Eilbeschwerde gegen Duldungsverfügung zur Fassadensanierung (Brandschutz) erfolglos
KI-Zusammenfassung
Die Antragsteller begehrten im Eilverfahren die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen bauordnungsrechtliche Duldungsverfügungen sowie die Aussetzung einer Zwangsgeldandrohung. Das OVG NRW wies die Beschwerde zurück, weil das öffentliche Interesse an der Abwehr erheblicher Brandgefahren überwog. Die Duldungsverfügungen seien voraussichtlich rechtmäßig, hinreichend bestimmt und verhältnismäßig; mildere, gleich geeignete Alternativen (z. B. Kran statt Gerüst) seien nicht ersichtlich. Auch eine Inanspruchnahme der Antragsteller als Nichtstörer komme in Betracht, da sonst die gegenüber der Beigeladenen gerichtete Ordnungsverfügung nicht umsetzbar wäre.
Ausgang: Beschwerde gegen die Ablehnung des Eilantrags nach § 80 Abs. 5 VwGO wurde zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr dem öffentlichen Vollzugsinteresse regelmäßig ein hohes Gewicht beizumessen, wenn erhebliche Brandgefahren betroffen sind.
Eine Duldungsverfügung nach § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW setzt eine ordnungsbehördlich festgelegte und vollstreckbare Handlungspflicht eines Dritten voraus; die Duldungspflicht reicht nur so weit wie die spiegelbildliche Handlungspflicht des Verantwortlichen.
Ein Verwaltungsakt verstößt gegen den Bestimmtheitsgrundsatz (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) nur, wenn sein Inhalt auch bei Auslegung aus dem Empfängerhorizont nicht zweifelsfrei ermittelt werden kann.
Die Möglichkeit, einen zivilrechtlichen Duldungsanspruch geltend zu machen, schließt die Inanspruchnahme durch öffentlich-rechtliche Duldungsverfügung zur Gefahrenabwehr nicht aus; zivilrechtliche Streitfragen sind im vorläufigen Rechtsschutz regelmäßig nicht abschließend zu klären.
Die Inanspruchnahme eines Nichtstörers nach § 19 OBG NRW kommt in Betracht, wenn ohne die Duldung die Umsetzung einer rechtmäßigen Gefahrenabwehrverfügung nicht möglich ist und keine erhebliche eigene Gefährdung des Nichtstörers erkennbar ist.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 25 L 1282/23
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 4.000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Der Senat hält angesichts der bereits seit dem 30. Mai 2023 laufenden und mit dem 16. Juni 2023 endenden Duldungsverpflichtung der Antragsteller sowie der ersichtlich bereits begonnenen Gerüstarbeiten eine Entscheidung über die Beschwerde der Antragsteller am heutigen Tag für angezeigt.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt auf der Grundlage der nach Aktenlage erkennbaren Umstände auch unter Einbeziehung des umfänglichen Beschwerdevorbringens zu Lasten der Antragssteller aus.
Das öffentliche Vollzugsinteresse an der Abwendung der Brandgefahren (sowie das Interesse der Beigeladenen, die ihr gegenüber erlassene Ordnungsverfügung zur Gefahrenabwehr befolgen zu können) überwiegt gegenüber dem Interesse der Antragsteller daran, die Maßnahmen nicht bis (maximal) zum 16. Juni 2023 dulden zu müssen.
Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde weiterverfolgten Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 25 K 3451/23 gegen die Duldungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 20. April 2023 (jeweils zum Az.: 63-21-N-2022-0340) wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Interessenabwägung gehe zu Lasten der Antragsteller aus. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge in formeller Hinsicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Dabei könnten sich die Antragsteller nicht mit Erfolg darauf berufen, dass seit dem Hinweis auf die Brennbarkeit der Fassade des Gebäudes auf dem Grundstück der Beigeladenen (H. 000, 00000 E. ) mehr als 10 Monate vergangen seien. Denn schließlich hätten sie selbst eine zeitnahe und technisch durch Aufstellung eines Fassadengerüstes geplante Mangelbeseitigung dadurch verhindert, dass sie sich nach wie vor weigerten, der Beigeladenen und dem von dort beauftragten Unternehmer dies zu ermöglichen. In der Sache begegneten die angegriffenen, auf § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW gestützten Duldungsverfügungen voraussichtlich keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Der Senat teilt diese im Einzelnen noch weitergehend begründete Interessenbewertung des Verwaltungsgerichts. Insbesondere ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nichts durchgreifend Gegenteiliges.
