Berufungszulassung abgelehnt: Untersuchungsanordnung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG
KI-Zusammenfassung
Die Kläger begehrten die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das eine bodenschutzrechtliche Ordnungsverfügung (Detailuntersuchungen zur Gefährdungsabschätzung) überwiegend bestätigt hatte. Sie rügten allein ernstliche Zweifel an der Richtigkeit wegen fehlerhafter Störerauswahl. Das OVG NRW lehnte den Zulassungsantrag ab, weil das Vorbringen die tragenden Erwägungen des VG nicht schlüssig in Frage stellte. Die Heranziehung des Zustandsverantwortlichen sei in der Phase der Gefährdungsabschätzung bei unsicherer Verhaltensverantwortlichkeit ermessensfehlerfrei, zumal ein Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 BBodSchG bestehe.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung mangels hinreichend dargelegter ernstlicher Zweifel abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) setzt voraus, dass ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten substantiiert in Frage gestellt wird.
§ 4 Abs. 3 BBodSchG begründet kein gesetzliches Rangverhältnis zwischen Verhaltens- und Zustandsverantwortlichen; die Auswahlentscheidung richtet sich nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung insbesondere effektiver Gefahrenabwehr, Verursacherprinzip und Verhältnismäßigkeit.
Bei Untersuchungsanordnungen zur Gefährdungsabschätzung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG dürfen die Anforderungen an Sachverhaltsermittlung und Störerauswahl gegenüber Sanierungsmaßnahmen nicht überspannt werden; bei ungeklärter oder rechtlich ungesicherter Verhaltensverantwortlichkeit kann die Behörde ermessensfehlerfrei den Zustandsverantwortlichen in Anspruch nehmen.
Es ist ermessensrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Behörde im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr eine Person heranzieht, deren Störereigenschaft sicher feststeht, und von der Inanspruchnahme solcher Personen absieht, deren Verantwortlichkeit tatsächlichen oder rechtlichen Ungewissheiten unterliegt.
Der Verweis des in Anspruch genommenen Zustandsverantwortlichen auf den zivilrechtlichen Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 BBodSchG ist regelmäßig zumutbar und kann die Auswahlentscheidung bei Maßnahmen der Gefahrerforschung stützen.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Münster, 7 K 2581/20
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt wird und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage des im Juni 2022 verstorbenen Rechtsvorgängers der aktuellen Kläger mit seinem angegriffenen Urteil überwiegend abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 5. Oktober 2020 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Rechtsgrundlage für die Anordnungen der Detailuntersuchungen zur Gefährdungsabschätzung in Nr. I der Ordnungsverfügung sei § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 BBodSchG. Bestehe danach auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast, könne die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen hätten. Im vorliegenden Fall liege ein hinreichender Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung im Sinn des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG vor. Die Beklagte sei bei der streitgegenständlichen Anordnung auch zutreffend von einer Störereigenschaft des Klägers ausgegangen. Gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchG i. V. m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG kämen als Adressaten einer Untersuchungsanordnung zur Gefährdungsabschätzung der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück in Betracht. Hier habe der Kläger als Inhaber der tatsächlichen Gewalt herangezogen werden können. Auch sei die von der Beklagten getroffene Störerauswahl nicht zu beanstanden. Ein gesetzliches Rangverhältnis zur gefahrenabwehrrechtlichen Heranziehung von Störern gebe es grundsätzlich nicht. Bei der Ausübung ihres Auswahlermessens müsse sich die Behörde in erster Linie von dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes leiten lassen. Es sei unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn die Behörde bei der Auswahl des Pflichtigen im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr diejenige Person heranziehe, die zweifelsfrei als Störer feststehe, gleichzeitig aber solche von ihr ermittelten Personen nicht in Anspruch nehme, deren Störereigenschaft rechtlich unsicher sei. Die Beklagte habe zutreffend erkannt, dass es neben dem Kläger als Zustandsstörer auch potentielle Verhaltensstörer gebe – die letzten drei Betreiber der Reinigung – und insoweit ein Auswahlermessen bestehe. Die Beklagte sei in Ausübung ihres Ermessens rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Inanspruchnahme des jetzigen Betreibers als Verhaltensstörer nicht in Betracht komme, weil nicht mit der notwendigen Sicherheit festzustellen sei, dass dieser – ggf. auch als Rechtsnachfolger seiner Eltern, der vorherigen Betreiber – als (Mit-)Verursacher der schädlichen Bodenveränderungen verantwortlich sei. Zum einen habe der Sachverständige in dem vom Kläger gegen den Betreiber der Reinigung geführten selbständigen Beweisverfahren festgestellt, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Bodenverunreinigung im Bereich des hier streitgegenständlichen Messpunktes 4 von einer nicht mit dem Reinigungsbetrieb in Verbindung stehenden Person verursacht worden sei. Zum anderen könne eine sichere Zuordnung zum derzeitigen Betreiber oder seinen Eltern auch deshalb nicht erfolgen, weil nach den Feststellungen des Sachverständigen eine zeitliche Eingrenzung der Schadstoffeinträge nicht möglich sei und der Eintrag auch schon vor der Übernahme der Reinigung durch die Eltern des aktuellen Betreibers im Jahr 1979 erfolgt sein könnte. Sei daher – wie von der Beklagten angenommen – von einer tatsächlich ungeklärten Verhaltensverantwortlichkeit auszugehen, sei es nicht zu beanstanden, dass sie sich im Interesse einer alsbaldigen Durchführung der Untersuchungsmaßnahmen an den Kläger als Zustandsverantwortlichen gehalten habe, zumal die streitbefangene Anordnung eine Maßnahme der bloßen Gefährdungsabschätzung darstelle, die keine übermäßigen Kosten verursache. Gerade bei derartigen Anordnungen zur Gefahrerforschung müsse regelmäßig keine weitergehende Ursachenerforschung, die die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung verzögern könnte, erfolgen. Die Zwangsgeldandrohung in Nr. II der Ordnungsverfügung sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Lediglich die Gebührenfestsetzung in Nr. III der Ordnungsverfügung sei rechtswidrig, soweit sie einen Betrag in Höhe von 50,00 Euro übersteigt.
