Zustimmung zum Überwachungsvertrag: Zertifizierung nur für tatsächlich ausgeübte Tätigkeiten
KI-Zusammenfassung
Eine technische Überwachungsorganisation begehrte die Verpflichtung der Behörde, einem Überwachungsvertrag auch für die Tätigkeiten „Verwerten“ und „Beseitigen“ zuzustimmen. Das OVG NRW wies die Berufung zurück, weil der Überwachungsvertrag die zu zertifizierenden Tätigkeiten konkret und zutreffend nach realen betrieblichen Abläufen bezeichnen muss. „Verwerten“ und „Beseitigen“ i.S.d. EfbV setzen Tätigkeiten voraus, die einen Entsorgungsvorgang abschließen; bloße Teilschritte (Lagern/Behandeln) genügen nicht. Eine abweichende Verwaltungspraxis begründet keinen Anspruch auf Zustimmung.
Ausgang: Berufung gegen die Versagung der Zustimmung zur Zertifizierung für „Verwerten“ und „Beseitigen“ zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Die behördliche Zustimmung zum Überwachungsvertrag nach § 52 KrW-/AbfG i.V.m. § 15 EfbV setzt voraus, dass der Vertrag die zu zertifizierenden betrieblichen Tätigkeiten standort- und anlagenbezogen hinreichend bestimmt und aussagekräftig festlegt.
Die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb ist auf die Tätigkeiten zu beschränken, die der Betrieb tatsächlich ausübt oder absehbar in naher Zukunft ausüben wird; eine Zustimmung für fiktive Tätigkeiten ist nicht zustimmungsfähig.
Die Begriffe „Verwerten“ und „Beseitigen“ im System der Entsorgungsfachbetriebeverordnung beziehen sich auf konkret abgrenzbare betriebliche Tätigkeiten und sind nicht als bloße rechtliche Gesamteinordnung mehraktiger Entsorgungsvorgänge nach § 4 Abs. 5 bzw. § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG zu verstehen.
Die Zustimmung und Zertifizierung dienen der qualitäts- und sicherheitstechnischen Überwachung realer Betriebsabläufe; sie sind kein Instrument zur rechtsverbindlichen Qualifikation von Entsorgungsvorgängen als Verwertung oder Beseitigung im Rechtsverkehr.
Eine behauptete abweichende Verwaltungspraxis kann bei der Anwendung gerichtlich voll überprüfbarer Rechtsbegriffe keinen Anspruch auf Zustimmung im Wege der Gleichbehandlung begründen.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Münster, 7 K 111/05
Leitsatz
Die abfallrechtliche Zertifizierung eines Entsorgungsbetriebes ist auf die Tätigkeiten zu beschränken, für die der Betrieb zugelassen ist und die er ausübt.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsver-fahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutrei-benden Betrages abwenden, wenn nicht die Be¬klagte vor der Vollstreckung Sicherheit in ent¬sprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin ist eine technische Überwachungsorganisation mit Sitz in Nordrhein-Westfalen. Im Dezember 2003 schloss sie mit der S. T. GmbH & Co. KG, einem überregional tätigen und inzwischen als S1. J. Service GmbH & Co. KG firmierenden Unternehmen der Abfallbranche, für deren Standort in B. (Rheinland-Pfalz) einen Überwachungsvertrag nach § 52 KrW-/AbfG iVm §§ 12 f EfbV. Im Vertrag sind die Anlagen des Betriebs angegeben mit: Chemisch-Physikalische Behandlungsanlage, Zwischenlager, Labor und Logistik. Die anzuerkennenden Tätigkeiten sind bezeichnet mit Einsammeln, Befördern, Lagern, Behandeln, Verwerten und Beseitigen.
Ende Dezember 2003 beantragte die Klägerin beim Landesumweltamt NRW, dem Funktionsvorgänger der Beklagten, die Erteilung der Zustimmung zum Vertrag. Das vom Landesumweltamt als Benehmensbehörde beteiligte Landesamt für Umweltschutz und Gewerbeaufsicht des Landes Rheinland-Pfalz äußerte Bedenken gegen eine Zertifizierung der Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen. Tätigkeiten, bei denen Abfälle in der Anlage verwertet oder beseitigt würden, seien nicht bekannt. Die Tätigkeitsbereiche seien im Zertifikat möglichst genau zu umschreiben. Für die Behandlungsanlage treffe der Tätigkeitsbegriff Behandeln zu.
Die S. T. GmbH & Co. KG trat dem entgegen und bat um Erteilung der Zustimmung auch bezogen auf die Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen. Die Anlage lasse sich mehreren in den Anhängen II A und II B zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz genannten Verwertungs- und Beseitigungsverfahren zuordnen. In der Behandlungsanlage würden die Einsatzstoffe in Einzelfraktionen getrennt, die anschließend einer weiteren Verwendung zugeführt würden. Alle Entsorgungsnachweise für die angenommenen Abfälle endeten in dem Entsorgungswerk in B. . Teilschritte mehraktiger Entsorgungsvorgänge seien einzelfallabhängig als Verwerten oder Beseitigen einzuordnen.
Mit an die Klägerin gerichtetem Bescheid vom 6. Oktober 2004 stimmte das Landesumweltamt NRW dem Überwachungsvertrag bezogen auf die Tätigkeiten Einsammeln, Befördern, Lagern und Behandeln zu. Bezogen auf die Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen lehnte es die Zustimmung unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der Benehmensbehörde ab.
