Berufungszulassung versagt: Steg-Genehmigung widerspricht WRRL-Maßnahmenprogramm
KI-Zusammenfassung
Der Kläger begehrte die nachträgliche wasserrechtliche Genehmigung eines Stegs an einem Bach sowie die Aufhebung eines Gebührenbescheids. Das OVG NRW lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung ab, weil kein Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 VwGO fristgerecht und substantiiert dargelegt war. Ernstliche Zweifel an der erstinstanzlichen Versagung der Genehmigung bestanden nicht, da der Steg den Bewirtschaftungszielen und dem Maßnahmenprogramm nach WHG/WRRL entgegensteht und Umsetzungsfahrpläne hierfür aussagekräftig herangezogen werden können. Verfahrensrügen gingen ins Leere, weil sie nur einen anderen, selbständig tragenden Versagungsgrund betrafen; zum Gebührenbescheid fehlte Vortrag.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die klageabweisende Entscheidung (Steg-Genehmigung/Gebührenbescheid) abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Beruht die erstinstanzliche Entscheidung auf mehreren selbständig tragenden Begründungen, ist die Berufung nur zuzulassen, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Zulassungsgrund dargelegt ist und vorliegt.
Die Genehmigung für Anlagen an oder in oberirdischen Gewässern kann zu versagen sein, wenn die Anlage den Bewirtschaftungszielen nach dem Wasserhaushaltsrecht bzw. einem Maßnahmenprogramm zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie entgegensteht.
Maßnahmenprogramme zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie dürfen durch konzeptionell in ihnen angelegte Umsetzungsfahrpläne konkretisiert werden; diese können zur Beurteilung der Programmkonformität einer Anlage herangezogen werden.
Eine Befristung der Genehmigung oder ein Rückbauangebot beseitigt einen Widerspruch zu Bewirtschaftungszielen und Maßnahmenprogramm nicht, wenn die Anlage bereits während ihres (auch nur vorübergehenden) Bestehens nachteilig in ökologisch relevante Gewässerstrukturen eingreift.
Verfahrensrügen rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht, wenn das angefochtene Urteil auf einem weiteren, selbständig tragenden Grund beruht, der von den gerügten Verfahrensmängeln nicht betroffen ist.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Aachen, 6 K 394/14
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert beträgt auch im Berufungszulassungsverfahren 5.100,00 Euro.
Gründe
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Die Berufung kann nur zugelassen werden, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe fristgerecht (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das ist hier nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der der Kläger die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der nachträglichen Genehmigung der Errichtung des Stegs am Teichbach und die Aufhebung des zum Ablehnungsbescheid vom 3. Februar 2014 ergangenen Gebührenbescheids des Beklagten vom gleichen Tag begehrt, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Genehmigung für die Errichtung des Stegs sei nach § 99 Abs. 2 Satz 1 LWG zu versagen. Der Erteilung der Genehmigung stünden mehrere Versagungsgründe entgegen. Diese ergäben sich aus § 36 Satz 1 WHG und § 97 Abs. 6 Satz 2 LWG, weil der Steg die Gewässerunterhaltung des Bachs erschwere. Zudem stünden die Bewirtschaftungsziele nach § 2 LWG i. V. m. §§ 6, 27, 44, 47 WHG und das Maßnahmenprogramm nach § 82 WHG der Genehmigung entgegen. Der auf das Maßnahmenprogramm zurückzuführende Umsetzungsfahrplan für den M. Mühlenteich SU 5 sehe unter anderem den Rückbau von Uferverbau und eines Querbauwerks vor. Die Durchführung der nach dem Umsetzungsfahrplan vorzunehmenden Maßnahmen werde durch den Steg behindert oder teilweise unmöglich gemacht. Der Gebührenbescheid sei nach Grund und Höhe der Gebührenforderung rechtmäßig.
Hinsichtlich der Abweisung des Verpflichtungsbegehrens hat das Verwaltungsgericht das angefochtene Urteil auf mehrere nebeneinander stehende und jeweils selbständig tragende Gründe gestützt. Dementsprechend kann die Berufung nur zugelassen werden, wenn bezogen auf jeden der genannten Versagungsgründe ein Zulassungsgrund liegt. Scheidet die Zulassung der Berufung hinsichtlich einer von mehreren selbständig tragenden Begründungserwägungen aus, können die anderen Begründungserwägungen hinweg gedacht werden, ohne dass sich am Ergebnis der erstinstanzlichen Rechtsfindung etwas ändert.
