LPVG NRW: Keine Verhandlungspflicht des obersten Organs mit dem Gesamtpersonalrat
KI-Zusammenfassung
Der Gesamtpersonalrat eines Landschaftsverbandes begehrte die Feststellung, das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ müsse vor seiner Letztentscheidung im Mitwirkungsverfahren mit ihm verhandeln. Streitpunkt war, ob § 69 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 LPVG NRW bei Gemeindeverbänden eine solche Verhandlungspflicht begründet. Das OVG NRW verneinte dies: § 69 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW gilt unmittelbar nur in mehrstufigen Verwaltungen und ist über § 69 Abs. 6 Satz 2 nicht auf die Verhandlungspflicht übertragbar. Zudem wären etwaige Verhandlungen allenfalls mit dem jeweils beteiligten (Teil-)Personalrat zu führen, nicht mit dem Gesamtpersonalrat.
Ausgang: Beschwerde gegen die Ablehnung des Feststellungsantrags ohne Erfolg; keine Verhandlungspflicht mit dem Gesamtpersonalrat.
Abstrakte Rechtssätze
§ 69 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW (Verhandlung mit der Stufenvertretung) findet unmittelbar nur in mehrstufigen, vertikal gegliederten Verwaltungen Anwendung.
Bei Gemeindeverbänden begründet § 69 Abs. 6 Satz 2 LPVG NRW trotz Verweises auf § 69 Abs. 3 bis 5 LPVG NRW keine Pflicht des verfassungsmäßig zuständigen obersten Organs, vor der Letztentscheidung mit einer Personalvertretung zu verhandeln, wenn es an einer vergleichbaren Sachlage fehlt.
Das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ bzw. der von ihm bestimmte Ausschuss entscheidet in Mitwirkungsverfahren von Gemeindeverbänden grundsätzlich endgültig und ohne Beteiligung einer Personalvertretung.
Die Verselbständigung von Nebenstellen oder Dienststellenteilen nach § 1 Abs. 3 LPVG NRW begründet keine mehrstufige Verwaltung; Gesamtpersonalrat und (Teil-)Personalräte stehen horizontal selbständig nebeneinander.
Besteht ein Mitwirkungsrecht eines (Teil-)Personalrats eines verselbständigten Dienststellenteils, ist der Gesamtpersonalrat an diesem Mitwirkungsverfahren nicht beteiligt; eine etwaige Verhandlungspflicht träfe ausschließlich gegenüber der zuständigen Personalvertretung.
Zitiert von (2)
2 zustimmend
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 34 K 999/11.PVL
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
Gründe
I.
Das zum Beteiligten als Gesamtdienststelle gehörende LVR-Klinikum E. beabsichtigte, die sich aus § 6 Abs. 5 TVöD ergebende Verpflichtung zur Leistung von Sonderformen der Arbeit für einzelne Beschäftigte durch eine Änderung des jeweiligen Arbeitsvertrags zu regeln. Da zum damaligen Zeitpunkt bei wesentlichen Änderungen des Arbeitsvertrags ein Mitwirkungsrecht des Personalrats bestand, leitete das LVR-Klinikum beim dortigen (Teil-)Personalrat ein Mitwirkungsverfahren ein. Im Rahmen dieses Mitwirkungsverfahrens konnte keine Verständigung über die beabsichtigten Maßnahmen erzielt werden. Daraufhin beantragte der Personalrat des LVR-Klinikums mit Schreiben vom 25. März 2010 die Entscheidung des Direktors des Landschaftsverbandes in dessen Funktion als verfassungsmäßig zuständiges oberstes Organ. Dieser entschied mit Schreiben vom 8. April 2010, für die in Rede stehenden Beschäftigten die Verpflichtung zur Leistung von Sonderformen der Arbeit arbeitsvertraglich zu regeln.