Die Klägerin und die S. T. GmbH & Co KG legten Widerspruch ein. Sie hätten einen Anspruch auf Zustimmung zum Überwachungsvertrag auch bezogen auf die Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen. Gegenstand der behördlichen Prüfung im Zustimmungsverfahren seien allein der Überwachungsvertrag und die von der technischen Überwachungsorganisation beauftragten Sachverständigen. Die vom Entsorgungsbetrieb durchgeführten Tätigkeiten würden ausschließlich durch die technische Überwachungsorganisation geprüft. Dem Entsorgungsbetrieb stehe es frei, die Zertifizierung für alle von ihm ausgeübten Tätigkeiten zu beanspruchen. Die betrieblichen Entsorgungstätigkeiten in der Anlage in B. seien auch als Verwerten bzw. Beseitigen einzuordnen. Maßgeblich sei das Begriffsverständnis nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. Bei mehraktigen Entsorgungsvorgängen seien daher § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG entscheidend. Auch in den Anhängen II A und II B zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz seien Verfahren aufgeführt, die dem Abschluss des jeweiligen Entsorgungsvorgangs vorgelagert seien. In anderen Bundesländern würden für vergleichbare Anlagen Zustimmungen zu Überwachungsverträgen auch hinsichtlich der Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen erteilt. In der Behandlungsanlage würden im Wesentlichen Öl-Wasser-Gemische aufbereitet. Im Zwischenlager würden flüssige Abfälle vermischt, sodass ein neuer Abfall erzeugt werde.
Das Landesumweltamt NRW wies die Widersprüche mit Bescheiden vom 11. Januar 2005 zurück. Nur der technischen Überwachungsorganisation könne ein Anspruch auf Erteilung der Zustimmung zustehen. Ein solcher Anspruch bestehe aber bezogen auf die Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen nicht. Die Zustimmung sei zu verweigern, wenn berechtigte Zweifel daran bestünden, dass der Entsorgungsbetrieb die Anforderungen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung erfülle. Die zertifizierungsfähigen Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen seien enger zu verstehen als die Entsorgungsphasen nach § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG. Das Zertifikat müsse im Interesse der Sicherheit und Akzeptanz die tatsächlich durchgeführten Tätigkeiten erkennen lassen. Im Zwischenlager und der Behandlungsanlage würden Abfälle gelagert bzw. behandelt. Der Output beider Betriebsteile sei Abfall.
Die Klägerin hat am 24. Januar 2005 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, die Pflichten des Entsorgungsbetriebs unterfielen nicht der behördlichen Prüfungskompetenz im Zustimmungsverfahren. Die Transparenz der Zertifizierung sei nicht gefährdet, wenn sie auch auf die Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen erstreckt werde. Das sei im Gegenteil sinnvoll, weil die Bezeichnungen Einsammeln, Befördern, Lagern und Behandeln hinsichtlich einer Einordnung in die Verwertung einerseits oder die Beseitigung andererseits nicht eindeutig seien. Die Aufzählung der Tätigkeiten in § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV sei so zu verstehen, dass die Begriffe Verwerten und Beseitigen die zugehörigen Teilschritte eines Entsorgungsvorgangs umfassend umschrieben. Die Benennung der sonstigen Tätigkeiten ermögliche es dem jeweiligen Entsorgungsbetrieb, sich nur insofern zertifizieren zu lassen. Auch eine zusätzliche Verwendung der Begriffe Einsammeln, Befördern, Lagern und Behandeln könne wegen besonderer Auswirkungen der Zertifizierung erforderlich sein. Die in der Behandlungsanlage entstehenden Einzelfraktionen würden getrennt entsorgt.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Landesumweltamtes NRW vom 6. Oktober 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2005 zu verpflichten, die Zustimmung zum Überwachungsvertrag zwischen der Firma S1. J. Service GmbH und der GmbH auch im Hinblick auf die zu zertifizierenden Tätigkeiten "verwerten und beseitigen" zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug genommen und vorgetragen, für das Zertifizierungsverfahren seien unter Verwerten die abschließende Herbeiführung des Verwertungserfolgs und unter Beseitigen der unmittelbare Ausschluss aus der Kreislaufwirtschaft zu verstehen. Entscheidend seien die konkret ausgeübten betrieblichen Tätigkeiten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen. Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin.