Das Verwaltungsgericht hat einen Grund für die Versagung der Genehmigung der Errichtung des Stegs selbständig tragend aus den Bewirtschaftungszielen und dem Maßnahmenprogramm abgeleitet. Dem setzt der Kläger mit seinem Vorbringen zur Zulassung der Berufung nichts entgegen, was einen Zulassungsgrund ergibt.
Bezogen auf die Versagung der Genehmigung wegen der Bewirtschaftungsziele und des Maßnahmenprogramms liegt der vom Kläger insoweit in Anspruch genommene Zulassungsgrund der ernstlichen Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht vor.
Nach § 99 Abs. 2 Satz 1 LWG in der im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Urteils geltenden Fassung (LWG a. F.) darf die Genehmigung für die Errichtung einer Anlage in oder an Gewässern nur versagt werden, wenn dies das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Bewirtschaftungsziele nach § 2 LWG und ein Maßnahmenprogramm nach §§ 2d und 2e LWG erfordert. Die Konkretisierung des Wohls der Allgemeinheit ("insbesondere") durch die Bewirtschaftungsziele und Maßnahmenprogramme bezieht sich auf die entsprechenden Festlegungen zur Umsetzung der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Wasserrahmenrichtlinie - WRRL -). Insoweit sind an die Stelle der in § 2 Abs. 1 LWG a. F. genannten Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) sowie der §§ 2d und 2e LWG a. F. mit dem vorgenannten Gesetz insbesondere die §§ 27 ff. und §§ 82 ff. WHG getreten.
An den Voraussetzungen für die Versagung der Genehmigung hat sich, soweit vorliegend entscheidungserheblich, durch die Neufassung des Landeswassergesetzes durch das Gesetz zur Änderung wasser- und wasserverbandsrechtlicher Vorschriften vom 8. Juli 2016 (GV. NRW. S. 559) inhaltlich nichts Durchgreifendes geändert. Nach § 22 Abs. 3 Satz 1 LWG in der seit dem Änderungsgesetz geltenden Fassung (LWG n. F.) ist die Genehmigung für Anlagen in, an, unter und über oberirdischen Gewässern zu versagen, wenn die Anlage die Anforderungen nach § 36 Satz 1 WHG nicht erfüllt oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften dies erfordern. Nach § 36 Satz 1 WHG sind derartige Anlagen so zu errichten, dass keine schädlichen Gewässerveränderungen zu erwarten sind und die Gewässerunterhaltung nicht mehr erschwert wird, als es den Umständen nach unvermeidbar ist. Schädliche Gewässerveränderungen sind nach § 3 Nr. 10 WHG Veränderungen von Gewässereigenschaften, die das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigen oder die nicht den Anforderungen entsprechen, die sich aus diesem Gesetz, aus aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder aus sonstigen wasserrechtlichen Vorschriften ergeben. Das schließt Veränderungen ein, die wasserrechtlichen Vorschriften zur Bewirtschaftung der Gewässer in Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie zuwiderlaufen. Gewässereigenschaften sind nach § 3 Nr. 7 WHG unter anderem die auf die Gewässerökologie und die Hydromorphologie bezogenen Eigenschaften von Gewässern und Gewässerteilen.
Zu den Bewirtschaftungszielen für oberirdische Gewässer gehört vorbehaltlich hier nicht in Betracht kommender Ausnahmen, dass eine Verschlechterung ihres ökologischen Zustands und ihres ökologischen Potentials vermieden sowie ein guter ökologischer Zustand und ein gutes ökologisches Potential erhalten oder erreicht wird (§ 27 Abs. 1 und 2 WHG). Die zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele aufgestellten und umzusetzenden (§ 2d Abs. 1 und 6 LWG a. F., § 82 Abs. 1 Satz 1, § 84 Abs. 2 WHG) Maßnahmenprogramme sehen für Nordrhein-Westfalen Maßnahmen zur ökologischen Gewässerentwicklung vor. Das Verwaltungsgericht hat das für das "Maßnahmenprogramm für die nordrhein-westfälischen Anteile von Rhein, Weser, Ems und Maas 2010 ‑ 2015" (MBl. NRW. 2010 S. 257) anhand dessen Aussagen unwidersprochen dargetan. Für das zeitlich anschließende "Maßnahmenprogramm 2016 ‑ 2021 für die nordrhein-westfälischen Anteile von Rhein, Weser, Ems und Maas" (MBl. NRW. 2015 S. 836) gilt nichts anderes. Der Kläger enthält sich bei seinem Hinweis auf das zeitliche Auslaufen des Maßnahmenprogramms 2010 - 2015 und dessen Ersetzung durch das aktuell geltende Maßnahmenprogramm auch jeder Äußerung zu hierdurch aus seiner Sicht hervorgerufenen und potentiell entscheidungserheblichen inhaltlichen Änderungen.
