ergeben, durch erläuternde behördliche Hinweise - auch in Gestalt von FAQ - ist gerade deshalb, weil diese Richtlinien keiner gerichtlichen Auslegung unterliegen, derart üblich, um eine bestimmte offiziell beabsichtigte behördliche Handhabung bekannt zu machen oder zu dokumentieren, dass hierin nicht ohne Weiteres ein Widerspruch zu sehen ist, der Zweifel daran weckt, ob eine einer solchen Klarstellung folgende ständige Praxis auch tatsächlich mit Billigung oder Duldung des Vorschriftengebers erfolgt ist. Im Gegenteil deutet das Vorhandensein solcher Klarstellungen, ihre Berücksichtigung bei der konkreten Antragsbearbeitung im Streitfall und das von der Behörde verantwortete hierauf abstellende gerichtliche Vorbringen deutlich darauf hin, dass eine entsprechende Handhabung vom Richtliniengeber zumindest geduldet ist und von der Behörde nicht als Abweichung von der Förderrichtlinie verstanden wird. Mit Blick darauf erschließt sich nicht, weshalb der Kläger das Vorbringen des Beklagten zu seiner tatsächlichen Förderpraxis, auf das das Verwaltungsgericht seine Entscheidung im Einklang mit den weiteren aktenkundigen Erkenntnissen ergänzend gestützt hat, für unsubstantiiert hält. Insbesondere bedarf es zur Feststellung der maßgeblichen ständigen und vom Vorschriftengeber gebilligten oder geduldeten Verwaltungspraxis nicht der Aufklärung, ob und wie viele Anträge von Sozialunternehmen auf Überbrückungshilfe II NRW gestellt worden sind und wie damit in anderen Fällen umgegangen worden ist, wenn diese keine Beschäftigten hatten, nur weil der Kläger im Wesentlichen auf der Grundlage der Ziffer 2 Abs. 3 der Förderrichtlinie, aber ohne weitere entsprechende konkrete tatsächliche Anhaltspunkte davon ausgeht, dass auch andere gemeinnützige Unternehmen ohne „echte“ Beschäftigte Überbrückungshilfe II NRW erhalten haben. Selbst wenn dies in einzelnen Fällen tatsächlich trotz fehlender differenzierender Abfrage im offiziellen Antragsvordruck abweichend gehandhabt worden sein sollte, würde dies allein noch keine vom Vorschriftengeber zumindest geduldete andere ständige Verwaltungspraxis nahelegen. Allein der Umstand, dass andere gemeinnützige Unternehmen ohne „echte“ Beschäftigte im Antragsvordruck ebenso wie der Kläger wahrheitsgemäß angeben mussten, über keine Beschäftigten zu verfügen, stellte bei der Antragsbearbeitung tatsächlich sicher, dass die Aufmerksamkeit der Bearbeiter auf diese nach den FAQ erklärtermaßen als allgemeine Fördervoraussetzung verstandene Angabe fiel und diese grundsätzlich auch tatsächlich für alle Unternehmen einschließlich der Sozialunternehmen einheitlich gehandhabt wurde. Dennoch bei der Vielzahl der Anträge und tätigen Sachbearbeiter denkbare einzelne Bewilligungen, die gemessen daran fehlerhaft gewesen wären, aber nicht ausgeschlossen werden können, mussten nicht weiter ermittelt werden, weil sie mit Blick auf die Antragsgestaltung keine maßgebliche ständige Verwaltungspraxis begründet hätten und dementsprechend nicht dazu geführt hätten, dass der Antrag des Kläger ermessensfehlerhaft abgelehnt worden wäre oder der Kläger gar im Sinne einer „Ermessensreduzierung auf Null“ einen Anspruch auf Gleichbehandlung entgegen der vom Vorschriftengeber gebilligten oder zumindest geduldeten Verwaltungspraxis geltend machen könnte.