Zur Begründung ergänzt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei § 15 Abs. 1 EfbV nicht mangels gesetzlicher Ermächtigung unwirksam. Das Zustimmungsverfahren nach dieser Vorschrift sehe keine Prüfung vor, ob der Entsorgungsbetrieb die im Überwachungsvertrag aufgeführten Tätigkeiten tatsächlich ausführe. Die Zertifizierung diene nicht dazu, Dritten erkennbar zu machen, welche Tätigkeiten ein Betrieb ausübe, sondern verdeutliche ein bestimmtes Qualitätsniveau. Das Zertifikat stelle sicher, dass Dritte auf eine ordnungsgemäße Durchführung der zertifizierten Tätigkeiten vertrauen könnten. Wähle ein Betrieb zulässigerweise für die Zertifizierung auch die Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen, sei er verpflichtet, alle hierunter zu fassenden Tätigkeiten entsprechend den Anforderungen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung zu erfüllen. Bei der gebotenen Anwendung der Begriffsbestimmungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes würden in der Anlage in B. Abfälle verwertet und beseitigt. Für die Kunden von Entsorgungsbetrieben sei entscheidend, dass der Abfall verwertet werde und dies lückenlos dokumentiert werden könne. Das Letztere werde durch eine Zertifizierung auch der Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen im Einklang mit der Zielsetzung der Entsorgungsfachbetriebeverordnung ermöglicht. Das Fehlen einer solchen Zertifizierung führe wegen der sonstigen Verwaltungspraxis bei der Zustimmung zu Überwachungsverträgen zu Nachteilen im Wettbewerb.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, ihr Verständnis vom Gehalt der Begriffe Verwerten und Beseitigen im Zusammenhang mit der Zertifizierung werde bestätigt durch die Vollzugshinweise der LAGA. Die Anerkennung auch der Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen für Anlagen wie diejenige in B. entspreche nicht der üblichen Verwaltungspraxis. Das Ziel der Entsorgungsfachbetriebeverordnung verlange, dass im Zertifikat die im Betrieb tatsächlich durchgeführten Tätigkeiten ausgewiesen würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Die Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Landesumweltamtes NRW vom 6. Oktober 2004 ist, soweit er angegriffen wird, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zustimmung zum Überwachungsvertrag hinsichtlich der Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen.
Der Überwachungsvertrag bedarf der behördlichen Zustimmung. Er zielt nunmehr darauf ab, der S1. J. Service GmbH & Co. KG die Eigenschaft eines Entsorgungsfachbetriebes zu verschaffen. Damit geht das Erfordernis der behördlichen Zustimmung einher (§ 52 Abs. 1 Sätze 1 und 2 KrW-/AbfG).
Die Zustimmungsvoraussetzungen sind geregelt in § 15 Abs. 1 Satz 3 EfbV. Danach ist die Zustimmung zu erteilen, wenn der Überwachungsvertrag die in §§ 12 bis 14 genannten Anforderungen erfüllt (Nr. 1) und die von der technischen Überwachungsorganisation mit der Durchführung des Überwachungsauftrags beauftragten Sachverständigen die hierfür erforderliche Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit und Fachkunde besitzen (Nr. 2). In §§ 12 bis 14 EfbV sind Mindestanforderungen an den Regelungsgehalt des Überwachungsvertrags festgelegt. § 15 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 3 und 4 EfbV enthalten Regelungen zum Zustimmungsverfahren, zu Nebenbestimmungen zur Zustimmung und zum Widerru
§ 15 EfbV ist in den entscheidungserheblichen Regelungen nicht deshalb unwirksam, weil es an der nach Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung fehlt. Zwar sieht der Wortlaut von § 52 Abs. 2 KrW/AbfG nicht ausdrücklich vor, dass die auf der Grundlage dieser Vorschrift zu erlassende Rechtsverordnung Voraussetzungen für die Zustimmung und das Zustimmungsverfahren regelt. Die hinreichende Ermächtigung zu derartigen Regelungen erschließt sich aus § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG aber im Wege der Auslegung. § 52 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ermächtigt dazu, durch Rechtsverordnung Anforderungen an Entsorgungsfachbetriebe vorzuschreiben. Das wird in formeller sowie materieller Hinsicht näher präzisiert durch § 52 Abs. 2 Sätze 2 und 3 KrW-/AbfG. § 52 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG verhält sich über Mindestanforderungen an den Entsorgungsbetrieb. § 52 Abs. 2 Satz 3 KrW-/AbfG spricht eine besondere Anerkennung der Entsorgungsfachbetriebe und hierauf bezogene verfahrensrechtliche Fragestellungen an. Unter der besonderen Anerkennung ist eine Zertifizierung durch die technische Überwachungsorganisation zu verstehen. Das wird aufgegriffen durch die Zertifizierung nach § 14 EfbV. Diese ist ihrerseits nach § 12 EfbV Gegenstand des Überwachungsvertrags und damit des Zustimmungsverfahrens. Die Reichweite der Ermächtigung ist vor dem Hintergrund dessen zu sehen, dass § 52 Abs. 1 KrW-/AbfG die Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb abhängig macht von der Berechtigung, das Gütezeichen einer nach § 52 Abs. 3 KrW-/AbfG anerkannten Entsorgergemeinschaft zu führen, oder vom Abschluss eines Überwachungsvertrages mit einer technischen Überwachungsorganisation sowie der behördlichen Zustimmung zu diesem Vertrag. Die näheren Voraussetzungen für die Erlangung der Berechtigung