Er stellt ebenso wenig substantiiert in Frage, dass das Verwaltungsgericht die Maßnahmen, die nach dem angefochtenen Urteil für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Stegs mit dem Maßnahmenprogramm ausschlaggebend sind, zutreffend ermittelt und wiedergegeben hat. Das Verwaltungsgericht hat hierzu auf den Umsetzungsfahrplan für den "M. Mühlenteich SU 5" zurückgegriffen, der im Rahmen des Programms "Lebendige Gewässer" erstellt worden ist. Die Heranziehung des Umsetzungsfahrplans steht damit im Einklang, dass in Nordrhein-Westfalen zur Verwirklichung der in den Maßnahmenprogrammen bezeichneten Programmmaßnahmen, die den Rahmen für konkrete Planungen bilden, Umsetzungsfahrpläne mit näheren Angaben zu Ort, Art und Umfang einzelner Maßnahmen erstellt worden sind. Die Umsetzungsfahrpläne sind ein konzeptionell und inhaltlich in den Maßnahmenprogrammen angelegtes planerisches Instrument zur Verdeutlichung, was konkret in Verfolgung der in den Maßnahmenprogrammen grundlegend ("programmatisch") umschriebenen Maßnahmen zum Erreichen der Bewirtschaftungsziele zu unternehmen ist. Das Verwaltungsgericht hat das anhand des Maßnahmenprogramms 2010 ‑ 2015 für dessen Geltungsdauer dargetan. Das Maßnahmenprogramm 2016 ‑ 2021 ist entsprechend konzipiert.
Vgl. Maßnahmenprogramm 2016 ‑ 2021 für die nordrhein-westfälischen Anteile von Rhein, Weser, Ems und Maas, Nrn. 4.1., 4.4.
Bei den in den Umsetzungsfahrplänen bezeichneten Maßnahmen handelt es sich damit um solche, durch die der von den Programmmaßnahmen gebildete Rahmen präzisierend ausgefüllt wird. Das setzt, worauf der Kläger zwar zutreffend hinweist, voraus, dass das jeweilige Maßnahmenprogramm keine detailscharfe Ausführungsplanung darstellt oder enthält, hindert aber nicht die Aussagekraft der Umsetzungsfahrpläne. Der Kläger geht mit seinem Vorbringen, das Verwaltungsgericht habe die im Maßnahmenprogramm für den Bereich seines Grundstücks geplanten Maßnahmen zutreffend wiedergegeben, selbst davon aus, dass die vom Verwaltungsgericht dem Umsetzungsfahrplan für den M. Mühlenteich SU 5 entnommenen Maßnahmen für den Gehalt des Maßnahmenprogramms einschlägig sind.
Das Bestreiten der Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Steg behindere und/oder verhindere die nach dem Umsetzungsfahrplan vorgesehenen Maßnahmen, insbesondere den Rückbau von Uferverbau, findet im Vorbringen des Klägers keine substantielle Grundlage. Das vermeintliche Fehlen einer diesbezüglichen Konkretisierung im angefochtenen Urteil ist unergiebig. Das Verwaltungsgericht hat, wie sich auch aus dem von ihm erwähnten Rückbau/Umbau von Brücken ergibt, ersichtlich einerseits den mit den vorgesehenen Maßnahmen bezweckten Erfolg und andererseits den Steg und dessen Auswirkungen einander gegenüber gestellt. Es hat unmissverständlich angenommen, der Steg widerspreche der mittels der angesprochenen Maßnahmen zu bewirkenden Verbesserung der für den ökologischen Zustand des Bachs unter anderem bedeutsamen hydromorphologischen Qualitätskomponente "Struktur der Uferzone" (§ 3 Nrn. 7 und 8 WHG, Anlage 3 Nr. 2 OGewV), da er seinerseits das Ufer zusätzlich verbaue und so auf die Rückgängigmachung/Abschwächung vorhandener ökologischer Störungen der Uferzone zielende Maßnahmen entwerte. Diese Würdigung leuchtet als solche im Ausgangspunkt ohne weiteres ein. Der im Umsetzungsfahrplan als verbesserungswürdig und -bedürftig erkannte ökologische Zustand der Ufer, der bei einem Verbau unter anderem durch die Behinderung bzw. Verhinderung der natürlichen Gewässerdynamik gekennzeichnet wird, wird durch den Steg zumindest punktuell in einem bislang von Bebauung freien Abschnitt des Bachs (weiter) verfestigt. Optisch nähert sich der Steg, der in der Art eines Querbauwerks in die Fläche oberhalb des vom Bach geführten Wassers auskragt, den vom Verwaltungsgericht in den Blick genommenen Brücken an. Der vom Kläger gezogene Vergleich zwischen der Errichtung des Stegs und baulichen Maßnahmen an in der Umgebung vorhandenen Brücken verdeutlicht das Risiko, dass das Vorhandensein von einem guten ökologischen Zustand oder einem guten ökologischen Potential des Bachs abträglichen baulichen Anlagen gleichsam als Rechtfertigung und Vorbild dafür genutzt wird, an nach ökologischen Maßstäben (Anlage 3 OGewV) unangebrachten Verhältnissen und Entwicklungen festzuhalten oder diese sogar zu verschärfen.