Bei dieser Sachlage kann dem Kläger die begehrte Überbrückungshilfe II NRW auf der Grundlage der bis zum 30.6.2022 befristeten „Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020“ nicht mehr gewährt werden. Die - wie hier - noch nicht verbindlich erfolgte Bewilligung einer Überbrückungshilfe kommt nach Ablauf des Befristeten Rahmens der Europäischen Kommission am 30.6.2022 im Einklang mit Art.108 Abs. 3 AEUV nur noch in Betracht, wenn der jeweilige Beihilfeempfänger nach dem geltenden nationalen Recht bereits vor Ablauf der Geltungsdauer des Befristeten Rahmens einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben hatte und der Mitgliedstaat daraus folgend zu ihrer Gewährung verpflichtet war.
Vgl. Commission Opinon vom 11.9.2023, SA.106948.NC, Anm. 10 ff., unter Hinweis auf EuGH, Urteile vom 21.3.2013 - C-129/12 -, juris, Rn. 38 ff., 40, und vom 25.1.2022 - C-638/19 P -, juris, Rn. 115 und 123; ebenso EuGH, Urteil vom 3.7.2025 - C-653/23 -, juris, Rn. 18.
In diesem unionsrechtlichen Kontext hat der Europäische Gerichtshof mit Rücksicht auf das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf in seinem Urteil vom 3.7.2025 in den Randnummern 18, 27 ff. klargestellt, dass der Zeitpunkt, zu dem ein derartiger sicherer Rechtsanspruch bestand und die Beihilfe als im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV „gewährt“ gilt, dem Zeitpunkt entsprechen muss, zu dem die zuständige Behörde dem Unternehmen zu Unrecht eine Ablehnung erteilt hat, weil der Kläger, der die entsprechende Beihilfe beantragt hat, ursprünglich alle Bedingungen erfüllte, um die Beihilfe in dem durch die betreffende Beihilferegelung festgelegten zeitlichen Rahmen in Anspruch zu nehmen. Nach Ablauf der Geltungsdauer der maßgeblichen Bundesregelung am 30.6.2022 kommt eine Bewilligung, auf die im Zeitpunkt der Ablehnungsentscheidung kein sicherer Anspruch bestand, nach Ermessen im Einklang mit Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht mehr in Betracht.
Der Zulassungsbegründung lässt sich kein schlüssiges Argument dafür entnehmen, dass der Kläger am 12.4.2021 oder zumindest bis zum 30.6.2022 „einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben hatte und der Mitgliedstaat daraus folgend zu ihrer Gewährung verpflichtet war“. Ein sicherer Rechtsanspruch, der weder im nationalen einfachen Recht noch im Unionsrecht vorgesehen ist, kann sich aus Art. 3 Abs. 1 GG nur dann ergeben haben, wenn in vergleichbaren Fällen in ständiger Praxis im Einklang mit Unionsrecht die versagten Beihilfen tatsächlich bewilligt worden wären, was lediglich im Fall des Klägers abweichend gehandhabt worden wäre. In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger ist die Bewilligungsbehörde - abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns - nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Weicht sie hingegen generell von den Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung; ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 23.4.2003 - 3 C 25.02 -, juris, Rn. 17, vom 25.4.2012 - 8 C 18.11 -, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 32 ff., und vom 16.6.2015 - 10 C 15.14 -, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24 f.; OVG NRW, Urteil vom 8.9.2023 - 4 A 2549/20 -, juris, Rn. 53 ff., jeweils m. w. N.
Die Geltendmachung der Unkenntnis des Klägers über das Bestehen einer einheitlichen und gleichmäßigen Verteilung der Mittel im Sinne einer ständigen Bewilligungspraxis in vergleichbaren Fällen gemeinnütziger Unternehmen ohne „echte“ Beschäftigte und eines Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz hinsichtlich der Ermittlung der „allgemeinen Förderpraxis“ sind erst recht nicht geeignet, schlüssige Anhaltspunkte für das Bestehen eines sicheren Rechtsanspruchs aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz zum Zeitpunkt der Ablehnung einer Billigkeitsleistung aufzuzeigen, auf die kein gesetzlicher Anspruch besteht. Wie ausgeführt, deuten keine hinreichenden Anhaltspunkte darauf hin, dass tatsächlich regelmäßig und mit Billigung oder Duldung des Richtliniengebers Leistungen an Sozialunternehmen ohne hauptamtliche Beschäftigte gewährt worden sein könnten, die eine weitere Aufklärung erfordert hätten. Solche hat der Kläger auch auf entsprechenden gerichtlichen Hinweis nicht benannt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.