Eilbeschwerde gegen Nutzungsuntersagung eines Wettbüros erfolglos
KI-Zusammenfassung
Die Antragstellerin begehrte im Eilverfahren die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen eine Nutzungsuntersagung und Zwangsgeldandrohung. Das OVG NRW wies die Beschwerde zurück, weil die binnen der Begründungsfrist dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 S. 6 VwGO) keine andere Interessenabwägung tragen. Der Betrieb des Wettbüros sei von einer alten Baugenehmigung für „Spielhalle/Spielcasino“ nicht gedeckt und damit formell illegal. Eine rechtsverbindliche (aktive) Duldung sei nicht hinreichend deutlich erkennbar; zudem setzte der Senat den Streitwert höher fest.
Ausgang: Beschwerde gegen die Ablehnung des Eilantrags auf Aussetzung der Nutzungsuntersagung zurückgewiesen; Streitwert erhöht.
Abstrakte Rechtssätze
Im Beschwerdeverfahren gegen einen Beschluss nach § 80 Abs. 5 VwGO ist die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts auf die innerhalb der Begründungsfrist dargelegten Gründe beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).
Eine Nutzungsuntersagung kann bereits auf die formelle Illegalität einer Nutzung gestützt werden, wenn für die tatsächlich ausgeübte Nutzung keine erforderliche Baugenehmigung vorliegt.
Eine genehmigte Nutzung deckt eine geänderte Nutzung nur innerhalb der der genehmigten Nutzungsart eigenen Variationsbreite; überschreitet die neue Nutzung diese, liegt eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB vor.
Ein Wettbüro stellt gegenüber einer Spielhallen-/Spielcasinonutzung eine konzeptionell andere Nutzungsform dar und wird von einer Baugenehmigung für „Spielhalle/Spielcasino“ grundsätzlich nicht erfasst.
Eine behördliche (aktive) Duldung eines illegalen Zustands setzt Erklärungen voraus, aus denen mit hinreichender Deutlichkeit Umfang und Dauer der Duldung hervorgehen; ein bloßes Verhalten oder unverbindliche Absprachen begründen regelmäßig keinen Vertrauensschutz.
Zitiert von (4)
4 zustimmend
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 9 L 1220/16
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 7.500,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die von der Antragstellerin innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der angegriffenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde sinngemäß weiter verfolgten Antrag,
die aufschiebende Wirkung der inzwischen unter dem 28. April 2016 erhobenen Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. März 2016 hinsichtlich der Nutzungsuntersagung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die angefochtene Nutzungsuntersagung erweise sich bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden summarischen Prüfung weder als voraussichtlich rechtswidrig, noch sei sonst ein das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegendes privates Aufschubinteresse der Antragstellerin erkennbar. Die Nutzungsuntersagung sei zu Recht auf die formelle Illegalität des untersagten Betriebs eines Wettbüros gestützt. Die zuvor genehmigte Nutzung der Räumlichkeiten als Spielhalle/Spielcasino decke nach der gebotenen summarischen Prüfung ersichtlich nicht die Genehmigung für ein Wettbüro, wie es die Antragstellerin betreibe.
Dem setzt die Beschwerde nichts Erhebliches entgegen, was eine abweichende Bewertung der Interessenlage begründen würde.
Ohne Erfolg tritt die Beschwerde der Bewertung des Verwaltungsgerichts entgegen, der untersagte Betrieb werde von der (richtig) am 27. April 1990 erteilten Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung - Gaststätte in Spielcasino und Spielhalle - nicht gedeckt.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, erfasste die Genehmigung für den Betrieb „Spielhalle/Spielcasino“ mit nach den Bauunterlagen geplanten 5 Unterhaltungsautomaten, 2 Geldspielautomaten sowie einem Roulettetisch nicht das Angebot einer Wetttätigkeit. Dies entspricht auch § 16 Abs. 6 AG GlüStV NRW, wonach in Spielhallen Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen.
Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zu den Unterschieden zwischen dem Betrieb eines Wettbüros in der Art, wie es die Antragstellerin betreibt bzw. bis zu der am 13. Mai 2016 erfolgten Versiegelung der Betriebsräumlichkeiten betrieben hat, und dem Betrieb einer Spielhalle bzw. eines Spielcasinos sind auch im Übrigen überzeugend. Unter den Begriff "Wettbüro" fallen Räumlichkeiten, in denen - wie in dem streitigen Betrieb der Antragstellerin - zwischen dem Kunden (Spieler), dem Wettbüro (Vermittler) und dem - meist im europäischen Ausland ansässigen - Wettunternehmen Transaktionen abgeschlossen werden, wobei es sich um Sportwetten bzw. um Wetten auf diverse sonstige Ereignisse handelt. Hinzu kommt im Regelfall - wie auch hier -, dass die Räumlichkeiten - insbesondere durch die Anbringung von Bildschirmen - Gelegenheit bieten, die Wettangebote bzw. -ergebnisse live mitzuverfolgen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2014 - 2 A 1181/13 -, juris Rn. 14.