Das dagegen gerichtete Zulassungsvorbringen ergibt keinen Grund zur Zulassung der Berufung.
Die Kläger machen als Gesamtrechtsnachfolger des erstinstanzlichen Klägers allein geltend, dass im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestünden. Solche sind mit der Zulassungsbegründung jedoch nicht dargetan.
Ernsthafte Richtigkeitszweifel im vorstehenden Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angegriffenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig sei, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage zu beantworten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 6, m. w. N.
Hinsichtlich dieses Zulassungsgrundes bedarf es einer auf schlüssige Gegenargumente gestützten Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise darzulegen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Entscheidungsergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. Diese Voraussetzung ist nur dann erfüllt, wenn das Gericht schon aufgrund des Antragsvorbringens in die Lage versetzt wird zu beurteilen, ob ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 8, m. w. N.
Nach diesen Maßgaben rügen die Kläger ohne Erfolg, dass die Ermessensausübung der Beklagten bei der Störerauswahl fehlerhaft gewesen sei und der Betreiber der Reinigung als Verursacher der schädlichen Bodenveränderung vorrangig gegenüber ihrem Rechtsvorgänger, dem im Juni 2022 verstorbenen erstinstanzlichen Kläger, heranzuziehen gewesen wäre.
Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, ergibt sich aus § 4 Abs. 3 BBodSchG kein gesetzliches Rangverhältnis für die Heranziehung eines Störers zur Gefahrenabwehr. Vielmehr kann die Behörde bei der Ausübung ihres Auswahlermessens unterschiedliche Gesichtspunkte berücksichtigen. Ein wichtiges Kriterium bei der Störerauswahl ist das Interesse der Allgemeinheit an einer effektiven Gefahrenabwehr. Daneben stehen andere öffentlich-rechtliche Grundprinzipien wie das Verursacherprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Dezember 2024 - 20 A 4411/18 -, juris, Rn. 14; Bay. VGH, Urteil vom 30. Januar 2018 - 22 B 16.2099 -, juris, Rn. 16; VGH Bad.-Württ, Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 -, juris, Rn. 36, jeweils m. w. N.
Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat, ist es unter Ermessensgesichtspunkten dabei grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Behörde bei der Auswahl des Pflichtigen im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr diejenige Person heranzieht, die zweifelsfrei als Störer feststeht, gleichzeitig aber solche von ihr ermittelten Personen nicht in Anspruch nimmt, deren Störereigenschaft rechtlich unsicher ist.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 31. Mai 2016 - 7 LB 59/15 ‑, juris, Rn. 58; VGH Bad.-Württ, Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 -, juris, Rn. 47.
Gleiches kann gelten, wenn der Erfolg eines Zugriffs auf einen Handlungsstörer wegen tatsächlicher Ungewissheiten zweifelhaft ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. März 1996 - 20 A 657/95 -, juris, Rn. 7.
Dabei erfordert die pflichtgemäße Ausübung des in § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG eröffneten Ermessens grundsätzlich zunächst die zutreffende Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts einschließlich der in Betracht kommenden Adressaten der Untersuchungsanordnung, weil die Behörde ansonsten nicht in sachgerechter Weise zwischen den verschiedenen Möglichkeiten wählen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. November 2012 - 16 A 85/09 -, juris, Rn. 33, m. w. N.