Dies gilt zunächst, soweit das Verwaltungsgericht die zu duldende Maßnahme als voraussichtlich rechtmäßig angesehen hat, da das Vorgehen des Dritten – hier der Beigeladenen – ordnungsbehördlich festgelegt sei und im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden könne. Die Antragsgegnerin hat der Beigeladenen mit Ordnungsverfügung vom 25. Mai 2023, die für diese wohl bestandskräftig sein dürfte, jedenfalls aber sofort vollziehbar ist, aufgegeben, die auf dem Grundstück vorhandene brennbare Fassadendämmung (WDV-System) unter Einsatz eines eingehausten Gerüsts zu entfernen und für den Fall des Nichtbefolgens die Ersatzvornahme angedroht. Hierzu hat das Verwaltungsgericht nachvollziehbar und überzeugend ausgeführt, dass Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit dieser Verfügung nicht ersichtlich seien und diese insbesondere hinreichend bestimmt sei.
Das diesbezügliche Beschwerdevorbringen (insbesondere auf S. 3 und 5) gibt keine Veranlassung zu einer anderen Beurteilung. Ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW liegt nur vor, wenn der Inhalt des Verwaltungsaktes auch durch Auslegung nicht zweifelsfrei – maßgeblich ist der Empfängerhorizont - ermittelt werden kann.
OVG NRW, Beschluss vom 13. April 2023 – 2 B 1253/22 –, juris Rn. 35.
Ausgehend davon lassen die Ordnungsverfügung, aber auch die Duldugungsverfügungen aus der Sicht sowohl der Antragsteller als auch aus Sicht der Beigeladenen keine Zweifel aufkommen, was verlangt wird, wobei die Duldungsverfügungen der Umsetzung der mit der an die Beigeladenen gerichteten Ordnungsverfügung statuierten Handlungspflicht dienen. Erkennbar geregelt ist danach die Mängelbeseitigung der Brennbarkeit der Fassade infolge ihrer Errichtung mit brennbaren Baustoffen, und zwar mittels eingehaustem Gerüst. Letztlich wird damit aufgegeben, eine brandsichere Fassade herzustellen. Insoweit hat das Verwaltungsgericht auf S. 6 des angegriffenen Beschlusses zu Recht klargestellt, dass auch die Instandsetzung der Fassade nach Beseitigung der mangelhaften Bauteile (Styropor) umfasst ist. Die Antragsgegnerin hat diese Sicht in der Beschwerdeerwiderung bestätigt.
Warum die Antragsteller mit Erfolg geltend machen können sollten, dass die Antragsgegnerin der Beigeladenen ein bestimmtes Mittel zur Gefahrenabwehr aufgegeben hat (mit dem diese im Übrigen offenbar einverstanden ist, da sie bereits im November 2022 entsprechende Aufträge erteilt hatte), ist nicht erkennbar.
Selbst unter Einbeziehung des Vorbringens des Antragstellers im Eilbeschwerdeverfahren ist auch sonst nicht ohne weiteres ersichtlich, welche eigenen Rechte der Antragsteller von der gegen den Beigeladenen ergangenen Ordnungsverfügung rechtswidrig tangiert sein sollten.
Vgl. hierzu allgemein OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 2014 – 2 A 983/13 - , juris Rn. 12 ff.
Die Duldungsverfügungen sind ausgehend von der rechtmäßig festgesetzten öffentlich-rechtlichen Handlungspflicht des Beigeladenen voraussichtlich rechtmäßig. Sie stützen sich – wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend ausgeführt hat – auf § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW und zielen darauf ab, zivilrechtliche Ansprüche der Antragsteller als Duldungspflichtige, die einem Vollzug der Grundverfügung durch den Handlungspflichtigen entgegenstehen, auszuschließen. Gleichzeitig ist sie eine vollstreckungsfähige Anordnung, durch die dem Duldungspflichtigen untersagt wird, den Vollzug zu behindern.