und die Zustimmung zum Überwachungsvertrag sind in § 52 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht benannt. § 52 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG lassen indessen keinen Zweifel daran, dass insofern in formeller und materieller Hinsicht Anforderungen erfüllt sein müssen. Hinsichtlich der Entsorgergemeinschaften ermächtigt § 52 Abs. 3 KrW-/AbfG zum Erlass von Ausführungsbestimmungen in Gestalt ministerieller Richtlinien, in denen u. a. die Tätigkeit der Entsorgergemeinschaften und die Voraussetzungen für die Anerkennung sowie das Überwachungszeichen geregelt werden können. Parallel hierzu hat § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG die Funktion, die vollzugstaugliche Ausgestaltung der Voraussetzungen für die Erlangung der Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb mit dem Mittel eines Überwachungsvertrages einer Regelung durch Rechtsverordnung vorzubehalten und zugleich zugänglich zu machen, und zwar einschließlich der Voraussetzungen und des Verfahrens zur Erteilung der Zustimmung zum Überwachungsvertrag. § 52 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ermächtigt uneingeschränkt zu Anforderungen an Entsorgungsfachbetriebe. Die Ermächtigung wird durch § 52 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG beispielhaft erläutert und durch § 52 Abs. 2 Satz 3 KrW-/AbfG hinsichtlich bestimmter Punkte ergänzt. Die in § 52 Abs. 2 Satz 3 KrW-/AbfG ausdrücklich vorgesehene besondere Anerkennung hat ihre Grundlage im Überwachungsvertrag und daher auch in der behördlichen Zustimmung zu ihm. Dementsprechend gehört die Zustimmung zum ebenfalls in § 52 Abs. 2 Satz 3 KrW-/AbfG genannten Verfahren der Anerkennung und zu deren Voraussetzungen. Dagegen lässt der im Wortlaut von § 52 Abs. 2 Sätze 2 und 3 KrW-/AbfG zum Ausdruck gebrachte Regelungsgehalt der Rechtsverordnung nicht erkennen, dass die durch § 52 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG umfänglich den Regelungen einer Rechtsverordnung unterstellten Anforderungen an Entsorgungsfachbetriebe nicht die für die Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb unerlässliche und daher ersichtlich regelungsbedürftige Zustimmung zum Überwachungsvertrag umfassen sollen. Ein Anhaltspunkt für eine insofern eingeschränkte und damit für die praktische Umsetzung der gesetzlichen Möglichkeit, Entsorgungsfachbetriebe entstehen zu lassen, lückenhafte Verordnungsermächtigung ist § 52 KrW-/AbfG auch sonst nicht zu entnehmen. Auch das bestätigt, dass die Verordnungsermächtigung sich auf sämtliche für die Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb erheblichen Gesichtspunkte bezieht.
§ 15 EfbV füllt den durch § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG hiernach hinreichend bestimmt festgelegten Regelungsrahmen auch ohne Verstoß gegen höherrangiges materielles Recht aus. Die Vorschrift verstößt insbesondere nicht gegen die Berufsfreiheit von Entsorgungsbetrieben.
Die Zustimmungsvoraussetzungen nach § 15 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 EfbV sind, soweit der Überwachungsvertrag vom Dezember 2003 als anzuerkennende Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen benennt, nicht erfüllt. Gegenstand der behördlichen Prüfung vor Erteilung der Zustimmung und der Zustimmung selbst ist der jeweilige Überwachungsvertrag. Er muss in der Form nach § 12 Abs. 1 Satz 1 EfbV abgeschlossen worden sein und den Mindestinhalt nach § 12 Abs. 1 Satz 2, § 13, § 14 EfbV aufweisen. Folglich muss er die Zertifizierung des Betriebs nach § 14 EfbV regeln. Das schließt die Ausstellung eines Zertifikats mit der Bezeichnung der zertifizierten Tätigkeiten des Betriebs ein (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 EfbV). Das verlangt, dass die zu zertifizierenden Tätigkeiten des Betriebs im Überwachungsvertrag konkret, also hinreichend bestimmt und aussagekräftig, angegeben und festgelegt werden. Dabei sind die im weiteren Verlauf von der technischen Überwachungsorganisation zu zertifizierenden Tätigkeiten zwar Begriffen der Kreislaufwirtschaft und/oder der Abfallbeseitigung zuzuordnen. Maßgeblicher Überprüfungsgegenstand sind aber die realen betrieblichen Maßnahmen. Die Verpflichtung der technischen Überwachungsorganisation zur Überwachung des Betriebs bezieht sich auf dessen Tätigkeiten (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 EfbV), nicht aber auf die Einstufung dieser Tätigkeiten in rechtliche Kategorien. Das dem Entsorgungsbetrieb nach der behördlichen Zustimmung zum Vertrag aufgrund eines für ihn positiven Ergebnisses der Prüfung nach § 13 EfbV von der technischen Überwachungsorganisation auszustellende Zertifikat muss u. a. die Bezeichnung der zertifizierten Tätigkeiten bezogen auf die betrieblichen Standorte und Anlagen, im Falle von § 2 Abs. 2 Satz 2 EfbV unter Angabe weiterer Einzelheiten, enthalten (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 EfbV). Danach ist selbst dann, wenn der Entsorgungsbetrieb seine Fachbetriebstätigkeit nicht iSv § 2 Abs. 2 Satz 2 EfbV beschränkt, eine vertragliche Konkretisierung bestimmter betrieblicher Tätigkeiten unabdingbar. Das hat notwendig zur Folge, dass sich die Zustimmung zum Vertrag auf eben diesen Vertragsgegenstand, also die genannten betrieblichen Tätigkeiten, bezieht.