Allerdings sind in der Phase der Gefährdungsabschätzung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG im Vergleich zu der eigentlichen Sanierung regelmäßig weniger strenge Maßstäbe an die Ausübung des Auswahlermessens bei mehreren potentiellen Adressaten anzulegen und dürfen die Anforderungen an die Erforschung des Sachverhalts nicht überspannt werden. So ist es bei Untersuchungsanordnungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde sich bei tatsächlich ungeklärter oder rechtlich ungesicherter Verhaltensverantwortlichkeit im Interesse einer alsbaldigen Durchführung der Untersuchungsmaßnahmen an den Zustandsverantwortlichen hält, zumal § 24 Abs. 2 BBodSchG dem in Anspruch genommenen Zustandsverantwortlichen einen eigenen zivilrechtlichen Ausgleichsanspruch einräumt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 -, juris, Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 21. November 2012 - 16 A 85/09 -, juris, Rn. 53; Bay. VGH, Beschluss vom 18. April 2007 - 22 ZB 07.222 -, juris, Rn. 15; OVG Bremen, Beschluss vom 19. August 2003 - 1 A 42/03 ‑, NuR 2004, 182 (183).
Ausgehend von diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass die von der Beklagten getroffene Störerauswahl nicht zu beanstanden ist, weil im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht mit der notwendigen Sicherheit festzustellen war, dass der Betreiber der Reinigung als (Mit-)Verursacher der schädlichen Bodenveränderungen verantwortlich ist.
Dabei kann dahinstehen, ob die Verantwortlichkeit des Betreibers der Reinigung (auch) deshalb unsicher war, weil im Hinblick auf die schädlichen Bodenveränderungen am Messpunkt 4 andere, nicht mit der chemischen Reinigung in Zusammenhang stehende Ursachen nicht ausgeschlossen werden konnten. Die Inanspruchnahme des Rechtsvorgängers der Kläger war jedenfalls deshalb gerechtfertigt, weil eine zeitliche Eingrenzung der Schadstoffeinträge nicht sicher möglich war und im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht ausgeschlossen werden konnte, dass die Bodenverunreinigungen schon vor der Übernahme der Reinigung durch die Eltern des derzeitigen Betreibers erfolgt sind.
Die Beklagte hat die mögliche Verantwortung des Betreibers der Reinigung gesehen und in der angefochtenen Ordnungsverfügung ausdrücklich darauf abgestellt, dass die Reinigung von mindestens drei verschiedenen Inhabern geführt worden sei und keinem Inhaber sein Verursachungsbeitrag bislang mit der erforderlichen Rechtssicherheit habe nachgewiesen werden können. Diese Einschätzung hatte sie bereits im Mai 2018 nach Anhörung des Rechtsvorgängers der Kläger geäußert, aber zunächst von einer Inanspruchnahme des Rechtsvorgängers der Kläger abgesehen, nachdem dieser mitgeteilt hatte, ein selbständiges Beweisverfahren gegen den Reinigungsbetreiber vor dem Landgericht Münster eingeleitet zu haben. Sie hat die angefochtene Ordnungsverfügung erst erlassen, nachdem der Rechtsvorgänger der Kläger das in dem selbständigen Beweisverfahren eingeholte Sachverständigengutachten vom 31. Mai 2019, das ergänzende Gutachten vom 13. Januar 2020 und die ergänzende Stellungnahme des Sachverständigen vom 13. Mai 2020 übersandt und mitgeteilt hatte, dass das selbständige Beweisverfahren abgeschlossen sei. Zur Begründung der Inanspruchnahme des Rechtsvorgängers der Kläger hat sie ausgeführt, dass in dem Sachverständigengutachten festgestellt worden sei, dass eine konkrete Zuordnung der Kontaminationen zu einem Betriebszeitraum und damit einem Betreiber nicht machbar sei, und weitere zeitraubende Recherchen bin hin zu eventuell langfristigen Rechtsstreitigkeiten zur weiteren Aufklärung von Verursachungsbeiträgen angesichts der mindestens latenten Gefahrenlage nicht opportun seien.