Das mit einer Duldungsanordnung ausgesprochene Gebot, die Vollziehung bestimmter Maßnahmen zu dulden – hier die brandschutzrechtliche Instandsetzung der Fassade mittels eingehausten Gerüst vom Grundstück der Antragsteller aus -, besteht spiegelbildlich zu entsprechenden öffentlich-rechtlichen Handlungspflichten eines anderen polizeirechtlich Verantwortlichen: (nur) was dieser an Maßnahmen vornehmen muss, muss jener hinnehmen. In der von der Beschwerde in ihrem Schriftsatz vom 31. Mai 2023 zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 16. November 2010 – 17 L 1384/10 -, wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass dies zum Einen bedeutet, dass die zu duldende Maßnahme ihrerseits materiell rechtmäßig sein muss. Das ist nur der Fall, wenn das Vorgehen des Dritten ordnungsbehördlich festgelegt ist und die Einhaltung der daraus folgenden Handlungspflichten im Wege der Vollstreckung durchgesetzt werden kann. Dies ist hier Fall, da der Beigeladenen mit Ordnungsverfügung vom 25. Mai 2023 die mehrfach beschriebene Gefahrenbeseitigung auferlegt worden ist; diese Verpflichtung kann auch im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden; dass insoweit der Beigeladenen die Ersatzvornahme, den Antragstellern in der Duldungsverfügung hingegen „nur“ ein Zwangsgeld angedroht worden ist, führt zu keiner anderen Beurteilung. Zum Anderen muss nach der von der Beschwerde zitierten Entscheidung vom 16. November 2010 wegen der Eigentumsgarantie die Rechtmäßigkeit der durchzuführenden Maßnahme selbst und die Rechtmäßigkeit ihrer Vollziehung gewährleistet sein. Auch dies ist hier aufgrund der Duldungsverfügung vom 20. April 2023 der Fall. Vor diesem Hintergrund kann sich die Beschwerde nicht mit Erfolg auf eine fehlende „Spiegelbildlichkeit“ berufen.
Dass der Erlass der Ordnungsverfügung an die Beigeladenen hier erst nach dem Erlass der Duldungsverfügungen erfolgt ist, ist jedenfalls im vorliegenden Fall vor dem Hintergrund der „Historie“ der (überwiegend zivilrechtlichen) Auseinandersetzungen zwischen den Antragstellern und der Beigeladenen sowie im Hinblick darauf, dass die Antragsteller die Antragsgegnerin ausdrücklich zum Erlass einer Ordnungsverfügung aufgefordert haben, aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Ergänzend wird insoweit auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (S. 4 Mitte des Beschlusses) Bezug genommen.
Die Duldungsverfügungen sind auch erforderlich, weil die Gefahr besteht, dass ein Dritter – hier die Antragsteller – den Vollzug der an die Beigeladene gerichteten, voraussichtlich rechtmäßigen Ordnungsverfügung verhindert.
Dabei ist jedenfalls bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung davon auszugehen, dass die an die Beigeladene gerichtete Ordnungsverfügung vom 25.Mai 2023 dahingehend zu verstehen ist, dass die Beigeladene verpflichtet wird, „den Mangel zu beseitigen und eine Fachfirma mit der Ausführung der Mängelbeseitigungsmaßnahmen“, zu beauftragen. Das Duldungsverlangen ist vor diesem Hintergrund auch hinreichend kongruent mit der festgesetzten Handlungsverpflichtung. Zu dulden sind Bauarbeiten an der Fassaden zur Beseitigung der Brandgefahren. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
Die Erfüllung dieser Pflichten erfordert nach den dem Senat vorliegenden Anhaltspunkten die Errichtung und Benutzung eines Baugerüstes sowie ggf. sonstiger Hilfsmittel, und die Antragsteller haben die Durchführung dieser Arbeiten abgelehnt und deren Durchführung durch die Beigeladene bzw. durch die von dieser beauftragten Firma widersprochen. Darauf, ob sie mit der Aufstellung von (speziellen) Kränen einverstanden waren oder sind, wie sie mit der Beschwerdebegründung (z.B. auf S. 7) geltend machen, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidungserheblich an.