Dem steht nicht entgegen, dass § 52 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG auf die Eigenschaft des jeweiligen Betriebs als Entsorgungsfachbetrieb zielt. Die Betriebsbezogenheit dieser Eigenschaft hebt deren Anknüpfung an bestimmte betriebliche Tätigkeiten nicht au Das gilt auch dann, wenn der Betrieb mehrere Tätigkeiten wahrnimmt. § 2 Abs. 1 EfbV bringt das dadurch zum Ausdruck, dass in Nr. 1 alternative Tätigkeiten genannt sind, die einem Betrieb die Möglichkeit eröffnen, Entsorgungsfachbetrieb zu werden, und dass es hierfür nach Nrn. 2 und 3 ausreicht, eine dieser Tätigkeiten selbständig wahrzunehmen und anforderungsgerecht zu erfüllen. Dementsprechend muss ein Entsorgungsbetrieb nicht notwendig für alle in Betracht kommenden Tätigkeiten die Anforderungen nach §§ 12 bis 14 EfbV erfüllen, um Entsorgungsfachbetrieb zu werden. Vielmehr bemisst sich die Reichweite seiner Tätigkeit als Entsorgungsfachbetrieb danach, welche seiner Tätigkeiten nach Maßgabe von §§ 12 bis 15 EfbV der Überwachung durch die technische Überwachungsorganisation unterliegen.
Der Bezug des Überwachungsvertrags nach § 12 Abs. 1 EfbV und der behördlichen Zustimmung zu den im Vertrag mit Blick auf die Zertifizierung nach § 14 EfbV bezeichneten und von der Zustimmung umfassten betrieblichen Tätigkeiten entspricht Sinn und Zweck der Eigenschaft eines Entsorgungsfachbetriebes. Mit der Einführung dieses rechtlichen Instruments bezweckt war die Gewährleistung der Erfüllung qualitativer Anforderungen in der privatwirtschaftlichen Abfallwirtschaft bei gleichzeitiger Verlagerung von Überwachungsaufgaben von den für den Vollzug des Abfallrechts zuständigen Behörden auf privatrechtlich organisierte sachverständige Stellen.
Vgl. Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW/AbfG, 2. Auflage, § 52 Rdnr. 1; Cosson in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, Stand März 2009, § 52 Rdnr. 1.
Die Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb führt zu verfahrensrechtlichen Erleichterungen bei bestimmten abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten (§ 51 Abs. 1 KrW-/AbfG, § 7 NachwV). Die Qualitätssicherung bei der Wahrnehmung abfallwirtschaftlicher Tätigkeiten kann den Erfolg von Entsorgungsfachbetrieben im Wettbewerb mit anderen Entsorgungsbetrieben beeinflussen.
Vgl. Versteyl in: Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O.,
§ 52 Rdnr. 3.
Jedoch ist die Zulässigkeit von Tätigkeiten nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV nicht von der Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb abhängig. Dieser Umstand unterstreicht ebenso wie die verfahrensrechtlichen Privilegierungen der Entsorgungsfachbetriebe die Bedeutung der vertraglichen Festlegung der betrieblichen Tätigkeiten für die in Gestalt der behördlichen Zustimmung zum Überwachungsvertrag zu prüfenden Voraussetzungen und die korrespondierenden behördlichen Überwachungsbefugnisse.
Die Möglichkeit, die Zustimmung allgemein zu erteilen (§ 52 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz KrW-/AbfG), stellt das Erfordernis der konkreten Angabe der betrieblichen Tätigkeiten nicht in Frage. Eine allgemeine Zustimmung kann sich auf ein Vertragsmuster beziehen, das bei einer Mehrzahl von Überwachungsverträgen Verwendung finden kann und soll. Das trägt einer möglichen größeren Zahl vergleichbarer Sachverhalte Rechnung und kann bei gleichartigen betrieblichen Tätigkeiten der Fall sein. Damit ist aber keine Verminderung der durch die Rechtsverordnung geregelten und beim konkreten Einsatz des Vertrags im Einzelfall zu erfüllenden Anforderungen verbunden.
Die Angabe und Festlegung der betrieblichen Tätigkeiten als Bezugspunkt für die Zertifizierung muss des weiteren in tatsächlicher Hinsicht zutreffen in dem Sinne, dass sie vom jeweiligen Betrieb aktuell oder doch zumindest absehbar in näherer Zukunft wahrgenommen werden. Ordnungsgemäß überwacht und ausgeübt werden können nur reale Tätigkeiten. Allein hinsichtlich solcher Tätigkeiten machen eine Deregulierung der Überwachung durch den Abschluss eines Überwachungsvertrags, die Durchführung des Zustimmungsverfahrens und die Ausstellung eines Zertifikats Sinn und kann die Qualität von Maßnahmen der privaten Abfallwirtschaft gesichert werden. An der Erlangung der Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb in Bezug auf vom jeweiligen Betrieb nicht wahrgenommene und/oder nicht absehbar bevorstehende Tätigkeiten besteht auch angesichts der mit dieser Eigenschaft verbundenen Rechtsfolgen kein schutzwürdiges Interesse. Die Erteilung der Zustimmung zu in einem Überwachungsvertrag angebenen, aber nicht wahrgenommenen Tätigkeiten würde sich auf einen fiktiven Sachverhalt beziehen, der mangels eines Überprüfungsgegenstandes auch nicht zu einer Zertifizierung führen könnte. § 15 Abs. 1 Satz 3 EfbV setzt das mit der Bezugnahme auf die die Tätigkeiten des Betriebs und dessen Zertifizierung betreffenden Regelungen der §§ 12 bis 14 EfbV als selbstverständlich voraus. Der Widerrufsgrund nach § 15 Abs. 4 Nr. 4 iVm § 14 Abs. 4 Nr. 3 EfbV bringt das eindeutig zum Ausdruck; eine Zustimmung, die nach dieser Vorschrift sogleich widerrufen werden könnte, muss erst gar nicht erteilt werden. Nach § 15 Abs. 4 Nr. 4 EfbV kann die Zustimmung zum Überwachungsvertrag u. a. widerrufen werden, wenn die technische Überwachungsorganisation ihre Pflichten nach § 14 EfbV nicht ordnungsgemäß wahrnimmt. § 14 Abs. 4 EfbV verpflichtet die technische Überwachungsorganisation, das Überwachungszertifikat und die Berechtigung zur Führung des Überwachungszeichens zu entziehen, wenn u. a. der Betrieb die zertifizierte Tätigkeit auf Dauer einstellt (Nr. 3). Ein Überwachungsvertrag, der die technische Überwachungsorganisation zwingend zur Erteilung eines Überwachungszertifikats für die zertifizierte Tätigkeit verpflichtet (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 EfbV), sich aber auf eine nicht ausgeübte Tätigkeit bezieht und daher nach § 14 Abs. 4 Nr. 3 EfbV nicht erfüllt werden kann, ist in sich widersprüchlich und damit nicht zustimmungsfähig. Eine gleichwohl erteilte Zustimmung und ein entsprechend erteiltes Überwachungszertifikat wären allenfalls dazu geeignet, im Rechtsverkehr irrezuführen. Das gilt um so mehr angesichts dessen, dass ein Entsorgungsbetrieb seine Fachbetriebstätigkeit nach Maßgabe von § 2 Abs. 2 EfbV nach eigenem Dafürhalten auf einen Teil seiner betrieblichen Tätigkeiten beschränken kann und gleichwohl die Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb hat.