Unter dem 29. April 2010 machte der Antragsteller als der für die Gesamtdienststelle gebildete Gesamtpersonalrat eine Verletzung seiner Beteiligungsrechte geltend und bat um Übersendung der maßgeblichen Verwaltungsvorgänge. Dies lehnte der Beteiligte ab und führte dazu an, bei einer im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens zu treffenden Entscheidung als verfassungsmäßig zuständiges oberstes Organ bedürfe es bei Gemeindeverbänden keiner Beteiligung des für die Gesamtdienststelle gebildeten Gesamtpersonalrats. Unter dem 26. August 2010 machte der Antragsteller geltend, das Mitwirkungsverfahren sei nicht korrekt beendet worden, da das für die Letztentscheidung verfassungsmäßig zuständige oberste Organ nicht der Direktor des Landschaftsverbandes, sondern der Landschaftsausschuss sei. Zudem sei vor der Letztentscheidung des verfassungsmäßig zuständigen obersten Organs eine Personalvertretung einzuschalten. Ausgehend davon habe er in die Verhandlung einbezogen werden müssen, weil er in seiner Eigenschaft als Gesamtpersonalrat dem Direktor des Landschaftsverbandes bzw. dem Landschaftsausschuss als Verhandlungspartner gegenüberstehe. Dem widersprach der Beteiligte mit Schreiben vom 9. September 2010.
Am 19. Februar 2011 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung hat er im Wesentlichen angeführt: Im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens müsse er als Gesamtpersonalrat vor einer Entscheidung durch das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ in Verhandlungen einbezogen werden. Dies folge aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes sowie dem Sinn und Zweck der Regelungen in § 69 Abs. 3 und 6 LPVG NRW. Danach habe der Gesetzgeber regeln wollen, dass bei Gemeindeverbänden genauso vorgegangen werde wie bei einer mehrstufigen Verwaltung. Bei der Verweisung in § 69 Abs. 6 Satz 2 LPVG NRW habe der Gesetzgeber aber offensichtlich übersehen, dass es bei den Gemeindeverbänden keine Stufenvertretung gebe. Die deshalb bestehende unbeabsichtigte Regelungslücke sei dadurch zu schließen, dass bei Gemeindeverbänden an Stelle der nicht existierenden Stufenvertretung ein anderer Personalrat zu beteiligen sei. Da aufgrund der Organisation der Dienststelle eine Stammdienststelle im Sinne des § 1 LPVG NRW nicht mehr bestehe, deren Personalrat ansonsten zuständig wäre, sei er als Gesamtpersonalrat zu beteiligen.
Der Antragsteller hat beantragt,
"festzustellen, dass der Direktor des Beteiligten als verfassungsmäßig zuständiges oberstes Organ verpflichtet war, mit dem Antragsteller im Rahmen des zugrundeliegenden Mitwirkungsverfahrens eines örtlichen Personalrats (Entscheidung des Direktors des LVR vom 08.04.2010) gem. § 69 Abs. 6 i. V. m. § 69 Abs. 3 LPVG a. F. vor dessen Entscheidung zu verhandeln".
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen angeführt: Entgegen der Auffassung des Antragstellers liege keine Regelungslücke vor. Die Vorschrift des § 69 Abs. 6 LPVG NRW sehe nicht vor, dass eine Entscheidung des verfassungsmäßig zuständigen obersten Organs erst dann zu treffen sei, wenn zuvor der Leiter der Gesamtdienststelle mit der dort bestehenden Personalvertretung eine Einigung angestrebt habe.
Mit Beschluss vom 30. November 2011 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Das Begehren des Antragstellers finde im Gesetz keine Stütze. Die allein als Rechtsgrundlage in Betracht kommende Bestimmung des § 69 Abs. 3 LPVG NRW könne keine direkte Anwendung finden, weil es bei einem Landschaftsverband an einer mehrstufigen, vertikal gegliederten Verwaltung fehle. Dafür solle § 69 Abs. 6 LPVG NRW einen Ausgleich schaffen, indem er dem Personalrat das Recht einräume, die Entscheidung des verfassungsmäßig zuständigen obersten Organs zu beantragen. Dieses Organ entscheide dann allerdings endgültig und ohne Beteiligung einer Personalvertretung. Soweit § 69 Abs. 6 Satz 2 LPVG NRW die Absätze 3 bis 5 des § 69 für entsprechend anwendbar erkläre, beziehe sich dies allein auf das Antragsrecht und die in diesen Absätzen enthaltenen Fristen. Indes werde dem Gesamtpersonalrat kein Recht auf Einbeziehung in das Mitwirkungsverfahren eingeräumt. Dafür bedürfe es einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, an der es jedoch gänzlich fehle. Auch für das Vorliegen einer unbeabsichtigten Regelungslücke spreche nichts, da der Gesetzgeber trotz mehrfacher Änderung des LPVG NRW keinen Anlass zu einer Änderung des § 69 Abs. 6 LPVG NRW gesehen habe.
Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein erstinstanzliches Vorbringen.
Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er beantragt,
festzustellen, dass der Direktor des Beteiligten als verfassungsmäßig zuständiges oberstes Organ verpflichtet ist, vor einer Letztentscheidung, die er im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens aufgrund des Antrags eines (Teil-)Personalrats eines verselbständigten Teils der Dienststelle zu treffen hat, mit ihm dem Antragsteller zu verhandeln.
Der Antragsteller beantragt,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Zur Begründung verweist der Beteiligte auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Der im Beschwerdeverfahren neu gefasste erstinstanzliche Antrag ist zulässig.
Dass der Antragsteller mit der im Beschwerdeverfahren erfolgten Neufassung seines Antrags zu einer abstrakten Antragstellung übergegangen ist, begegnet keinen Bedenken. Für den abstrakten Antrag bestehen ein Feststellungsinteresse und ein Rechtsschutzbedürfnis. Mit dem abstrakten Antrag macht der Antragsteller eine Rechtsfrage zum Gegenstand des Verfahrens, über deren Beantwortung in der Vergangenheit in der Dienststelle zwischen den Verfahrensbeteiligten bereits konkret Streit bestand und die sich zukünftig mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in der Dienststelle erneut stellen wird.
Der Antrag ist aber unbegründet.
Der Direktor des Beteiligten ist nicht als verfassungsmäßig zuständiges oberstes Organ verpflichtet, vor einer Letztentscheidung, die er im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens aufgrund des Antrags eines (Teil-)Personalrats eines verselbständigten Teils der Dienststelle zu treffen hat, mit dem Antragsteller zu verhandeln.
Für eine derartige Verpflichtung fehlt es bereits an einer gesetzlichen Grundlage.
Als Rechtsgrundlage für eine solche Verpflichtung kommt allein § 69 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW in Betracht. Nach dieser Bestimmung entscheidet die im Verwaltungsaufbau übergeordnete Stelle, nachdem deren Entscheidung durch den Personalrat einer nachgeordneten Behörde beantragt wurde, nach Verhandlung mit der bei ihr bestehenden Stufenvertretung.
Eine unmittelbare Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW kann die vom Antragsteller geltend gemachte Verpflichtung des Direktors des Beteiligten nicht begründen.
Die unmittelbare Geltung dieser Bestimmung beschränkt sich auf den Bereich der mehrstufigen (vertikal gegliederten) Verwaltungen, in denen für eine örtliche Dienststelle eine im Verwaltungsaufbau übergeordnete Stelle besteht. Für derartige Verwaltungsbereiche sehen die in § 69 Abs. 3 LPVG NRW enthaltenen Regelungen auch für die Beteiligungsform der Mitwirkung ein Stufenverfahren vor. Teil dieses Stufenverfahrens ist die in § 69 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW begründete Verpflichtung der im Verwaltungsaufbau übergeordneten Stelle, vor deren Entscheidung mit der bei ihr bestehenden Stufenvertretung über die mitwirkungsbedürftige Entscheidung zu verhandeln.
Für den vorliegend in Rede stehenden Bereich eines Landschaftsverbandes fehlt es aber an einer mehrstufigen Verwaltung. Die Landschaftsverbände sind nicht Teil eines vertikal gegliederten Verwaltungsaufbaus, sondern als Gemeindeverbände nach § 2 der Landschaftsverbandsordnung für das Land NRW eigenständige öffentlich-rechtliche Körperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe.
Daran ändert sich nichts, wenn wie hier innerhalb eines Landschaftsverbandes Nebenstellen oder Teile der Dienststelle auf der Grundlage von § 1 Abs. 3 LPVG NRW verselbständigt und deshalb in den verselbständigten Nebenstellen oder Teildienststellen Teilpersonalräte gebildet worden sind. Die Verselbständigung von Nebenstellen oder Dienststellenteilen führt nicht zum Vorliegen einer mehrstufigen Verwaltung, da die Gesamtdienststelle für die verselbständigten Nebenstellen und Teildienststellen keine im Verwaltungsaufbau übergeordnete Stelle darstellt.