Der Umstand, dass das für den Steg verwandte Holzmaterial ein natürlicher Baustoff ist, ändert daran nichts. Der Steg ist aufgrund der Eigenschaften des Holzes und seiner Verarbeitung nicht anders als bei einer Errichtung aus künstlichen Baustoffen auf zumindest längerfristige Haltbarkeit und langjähriges Vorhandensein ausgerichtet.
Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass das Verwaltungsgericht sich bei der Würdigung der Auswirkungen des Stegs auf den Erfolg der vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung des ökologischen Zustands des Bachs von einem unzutreffenden rechtlichen Maßstab hat leiten lassen oder die hierbei ins Gewicht fallenden Gesichtspunkte nicht oder nicht zutreffend berücksichtigt hat, sind dem Vorbringen des Klägers nicht zu entnehmen.
Seine Auffassung, das Verwaltungsgericht habe nicht ausreichend berücksichtigt, dass die Versagung der Genehmigung nach der Normstruktur von § 99 Abs. 2 LWG a. F. die Ausnahme darstelle, trifft nicht zu. Daraus, dass § 99 Abs. 2 Satz 1 LWG a. F. die Befugnis zur Versagung der Genehmigung von bestimmten Gründen abhängig macht, folgt nicht, dass das Vorliegen der bezeichneten Gründe lediglich ausnahmsweise in Betracht kommt. Die inhaltliche Reichweite der Gründe, insbesondere der Erfordernisse des Wohls der Allgemeinheit, wird nicht dadurch beeinflusst, dass hiervon nicht erfasste Gesichtspunkte nicht zur Versagung führen.
Der vom Kläger angenommene Fehler des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Darlegungs- und Beweislast erschließt sich nicht. Das angefochtene Urteil beruht insbesondere auch nicht sinngemäß auf Erwägungen zur materiellen Beweislast. Nimmt man an, dass der Kläger sich in diesem Zusammenhang gegen die Erwägung des Verwaltungsgerichts wendet, sein Vorbringen zu einer Erschwerung der Gewässerunterhaltung sei nicht genügend substantiiert, ergibt sich nichts Entscheidungserhebliches im Hinblick auf eine Versagung wegen des Entgegenstehens der Bewirtschaftungsziele und des Maßnahmenprogramms.
Die ökologische Schutzbedürftigkeit und -würdigkeit noch verhältnismäßig naturnaher Abschnitte des Bachs, zu denen nach Lage der Dinge der Standort des Stegs zählt, wird nicht dadurch durchgreifend herabgesetzt, dass der Bach sich insgesamt oder an anderer Stelle nicht im erstrebten guten ökologischen Zustand und/oder guten ökologischen Potential befindet und ein derartiger Zustand unter Umständen nicht, zumindest aber erst in weiterer Zukunft, erreicht wird. Es spricht vor allem nichts dafür, dass das Vorhandensein der Brücken in der Umgebung des Stegs den Bach im Bereich des Grundstücks des Klägers ökologisch so weit entwertet, dass die mit der Ablehnung der begehrten Genehmigung potentiell verbundene Beseitigung des Stegs hinsichtlich der ökologischen Entwicklung des Gewässers nutz- oder sinnlos ist. Daran ändert auch die vom Beklagten im Verwaltungsverfahren zum Ausdruck gebrachte Bereitschaft nichts, als Alternative zum Steg eine parallel zum Bach angeordnete Holzplattform/Terrasse zumindest zu dulden. Selbst wenn man diese Bereitschaft als Mangel an Konsequenz bei der Beachtung und Durchsetzung des Maßnahmenprogramms gegenüber Anlagen im Sinne von § 36 Satz 1 WHG wertet, obwohl der Alternativstandort zumindest nicht in das Lichtraumprofil des Bachs eingreift und sich hierdurch nicht zuletzt ein Unterschied zu gegebenenfalls zurückzubauenden Querbauwerken ergibt, folgt hieraus kein konkreter Anhalt für eine die Funktion des Maßnahmenprogramms in Frage stellende Relativierung seines Geltungsanspruchs oder seiner Beachtung. Entsprechendes gilt, sofern der Beklagte möglicherweise nicht gegen alle dem Genehmigungserfordernis unterfallenden Anlagen gleichermaßen einschreitet.