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV ändert an der Erforderlichkeit der konkreten und zutreffenden Angabe der betrieblichen Tätigkeiten nichts. Die in dieser Vorschrift alternativ aufgezählten Tätigkeiten, die neben dem Einsammeln, Befördern, Lagern und Behandeln auch das Verwerten und das Beseitigen einschließen, grenzen lediglich den als Gegenstand eines Entsorgungsfachbetriebes überhaupt in Frage kommenden Tätigkeitsbereich anhand rechtlicher Bezeichnungen ab. Zum Entsorgungsfachbetrieb kann nur werden, wer im Einzelfall eine den genannten Tätigkeitsbegriffen zuzuordnende Tätigkeit betrieblich wahrnimmt. Das besagt ohne weiteres, dass die betriebliche Tätigkeit im Überwachungsvertrag, also mit direkter Wirkung für das Zustimmungsverfahren, nicht beliebig einem oder mehreren dieser Begriffe zugeordnet werden kann. Das gilt namentlich für die Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen, weil mit diesen Begriffen in abfallrechtlichen Regelungszusammenhängen komplexe rechtliche Bewertungen verbunden sind. Derartige Bewertungen sind aber, wie ausgeführt, im Rahmen der Prüfung zur Zertifizierung nicht vorzunehmen. Insbesondere ist die Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb nicht dazu bestimmt oder geeignet, dem Entsorgungsbetrieb innerhalb der Abfallwirtschaft einen allgemeinen Status als Verwertungs- oder Beseitigungsbetrieb zu verschaffen oder reale Entsorgungsvorgänge rechtlich als Verwerten oder Beseitigen zu qualifizieren. Das gilt auch angesichts der von der Klägerin betonten praktischen Bedeutung, die der Zertifizierung der Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen für die Entsorgungswirtschaft zukommt. Die Zertifizierung ist kein Mittel zur Dokumentation der rechtlichen Bewertung von Entsorgungsvorgängen. Bei der Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb, also auch bei der behördlichen Zustimmung zum Überwachungsvertrag und der Zertifizierung, geht es im Gegenteil zentral um die Gewährleistung der Erfüllung der in erster Linie sicherheitstechnischen Anforderungen an betriebliche Tätigkeiten.
Die vorliegend streitigen Bezeichnungen Verwerten und Beseitigen geben die mit der Anlage der S1. J. Service GmbH & Co. KG in B. ausgeübten betrieblichen Tätigkeiten auch in der Kombination mit den übrigen Bezeichnungen der Tätigkeiten nicht konkret und zutreffend wieder. Die der Anlage zugeführten Abfälle werden dort im Sinne der Entsorgungsfachbetriebeverordnung weder verwertet noch beseitigt. Es finden lediglich Teilschritte innerhalb mehraktiger Entsorgungsvorgänge statt, die außerhalb der Anlage bis zur abschließenden Entsorgung der Abfälle fortgesetzt werden und nicht als Verwerten und/oder Beseitigen zu bezeichnen sind. Die Anwendung auch der letztgenannten Bezeichnungen auf die Tätigkeiten wäre nicht mehr als eine im gegebenen Zusammenhang gerade nicht gerechtfertigte Einordnung des realen Geschehens in die die einzelnen Teilschritte übergreifenden rechtlichen Kategorien der Verwertung und/oder der Beseitigung.