Es ist auch nicht erkennbar, dass das von den Antragstellern offenbar favorisierte Aufstellen eines Krans (ggf. auch eines anderen als eines Teleskopkrans) – ohne Inanspruchnahme des Grundstücks der Antragsteller – ein gleichsam geeignetes Mittel wäre, das zur Beseitung der Gefahr bei einer Gesamtbetrachtung ebenso effektiv dienen könnte wie das Aufstellen eines Gerüstes: So spricht angesichts der örtlichen Gegebenheiten manches dafür, dass hierfür eine gewisse Aufstellfläche unter Inanspruchnahme von Verkehrsflächen (z. B. der Straße „I. ") erforderlich wäre, was deren Befahrung, zumal im Notfällen z. B. durch Einsatzfahrzeuge der Feuerwehr, erschweren dürfte. Außerdem bestünde wohl die Gefahr, dass bei Arbeiten vom Kran aus hier kleine Styroporteilchen in die Umgebung gelangten, während bei Arbeiten mittels Gerüsts eine – hier auch geforderte – Einhausung erstellt werden kann, bei der (auch kleinere) Styroporrückstände kontrolliert eingesammelt werden können. Ungeachtet der Diskussion um Einzelfragen erscheint es dem Senat insgesamt plausibel, dass mit der Aufstellung eines Baugerüstes an der Giebelwand des Hauses H. 000 die – von den Antragstellern geforderten – Mängelbeseitigungsarbeiten nicht nur in wirtschaftlicher Hinsicht kostengünstiger, sondern auch tatsächlich unter Einhaltung der erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen wesentlich einfacher und weniger aufwendig ausgeführt werden können als mittels (z. B.) eines Teleskopkrans.
Die Duldungsverfügungen sind (auch sonst) voraussichtlich rechtmäßig.
Die Bestimmtheit der Duldungsverfügungen ist aus den oben genannten Gründen durchgreifenden Zweifeln nicht ausgesetzt. Im Übrigen wird insoweit auf die Ausführungen des angegriffenen Beschlusses (dort S. 5 und 6) Bezug genommen, denen sich der Senat anschließt.
Die Duldungsverfügungen sind voraussichtlich auch verhältnismäßig. Dass für die Beigeladenen auch die Möglichkeit bestanden hätte, gegenüber den Antragstellern einen zivilrechtlichen Duldungsanspruch geltend zu machen (Hammerschlags- und Leitungsrecht), stellt die Rechtmäßigkeit der Duldungsverfügungen ebenfalls nicht durchgreifend in Frage, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Im Übrigen ist das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht der Ort, zwischen den Beteiligten streitige zivilrechtliche Fragestellungen zu klären.
Im Hinblick darauf, dass die Duldungsverpflichtung zur Durchführung der Mängelbeseitigungsarbeiten auf den relativ kurzen Zeitraum vom 30. Mai bis 16. Juni 2023 beschränkt ist, lässt sich auch insoweit eine Unangemessenheit zu Lasten der Antragsteller nicht erkennen. Im Übrigen kann insoweit auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Antragsteller offenbar im Januar 2019 jedenfalls für einen gewissen Zeitraum offenbar gegen Zahlung eines Betrages von 1.500,- Euro die Aufstellung eines Gerüstes durch die Beigeladene auf ihrem Grundstück geduldet haben, wenn auch Einzelheiten dieser seinerzeit getroffenen Absprache streitig sein mögen. Dass das von der Beigeladenen beauftragte Unternehmen seinerzeit in einigen Bereichen aus Sicht der Antragsteller offenbar Schäden an ihrem Gebäude verursacht hat, gibt im Ergebnis keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Der Senat weist allerdings darauf hin, dass die Antragsgegnerin die Ordnungsverfügung vom 23. Mai 2023 und die Duldungsverfügung vom 20. April 2023 unter Kontrolle zu halten hat und – sollte sich wider Erwarten eine Ungeeignetheit des Unternehmens bei der Umsetzung der Maßnahme herausstellen – entsprechend reagieren müsste. Dies gilt im Übrigen auch hinsichtlich der von den Antragstellern im Schriftsatz vom 31. Mai 2023 geltend gemachten fehlenden Standsicherheit des Fassadengerüsts. Der Beigeladenen ist bewusst, dass „am Dach und insbesondere am Fiersbereich, der hier hinzu gezogen werden muss, nach der OWBGBau Arbeiten nur auf festen Standflächen zulässig sind“, wie sich ihrem Schreiben vom 17. Mai 2023 entnehmen lässt; sie hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, hierzu zähle nicht der Arbeitskorb eines Teleskopkranes. Da auch Mitarbeiter der Antragsgegnerin unter dem 22. Mai 2023 im vorliegenden Zusammenhang sowohl die Berufsgenossenschaft als auch die Bezirksregierung Düsseldorf hinsichtlich der Frage, ob die Errichtung eines Gerüsts oder aber der Einsatz eines Krans angezeigt ist, kontaktiert haben, geht der Senat davon aus, dass den einschlägigen (Arbeits-)Sicherheitsvorschriften Rechnung getragen wird.