Entgegen den Einwendungen der Kläger war im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung noch nicht festgestellt worden, dass durch den jetzigen Betreiber der Reinigung oder dessen Eltern Bodenverunreinigungen verursacht worden waren. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus den von den Klägern angeführten Vermerken vom 26. November 1984/6. März 1985, 27. Mai 1988 und 22. Mai 1989, in denen lediglich die Lagerung der Reinigungschemikalien und Destillationsabfälle beanstandet und in einem Fall, im Vermerk vom 22. Mai 1989, der Austritt belasteten Schlamms festgestellt wurde, aber keine Feststellungen zu Bodenverunreinigungen getroffen wurden. Der Vermerk vom 22. Mai 1989 ist zwar ein konkreter Anhaltspunkt für einen dem aktuellen Betreiber zurechenbaren Verursachungsbeitrag, aber für sich genommen noch kein eindeutiger Beleg. In gleicher Weise ist der Anstieg der Bodenluftmesswerte zwischen den Jahren 2001 und 2017 zwar ein Indiz für während dieser Zeit hinzugetretene Kontaminationen, aber für sich genommen ebenfalls kein hinreichend sicherer Beleg, da die Messungen nicht in identischer Form durchgeführt wurden. Zudem unterscheiden sich die Messwerte aus dem Jahr 2017 von den Messergebnissen des Sachverständigen im Jahr 2019 und ergab sich die Notwendigkeit von weiteren Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung nach den Feststellungen der Beklagten vor allem aus der im Jahr 2019 erstmalig festgestellten erheblichen Grundwasserbelastung am Messpunkt 4. Aus diesem Grund beziehen sich die angeordneten Maßnahmen auch allein auf nähere Untersuchungen im Umfeld des Messpunktes 4, zu dem keine früheren Messwerte vorliegen, aus denen sich ein Verursachungsbeitrag des Betreibers der Reinigung sicher ableiten ließe. Im Hinblick auf das Ergebnis des Sachverständigengutachtens vom 31. Mai 2019, wonach nicht feststellbar war, ob die Verunreinigungen vor 1979 oder später entstanden sind, war die tatsächliche und rechtliche Verantwortlichkeit des Betreibers der Reinigung auch nach Abschluss des selbständigen Beweisverfahrens weiterhin unsicher.
Der Einwand der Kläger, dass Alternativursachen nicht ersichtlich seien und kein anderer Nutzer des Grundstücks mit dem in der Bodenluft und dem Grundwasser nachgewiesenen Stoff Tetrachlorethen zu tun gehabt habe, setzt sich nicht damit auseinander, dass sich nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts auf dem Grundstück bereits seit dem Jahr 1955 eine chemische Reinigung befand und das Lösungsmittel Tetrachlorethen bereits seit den 1950er Jahren in chemischen Reinigungen eingesetzt wurde.
Das von den Klägern vorgelegte Berufungsurteil des Oberlandesgerichts Hamm vom 15. September 2023, in dem festgestellt wird, dass der Betreiber der Reinigung nach § 24 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG verpflichtet ist, den Klägern sämtliche Schäden zu erstatten, die durch die im Sachverständigengutachten vom 31. Mai 2019 festgestellten schädlichen Bodenveränderungen entstanden sind und noch entstehen, belegt ebenfalls nicht, dass die Verantwortlichkeit des Reinigungsbetreibers bereits im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung feststand. Vielmehr bestätigt das vorgelegte Urteil die gegenteilige Annahme der Beklagten, da sich daraus ergibt, dass das Oberlandesgericht ein vorhergehendes Urteil des Landgerichts Münster vom 14. Februar 2022 abgeändert und seine Überzeugung von der Verantwortlichkeit des Reinigungsbetreibers erst nach einer ergänzenden Beweisaufnahme gewonnen hat.
Da ein Verursachungsbeitrag des Reinigungsbetreibers im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung noch nicht sicher festzustellen war, gehen auch die Einwendungen der Kläger ins Leere, dass die Heranziehung eines Verursachers auch möglich sei, wenn er nur einen geringen Beitrag zu der Verunreinigung geleistet habe und andere Verursacher vorrangig verantwortlich seien.
Für die Kläger war und ist es auch nicht mit unzumutbaren Belastungen verbunden, sich auf den Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG verweisen zu lasen. Im zivilgerichtlichen Verfahren über den Ausgleichsanspruch stehen ihnen grundsätzlich alle Möglichkeiten offen, den Beweis zu führen, dass der Reinigungsbetreiber für die schädlichen Bodenveränderungen verantwortlich ist; dies ist ihnen zwischenzeitlich – ohne, dass dies für die Beurteilung im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses Auswirkungen hätte – ausweislich des Urteils des Oberlandesgerichts Hamm vom 15. September 2023 auch gelungen. Soweit die Kläger einwenden, ihnen sei nicht zuzumuten, Nachforschungen bezüglich der Jahre vor 1989 anzustellen, ist weder dargelegt, dass sie darauf angewiesen wären, um den Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG realisieren zu können, noch aufgezeigt, inwieweit es im Hinblick auf die Vermietung des Grundstücks durch ihre Rechtsvorgänger für sie unmöglich oder unzumutbar sein sollte, Erkenntnisse über die frühere Nutzung des Grundstücks zu gewinnen. Auch gegen die Richtigkeit dieses Einwands spricht im Übrigen die genannte Entscheidung des Oberlandesgerichts.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und berücksichtigt den vom Verwaltungsgericht nachvollziehbar geschätzten Kostenaufwand für die angeordneten Maßnahmen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).