Auch eine entsprechende Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW kann die vom Antragsteller geltend gemachte Verpflichtung des Direktors des Beteiligten nicht begründen. Insbesondere folgt eine solche nicht aus der in § 69 Abs. 6 Satz 2 LPVG NRW enthaltenen Regelung.
Nach § 69 Abs. 6 Satz 2 LPVG NRW gelten die Absätze 3 bis 5 des § 69 entsprechend, wenn der Personalrat unter anderem eines Gemeindeverbandes die Entscheidung des verfassungsmäßig zuständigen obersten Organs oder des von ihm bestimmten Ausschusses beantragt. Da die Landschaftsverbände Gemeindeverbände darstellen, hat sich für diese beim Ausbleiben einer Verständigung zwischen Personalrat und Dienststelle über eine mitwirkungsbedürftige Maßnahme das weitere Verfahren für die Antragstellung des Personalrats und die Entscheidung des verfassungsmäßig zuständigen obersten Organs oder des von diesem bestimmten Ausschusses aufgrund des Verweises in § 69 Abs. 6 Satz 2 LPVG NRW unter anderem auf den Absatz 3 des § 69 LPVG NRW an den Vorgaben dieser Bestimmung zu orientieren.
Dies gilt uneingeschränkt für die in Satz 1 des § 69 Abs. 3 LPVG NRW enthaltene Bestimmung der Frist für die Antragstellung des Personalrats und für die in Satz 3 begründete Pflicht zur Zuleitung einer Abschrift des Antrags an die Dienststelle. Dies gilt aber nicht für die vorliegend in Rede stehende Verhandlungspflicht aus Satz 2. Insofern kommt eine entsprechende Anwendung nicht in Betracht, weil es an einer vergleichbaren Sachlage fehlt.
Die im Verwaltungsaufbau übergeordnete Stelle einer mehrstufigen Verwaltung ist nicht vergleichbar mit dem verfassungsmäßig zuständigen obersten Organ eines Gemeindeverbandes oder dem von ihm bestimmten Ausschuss. Bei der im Verwaltungsaufbau übergeordneten Stelle handelt es sich um eine eigenständige Dienststelle, der unmittelbar eine Personalvertretung zugeordnet ist. Daran fehlt es dem verfassungsmäßig zuständigen obersten Organ eines Gemeindeverbandes oder des von ihm bestimmten Ausschusses. Diese sind lediglich Teil der Dienststelle "Gemeindeverband". Ihnen ist keine gesonderte Personalvertretung zugeordnet.
Es widerspräche auch der Regelungssystematik des LPVG NRW, wenn davon auszugehen wäre, dass die angerufene Stelle erst dann eine Entscheidung treffen kann, wenn eine Verhandlung mit dem Personalrat
so Gronimus, Personalvertretungsrecht Nordrhein-Westfalen - Darstellung, 2008, Erl. 13.6.1.5 (S. 152); Welkoborsky/Herget, Landespersonalvertretungsgesetz Nordrhein-Westfalen - Basiskommentar mit Wahlordnung, 5. Aufl. 2012, § 69 Rn. 9
oder eine Verhandlung zwischen dem Dienststellenleiter und dem Personalrat
so Schnieber, Personalvertretungsgesetz Nordrhein-Westfalen - mit Wahlordnung - Kommentar 2012, § 69 Erl. 6
stattgefunden hat.
Denn auch bei der im Ausgangspunkt mit der vorliegenden streitigen Sachlage vergleichbaren Letztentscheidung über eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme aus dem Bereich der Gemeindeverbände ist in § 68 Satz 2 LPVG NRW keine vorherige Verhandlung zwischen dem Personalrat und dem verfassungsmäßig zuständigen obersten Organ oder dem von diesem bestimmten Ausschuss vorgesehen. Vielmehr entscheidet das Organ oder der Ausschuss über die auf der Grundlage von § 66 Abs. 7 Satz 3 LPVG NRW ausgesprochene Empfehlung der Einigungsstelle endgültig und ohne die Beteiligung einer Personalvertretung. Angesichts dessen wäre es systemwidrig, wenn bei dem gegenüber der Mitbestimmung weniger weitgehenden Mitwirkungsrecht eine vorherige Verhandlungspflicht für das Organ oder den Ausschuss anzunehmen wäre.