Die für die im Überwachungsvertrag genannten Bestandteile der Anlage anzuerkennenden Tätigkeiten sind mit Einsammeln, Befördern, Lagern und Behandeln auch unter dem Gesichtspunkt der allein begehrten Hinzufügung der Begriffe Verwerten und Beseitigen ordnungsgemäß bezeichnet. Die Logistik betrifft das Einsammeln und Befördern von Abfällen. Das Zwischenlager dient im wesentlichen dem Lagern, also dem vorübergehenden Aufbewahren, von Abfällen. Soweit im Zwischenlager mehrere Abfälle zusammengeführt werden, ändert sich deren Beschaffenheit. Das mag als Behandeln zu betrachten sein, geht darüber aber jedenfalls nicht hinaus. In der Chemisch-Physikalischen Behandlungsanlage werden Abfälle in einzelne Fraktionen aufgespalten und damit behandelt. An alle Tätigkeiten in der gesamten Anlage schließen sich daher zwingend weitere Entsorgungsvorgänge an. Das ist für die Logistik und das Zwischenlager nicht zweifelhaft. Auch das "Produkt" der Behandlungsanlage ist noch als Abfall anzusehen und unterliegt dementsprechend weiterhin dem Erfordernis der Entsorgung. Denn die durch Aufspaltung der Abfälle in der Behandlungsanlage entstehenden einzelnen Fraktionen werden außerhalb der Anlage als Abfälle für eine anschließende Verwendung im Wirtschaftskreislauf aufbereitet oder. dauerhaft aus der Kreislaufwirtschaft ausgeschlossen. Dazu gehört auch die im erstinstanzlichen Urteil betrachtete Öl-Phase. Diese wird der Altölaufbereitung zugeführt und erst hierdurch in einen Zustand versetzt, bei dem die Merkmale einer stofflichen Verwertung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG erfüllt sind. An der Fortdauer der Abfalleigenschaft und daher der Entsorgung nach Durchlaufen der Anlage ändert nichts, dass in den Anhängen II A und II B zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Verfahren genannt sind, deren stoffliches Ergebnis anderen, ebenfalls aufgeführten Verwertungs- oder Beseitigungsverfahren zugeführt werden. In den Anhängen II A und II B werden lediglich in der Praxis gebräuchliche Entsorgungsverfahren benannt. Die Aufzählung der Entsorgungsverfahren und die Zuordnung zu einem oder mehreren der genannten Verfahren geben über den Abschluss mehraktiger Entsorgungsvorgänge keinen Aufschluss. Die Rechtsprechung, die die Klägerin für ihre Auffassung, die einzelnen Teilschritte mehraktiger Entsorgungsvorgänge seien getrennt (auch) als Vorgänge der Verwertung oder Beseitigung einzustufen, herangezogen hat, betrifft vorliegend nicht entscheidungserhebliche Fragen der Abfallverbringung.
Die Bezeichnung der betrieblichen Tätigkeiten der Anlage in B. auch mit den Begriffen Verwerten und Beseitigen geht angesichts dessen nicht an. Schon dem Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit genügt eine solche Bezeichnung allenfalls dann, wenn man diesen spezifisch abfallrechtlich geprägten Begriffen einen für reale Tätigkeiten konkret umrissenen Tatsachenkern entnimmt. Das ist wegen der vielschichtigen und bei einer Einstufung als Verwerten und/oder als Beseitigen einzubeziehenden rechtlichen Gesichtspunkte zweifelhaft, kann aber dahin gestellt bleiben. Jedenfalls treffen die Bezeichnungen Verwerten und Beseitigen für die betrieblichen Tätigkeiten der Anlage in B. nicht zu. Zwar ist der Gesamtvorgang der Entsorgung von Abfällen notwendig entweder Verwerten oder Beseitigen (§ 3 Abs. 7 KrW-/AbfG). Die von der Entstehung als Abfall bis zum Abschluss der Entsorgung der betreffenden Sache abfallrechtlich gebotenen Maßnahmen werden als Bestandteile der übergreifenden Vorgänge des Verwertens oder Beseitigens (§ 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG) betrachtet. Der auf die Unterscheidung der Entsorgung in Kreislaufwirtschaft und Ausschluss aus der Kreislaufwirtschaft zielende abfallrechtliche Sprachgebrauch nach § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW/AbfG findet aber auf die Angabe der betrieblichen Tätigkeiten im Zusammenhang der Entsorgungsfachbetriebeverordnung keine Anwendung. Er verfehlt, zumal er auf mehrere unterschiedliche Vorgänge ausgerichtet ist, die gegebenenfalls nur in komplexer rechtlicher Bewertung zueinander einzuordnen sind, den oben dargestellten Sinn und Zweck der Angabe der jeweiligen Tätigkeiten im Überwachungsvertrag. § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG dienen dazu, die einzelnen Teilschritte einer Entsorgung unter dem Blickwinkel ihrer Einbindung in Prozesse, die auf bestimmte Entsorgungsergebnisse zielen, zusammenzufassen. Dieser Zielsetzung kommt hinsichtlich der Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb kein maßgebliches Gewicht zu. Im Gegenteil lassen die Begriffe Verwerten und Beseitigen, verstanden im Sinne von § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG, nicht erkennen, welche Tätigkeiten im Einzelfall konkret wahrgenommen und daher überwacht werden sollen. Das spricht dafür, die Bezeichnungen Verwerten und Beseitigen den Tätigkeiten vorzubehalten, die den jeweiligen mehraktigen Entsorgungsvorgang abschließen. Der Umstand, dass in § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV neben Verwerten und Beseitigen trotz § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG einzelne Schritte in Verwertungs- und/oder Beseitigungsvorgängen gesondert genannt sind, zeigt, dass die Begriffe Verwerten und Beseitigen im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung nicht mit dem Sinngehalt von § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG anzuwenden sind. Im Sinne von § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG decken die Begriffe Verwerten und Beseitigen ein derart großes Spektrum möglicher abfallwirtschaftlicher Tätigkeiten ab, dass bei Zugrundelegung dieses Verständnisses der jeweils zu überwachende reale Tätigkeitsbereich des Betriebes unscharf und lediglich in Umrissen beschrieben wird, die für die Überwachung der weiteren Konkretisierung bedürfen. Ein Rückgriff auf das Begriffsverständnis nach § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG dahingehend, dass auch jeder in diesen Vorschriften genannte Schritt im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung mit dem umfassenden Begriff des Entsorgungsweges (Verwerten oder Beseitigen) bezeichnet werden kann, wird auch nicht dadurch nahegelegt, dass die Entsorgungsfachbetriebeverordnung den durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz gesetzten Regelungsrahmen konkretisierend ausfüllt. Denn als Verwerten oder Beseitigen lässt sich ohne weiteres auch nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz der Abschluss mehraktiger Entsorgungsvorgänge verstehen. § 4 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG definiert Verwerten als stoffliches oder energetisches Verwerten und gibt als hierfür maßgebliches Kriterium die Substitution von Rohstoffen vor. Nach § 10 Abs. 1 KrW-/AbfG ist unter Beseitigen der dauerhafte Ausschluss aus der Kreislaufwirtschaft zu verstehen. In beiden Richtungen sind daher die die Entsorgung abschließenden Teilschritte gemeint.