Die Antragsteller konnten voraussichtlich auch als Nichtstörer gemäß § 19 OBG NRW in Anspruch genommen werden. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Ausführungen der Beschwerdebegründung (dort S. 7) zu § 19 Abs. 1 Nr. 2 OBG NRW: Ohne Erlass der Duldungsverfügung wäre die gegenüber der Beigeladenen ergangenen Ordnungsverfügung nicht umsetzbar. Insoweit ist nicht erkennbar, wie die Gefahrbeseitigung in der beschriebenen Weise ohne Inanspruchnahme der Antragsteller erfolgreich sein könnte. Eine erhebliche eigene Gefährdung i. S. d. § 19 Abs. 1 Nr. 4 OBG NRW, wie die Beschwerdebegründung auf S. 8 bis 10 – auch unter Bezugnahme auf das von ihr eingereichte Gutachten des Herrn C. vom 21. April 2023 geltend macht, lässt sich ebenfalls nicht feststellen: Dass die Duldung der Gerüstaufstellung zur Gefahrenabwehr zu einer erheblichen eigenen Gefährdung oder einer Verletzung höherwertiger Pflichten der Antragsteller führt, ist nicht erkennbar, zumal die Aufstellung des Gerüsts offenbar auch ohne (schädigende) Inanspruchnahme des Daches auf dem Grundstück der Antragsteller erfolgen kann. Im Übrigen dient die Gefahrenbeseitigung jedenfalls auch dem Schutz von Leib und Leben der Antragsteller (sowie ihres Eigentums).
Vgl. hierzu allgemein auch OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 2375/10 -, NvwZ-RR 2012, 470 = juris Rn. 50.
Insbesondere ist auch die Inanspruchnahme des Grundstücks der Antragsteller angesichts der von der mit brennbaren Stoffen errichteten südlichen Giebelwand des Gebäudes H. 000 ausgehenden Gefahr notwendig. Mildere und ebenso effektive Mittel zur Gefahrabwehr kommen aus den genannten Gründen nicht in Betracht. Im Übrigen kann in diesem Zusammenhang – wie gesagt - auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Brandgefahren, denen mit der Sanierung der Fassade begegnet werden soll, zugleich eine Gefährdung in Bezug auf den Gebäudebestand und die Nutzer des Grundstücks der Antragsteller beinhalten.
Vgl. zu Verantwortlichkeitsfragen im Zusammenhang mit Duldungsverfügungen auch von Kalm, DÖV 1996, 463 (465).
Angesichts dieser Sach- und Rechtslage ergibt sich nicht nur, dass die Ausführungen des Verwaltungsgerichts durch das Beschwerdevorbringen nicht ernstlich in Frage gestellt werden, sondern auch eine – unabhängig von § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO durchgeführte - eigene Interessenabwägung durch den Senat ein Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses (sowie des Interesses der Beigeladenen, der ihr mittels Ordnungsverfügung vom 25. Mai 2023 auferlegten Verpflichtung nachkommen zu können) gegenüber dem privaten Suspensivinteresse der Antragteller zur Folge hat . Auch eine allgemeine – unabhängig von der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Duldungsverfügungen vorzunehmende – Interessenbewertung geht zu Lasten der Antragsteller aus, zumal nach derzeitigem Kenntnisstand nicht erkennbar ist, dass diesen durch die Befolgung der zeitlich bis zum 16. Juni 2023 Duldungsverfügung irreparable Nachteile entstünden
Der Senat sieht auch keine Veranlassung, entgegen der gesetzlichen Grundentscheidung in § 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO i. V. m. § 112 JustizG NRW dem Antrag in Bezug auf die Zwangsmittelandrohung stattzugeben, zumal die Antragsteller – abgesehen von der Antragstellung und der aus ihrer Sicht gegebenen Rechswidrigkeit der Duldungsverfügungen als solcher – Bedenken an deren Rechtmäßigkeit nicht ansatzweise geltend gemacht haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Es entspricht nicht der Billigkeit, den Antragstellern auch etwaige außergerichtliche Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, zumal diese auch keinen Kostenantrag gestellt hat (vgl. §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat folgt insoweit der Begründung des Verwaltungsgerichts.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.