In einer Spielhalle werden Kunden demgegenüber Geräte für das Glücksspiel zur Verfügung gestellt, in einem Spielcasino (Spielbank) darüber hinaus Glücksspiele wie beim Roulette an Tischen angeboten.
Ist mit dem hier streitigen Wettbürobetrieb die einer Spielhallen- bzw. Spielcasinonutzung eigene tatsächliche Variationsbreite überschritten, stellt sich die Genehmigungsfrage neu, weil dem untersagten Wettbürobetrieb unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität als den genehmigten Betrieb einer Spielhalle und eines Spielcasinos zukommt. Die konzeptionelle Verschiedenheit verdeutlicht, dass in bodenrechtlich relevanter Weise andere Nutzer- und Kundengruppen angesprochen werden.
Vgl. OVG Schl-H, Beschluss vom 18. Januar 2011
- 1 MB 29/10 -, juris Rn. 8
Davon unabhängig ist, ob Wettbüros im Allgemeinen und/oder jedenfalls in der von der Antragstellerin betriebenen Ausformung wie Spielhallen bzw. Spielcasinos gleichermaßen Vergnügungsstätten im Sinne der Baunutzungsverordnung sind.
Vgl. allgemein zur Frage der Einordnung von Wettbüros als Vergnügungsstätten: OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2016 - 7 A 1899/14 -, BauR 2016, 643 = juris Rn. 34f.
Der von der Beschwerde angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich eine andere Bewertung nicht entnehmen. Insbesondere betont auch das Bundesverwaltungsgericht etwa in dem genannten Beschluss vom 19. Dezember 1994 - 4 B 260.94 - (juris Rn. 6), dass eine Änderung der Nutzungsweise die Merkmale einer Nutzungsänderung im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB immer schon dann aufweise, wenn sie über die der genehmigten Nutzungsart eigene Variationsbreite hinausgeht, was hier ohne weiteres der Fall ist.
Wenn es im Weiteren in jener Entscheidung heißt, ein solcher Fall sei gegeben, wenn die neue Nutzung gegenüber der bisherigen unter den Voraussetzungen des
§ 1 Abs. 9 BauNVO einer gesonderten Festsetzung durch einen Bebauungsplan unterworfen werden könnte, spricht auch dies für das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis. Denn der Betrieb einer Spielhalle/eines Spielcasinos lässt sich gerade auch in Abgrenzung zu dem Betriebstypus eines „Wettbüros“ mit Vergnügungsstättencharakter durchaus zum Gegenstand von gesonderten Festsetzungen machen.
Vgl. dazu: OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 16.
Bei dieser Sachlage bedarf es auch keiner Vertiefung, ob nicht auch allein schon durch die von der Antragstellerin eingeräumten Umbaumaßnahmen die Genehmigungsfrage neu aufgeworfen wurde, namentlich unter dem Aspekt des Brandschutzes genauer der Ausgestaltung der Rettungswege.
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin auf gerichtliche Äußerungen bzw. Absprachen der Antragsgegnerin im Verlaufe des Klageverfahrens 9 K 1016/11 der C. X. GmbH gegen eine Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. Februar 2011, mit der dieser der Betrieb eines Wettbüros in den auch hier streitgegenständlichen Räumlichkeiten untersagt worden war. Eine rechtsverbindliche Duldung des Betriebs eines Wettbüros, auf den sich auch die Antragstellerin berufen könnte, lässt sich den Darstellungen der Beschwerde nicht entnehmen und ist auch sonst nach Aktenlage nicht ersichtlich.
Angesichts des Ausnahmecharakters und der weitreichenden Folgen einer sog. aktiven Duldung, bei der die Behörde an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert ist, muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll. Im Übrigen spricht viel dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2015 - 2 B 1447/14 -, juris Rn. 14.
Ausgehend davon spricht nach Aktenlage nichts für eine (weiterhin) verbindliche Duldung des Betriebs eines Wettbüros in den streitbefangenen Räumlichkeiten. Auf die von der Beschwerde angesprochene Einigung in dem genannten Klageverfahren kann sich die Antragstellerin nicht (mehr) berufen.