Die vom Kläger vorgeschlagene Befristung der Genehmigung und sein Angebot, den Steg zurückzubauen, wenn die im Umsetzungsfahrplan vorgesehenen Maßnahmen tatsächlich durchgeführt werden, sind nicht geeignet, den Widerspruch zwischen dem Steg und dem Maßnahmenprogramm auszuräumen. Auch im Fall seines lediglich zeitweiligen Bestehens greift der Steg nachteilig in die ökologischen Uferstrukturen ein und läuft er dem Grundgedanken des Maßnahmenprogramms zuwider. Im Übrigen erschwert bereits die Notwendigkeit, eine lediglich befristet legalisierte bauliche Anlage nach Fristablauf erforderlichenfalls behördlich zwangsweise beseitigen zu müssen, die mit dem Maßnahmenprogramm beabsichtigte ökologische Verbesserung unter anderem der Uferstrukturen des Bachs.
Da der Kläger mithin die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Genehmigung der Errichtung des Stegs stehe ein Versagungsgrund in Gestalt der Bewirtschaftungsziele und des Maßnahmenprogramms entgegen, nicht erschüttert hat, kommt es auf die vom Kläger geübte Kritik an der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Steg erschwere die Gewässerunterhaltung, unter dem Blickwinkel der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht an.
Hinsichtlich der Abweisung des Verpflichtungsbegehrens ist die Berufung auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen. Auf den geltend gemachten Verstößen gegen das Gebot der Gewährung rechtlichen Gehörs, die gerichtliche Hinweispflicht und die gerichtliche Aufklärungspflicht kann das angefochtene Urteil nicht beruhen, weil die Verfahrensrügen sämtlich ausschließlich die Abweisung des Verpflichtungsbegehrens unter dem Gesichtspunkt von im Zusammenhang mit der angenommenen Erschwerung der Gewässerunterhaltung stehenden Gründen für die Versagung der Genehmigung betreffen. Bezogen auf die Versagung der Genehmigung wegen der Bewirtschaftungsziele und des Maßnahmenprogramms macht der Kläger hingegen keinen Verfahrensfehler geltend.
Gegen die Abweisung der Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid hat der Kläger nichts vorgetragen. Erst recht hat er keinen Zulassungsgrund dargelegt. Spezifisch gebührenrechtliche Einwände bringt er auch nicht im Ansatz vor.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 2 und 3 Satz 1 GKG. Bei der Festsetzung des Streitwerts sind für das Verpflichtungsbegehren der Auffangwert in Höhe von 5.000,00 Euro und für das Anfechtungsbegehren der Betrag der Gebührenforderung in Höhe von 100,00 Euro in Ansatz zu bringen; die beiden Wertansätze sind zusammenzurechnen. Für die Bemessung des Interesses des Klägers an der Erteilung der Genehmigung für die Errichtung des Stegs fehlt es an genügenden Anhaltspunkten. Das Interesse wird bestimmt durch den vom Kläger erstrebten und sich einer näheren wirtschaftlichen Eingrenzung entziehenden Nutzen des Stegs im Zusammenhang mit der privaten Nutzung seines Grundstücks. Die Kosten für die Errichtung des Stegs, die der Kläger mit seiner Beschwerde gegen die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung in den Blick nimmt, geben insofern keinen Aufschluss. Im bautechnischen Wert des Stegs spiegeln sich dessen Vorteile, um die es bei dem Verpflichtungsbegehren geht, nicht wieder. Auch nach Nr. 51.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist der Streit um die Zulassung von Anlagen an und in Gewässern bei nicht gewerblicher Nutzung mit dem Auffangwert zu bewerten.