Das vorstehende Verständnis deckt sich mit dem für die Entsorgungsfachbetriebeverordnung entscheidenden Gesichtspunkt der Überwachung bestimmter betrieblicher Tätigkeiten und der hierzu erforderlichen, auf tatsächliche Abläufe bezogenen Abgrenzung. Gleiches gilt für die oben genannten verfahrensrechtlichen Besonderheiten, die ein Entsorgungsfachbetrieb in Anspruch nehmen kann, sowie hinsichtlich der wettbewerblichen Auswirkungen der Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb. Die Auffassung der Klägerin, die zusätzliche Bezeichnung der Tätigkeiten Einsammeln, Befördern, Lagern und Behandeln mit den Begriffen Verwerten und Beseitigen fördere die Transparenz, trifft nicht zu. Zum einen führt die Bezeichnung von Einsammeln, Befördern, Lagern und Behandeln auch als Verwerten und Beseitigen nicht zu mehr Klarheit im Rechtsverkehr, weil unter Zugrundelegung des Begriffsverständnisses nach § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG offen bleibt, wie ein konkreter Entsorgungsschritt und -vorgang im Alternativverhältnis von Verwerten und Beseitigen einzuordnen ist. Dass es sich nach diesen Vorschriften bei allen Entsorgungshandlungen um Maßnahmen des Verwertens oder des Beseitigens handelt, stützt gerade das Erfordernis einer konkreteren Bezeichnung. Zum anderen ist, wie ausgeführt, die Zertifizierung nicht dazu bestimmt, die betrieblichen Tätigkeiten im Rechtsverkehr den rechtlichen Kategorien des Verwertens oder Beseitigens zuzuordnen. Der Gesichtspunkt, auch bei Heranziehung des Begriffsverständnisses nach § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG sei die qualifizierte Wahrnehmung der betrieblichen Tätigkeiten gewährleistet, greift angesichts von Sinn und Zweck der Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb zu kurz. Er wird dem Erfordernis der hinreichend bestimmten Beschreibung der betrieblichen Tätigkeiten nicht gerecht.
Die von der Klägerin behauptete ständige Verwaltungspraxis, auch für Teilschritte der Entsorgung, die nicht deren Abschluss bewirken, die Zustimmung zu Überwachungsverträgen zur Zertifizierung der Tätigkeiten Verwerten und Beseitigen zu erteilen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Unabhängig davon, dass die Beklagte dieser Behauptung unter Hinweis auf Nr. II.4.7.2 der von der LAGA herausgegebenen Vollzugshilfe Entsorgungsfachbetriebe, Stand 19. Mai 2005, entgegen tritt, steht die Anwendung gerichtlich uneingeschränkt überprüfbarer Rechtsbegriffe in Rede. Eine Verwaltungspraxis bei der Zustimmung zu Überwachungsverträgen kann daher den geltend gemachten Anspruch auf Zustimmung auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht begründen.
Selbst wenn man, abweichend vom oben Gesagten, § 15 EfbV in den die Voraussetzungen der Zustimmung und das Zustimmungsverfahren betreffenden Regelungen für mangels gesetzlicher Ermächtigung unwirksam halten sollte, ergäbe sich im Ergebnis nichts anderes. Das Erfordernis der Zustimmung zum Überwachungsvertrag besteht unmittelbar aufgrund von § 52 Abs. 1 KrW-/AbfG. Nimmt man an, dass diese Vorschrift ohne § 15 EfbV vollzugstauglich ist, besagt schon die Zustimmungsbedürftigkeit, dass die mit der Zertifizierung anzuerkennenden, also für die Eigenschaft als Entsorgungsfachbetrieb maßgeblichen, betrieblichen Tätigkeiten im Überwachungsvertrag konkret und zutreffend bezeichnet werden müssen. Denn die Zustimmung hat ihrerseits Überwachungsfunktion und bezieht sich daher auf bestimmte reale abfallwirtschaftlich relevante Tätigkeiten, nicht aber auf deren rechtliche Bewertung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.