Im Rahmen des Ortstermins am 5. März 2012 hat die Antragsgegnerin ausweislich des Protokolls allein die Frist zur Befolgung der in der angefochtenen Ordnungsverfügung ausgesprochenen Nutzungsuntersagung auf den 5. März 2015 erstreckt. Daraufhin wurde die Klage zurückgenommen. Entsprechend verkürzt ist die Sachdarstellung des Herrn V1. I. (Ehemann und nach eigenen Angaben Handlungsbevollmächtigter der Geschäftsführerin der C. X. GmbH) in seiner eidesstattlichen Versicherung vom 22. April 2016, die Duldung sei nur“ unter den Vorbehalt gestellt, dass aufgrund der Vergabe der Wettlizenzen gemäß Staatsvertrag Änderungen notwendig werden könnten“. Dies mag eine zusätzliche Einschränkung gewesen sein, hat aber mit der Befristung ersichtlich nichts zu tun. Die Lizenzvergabe war vielmehr nach Art. 4 a ff des Glücksspielstaatsvertrages 2012 jedenfalls vor 2015 vorgesehen. Mit der Klagerücknahme ist vielmehr die Bauordnungsverfügung selbst, d. h. die Nutzungsuntersagung bestandskräftig geworden, und zwar gerade auch mit ihrer Aussage über die formelle Illegalität des Vorhabens. Für alle Beteiligten stand damit fest, dass eine Genehmigung für den Betrieb nicht vorlag. Die Antragsgegnerin hat nach Aktenlage auch in der Folgezeit die Forderung, dass der Betrieb nach Ablauf der gesetzten Frist eingestellt werden soll, ausdrücklich aufrechterhalten. So hat sie mit Schreiben vom 14. November 2013 auf Anfrage des damaligen Prozessbevollmächtigten der Fa. C1. X1. GmbH (nur) bestätigt, „dass auch bei einem Betreiberwechsel des Wettbüros die Fristverlängerung zur Nutzungsaufgabe bis zum 05.03.2015 ... bestehen bleibt.“ Zugleich bat sie „zusagegemäß um schriftliche Bestätigung des neuen Betreibers, dass er über die Nutzungsuntersagung informiert ist und die genehmigte Nutzung fristgerecht bis zum 05.03.2015 aufgegeben wird.“ Mit Schreiben vom 2. März 2015 hat sie dann ein weiteres ordnungsbehördliches Vorgehen für den Fall angekündigt, dass das Wettbüro über die gesetzte Frist hinaus weiter betrieben werde. Eine Fristverlängerung werde nicht gewährt. Eine Kontrolle am 11. März 2015 endete in der Feststellung, die komplette Nutzung scheine aufgegeben zu sein. Die Rollläden seien auf der ganzen Front geschlossen und vor dem Gebäude habe ein Schuttcontainer gestanden für die Beseitigung des nicht mehr benötigten Inventars.
Da die formelle Illegalität des streitigen Betriebs bereits die Nutzungsuntersagung trägt, wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat, kommt es schließlich nicht darauf an, ob das Wettbüro, wie es in der Vergangenheit über mehrere Jahre von der Antragsgegnerin geduldet betrieben worden ist, genehmigungsfähig gewesen wäre. Es lag in der Hand des (jeweiligen) Betreibers, diese Frage in der eingeräumten Frist zur Einstellung des Betriebs abzuklären.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
Soweit nichts anderes bestimmt ist, ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers bzw. Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen (vgl. §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG). Im Rahmen dieses Ermessens ist nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des beschließenden Gerichts der Streitwertkatalog der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2003 (abgedruckt in BauR 2003, 1883 ff.) von Bedeutung.
Nach Nr. 10 a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts gilt für Streitigkeiten, welche ein Nutzungsverbot zum Gegenstand haben grundsätzlich der geschätzte Jahresnutz- oder Mietwert als Maßstab für die Höhe des Streitwerts.
Danach ist das Interesse der Antragsgegnerin für das Klageverfahren mit dem vom Verwaltungsgericht vorgestellten Wert von 5.000,00 Euro und für das Eilverfahren mit dem daraus abgeleiteten Wert von 2.500,00 Euro deutlich zu niedrig bemessen. Mit Blick auf die Größe der streitigen Räumlichkeiten von mehr als 100 m ², der zu zahlenden Miete und der Anzahl der vorhandenen, durch Fotos dokumentierten „Wettplätze“ ist der Streitwert für das Klageverfahren mit jedenfalls 15.000,00 Euro anzusetzen. Dies entspricht auch der ständigen Streitwertpraxis des beschließenden Gerichts im Hinblick auf glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom
15. Februar 2012 - 4 E 1422/11 -.
Für das Eilverfahren erscheint es angemessen, diesen Wert um die Hälfte auf 7.500,00 Euro zu halbieren.
Vgl. zur Streitwertfestsetzung im Genehmigungsstreit für ein Wettbüro auch: OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2015 - 2 E 332/15 -, juris.
Die Befugnis zur Abänderung der Streitwertfestsetzung für das erstinstanzliche Verfahren ergibt sich aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.