Im Weiteren sieht das LPVG NRW auch an anderer Stelle keine Verhandlung des Personalrats mit dem verfassungsmäßig zuständigen obersten Organ oder dem von diesem bestimmten Ausschuss vor. So enthält § 66 Abs. 3 Satz 7 bis 9 LPVG zwar besondere Regelungen für das Mitbestimmungsverfahren, wenn über eine mitbestimmungsbedürftige Maßnahme an Stelle der Dienststelle das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ oder ein von diesem bestimmter Ausschuss zu entscheiden hat. Aber auch dort sind keine unmittelbaren Verhandlungen zwischen Personalrat und dem Organ oder dem Ausschuss vorgesehen. Dem Personalrat wird vielmehr lediglich ein Recht zur Stellungnahme sowie zur Teilnahme an und zum Vortrag in der Sitzung eingeräumt.
Angesichts dieses Befundes entscheidet das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ oder der von diesem bestimmte Ausschuss in Mitwirkungsverfahren aus dem Bereich der Gemeindeverbände ohne Beteiligung einer Personalvertretung endgültig und verbindlich.
Vgl. Havers, Landespersonalvertretungsrecht NW Kommentar , 9. Aufl. 1995, § 69 Erl. 18.
Unabhängig davon hätte der Antrag aber auch dann keinen Erfolg, wenn entgegen den vorstehenden Ausführungen aus § 69 Abs. 6 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW eine Verhandlungspflicht für das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ oder den von diesem bestimmten Ausschuss abgeleitet werden könnte. Denn in einem solchen Fall hätte vorliegend der Direktor des Beteiligten als das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ diese Verhandlungen nicht mit dem Antragsteller zu führen. Verhandlungspartner des Direktors des Beteiligten wäre vielmehr der (Teil)Personalrat des verselbständigten Teils der Dienststelle.
In einer Dienststelle, in der Nebenstellen oder Teile der Dienststelle verselbständigt worden sind, stehen der Gesamtpersonalrat, die für die verselbständigten Nebenstellen und Teildienststelle gebildeten (Teil-)Personalräte und sofern nicht sämtliche Teile der Dienststelle verselbständigt wurden der für den nicht verselbständigten Teil der Gesamtdienststelle bestehende (Stamm)Personalrat selbständig nebeneinander (im Sinne einer horizontalen Gliederung). Jede dieser Personalvertretungen ist (nur) legitimiert, an denjenigen Angelegenheiten mitzuwirken, für die gerade ihr ein Mitwirkungsrecht zusteht. Ein Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen dem Gesamtpersonalrat auf der einen Seite und den Teilpersonalräten und dem Stammpersonalrat auf der anderen Seite besteht nicht.
Ausgehend davon würde sofern man überhaupt eine Verhandlungspflicht aus § 69 Abs. 6 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW annimmt der Antragsteller bei Fallgestaltungen, wie sie von ihm zum Gegenstand seines abstrakten Antrags gemacht worden sind, als Verhandlungspartner für den Direktor des Beteiligten ausscheiden. Steht ein Mitwirkungsrecht einem (Teil-)Personalrat eines verselbständigten Teils der Dienststelle zu, ist der Antragsteller als Gesamtpersonalrat nicht an dem Mitwirkungsverfahren beteiligt. Er ist in der Teildienststelle nicht zur Mitwirkung angerufen worden und hat nicht den Antrag zur Entscheidung durch den Direktor des Beteiligten gestellt. Die Annahme des Bestehens einer Verpflichtung zu Verhandlungen mit dem Antragsteller würde dem Verhältnis zwischen Gesamtpersonalrat und Teilpersonalrat nicht hinreichend Rechnung tragen. Dieses ist gerade dadurch gekennzeichnet, dass beide selbständig nebeneinander stehen und jeder nur, aber auch allein zur Beteiligung an den jeweils seiner Mitwirkung unterliegenden Entscheidungen berufen ist. Das bedeutet, dass die Verhandlungen bei Entscheidungen, die der Mitwirkung des Teilpersonalrats unterliegen, nur mit diesem zu führen wären. Allein bei Entscheidungen, bei denen ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers als Gesamtpersonalrat besteht, könnte dieser Verhandlungspartner für den Direktor des Beteiligten sein.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.