Berufungszulassung abgelehnt: Ordnungsverfügung zur Fensterschließung in Giebelwand

Oberverwaltungsgericht NRW · 2 A 469/21 · 03.03.2022

KI-Zusammenfassung

Die beklagte Bauaufsichtsbehörde beantragte die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das eine Ordnungsverfügung zur brandschutzrechtlichen Schließung von Fenstern in Giebelwänden aufgehoben hatte. Das OVG NRW verneinte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung, weil das Zulassungsvorbringen die tragenden Gründe nicht substantiiert angreift. Zudem spricht Bestandsschutz aus Baugenehmigung/Legalisierung gegen ein Einschreiten nach § 58 BauO NRW 2018; eine konkrete Gefahr und eine fehlerfreie Ermessensausübung wurden nicht hinreichend dargelegt. Der Zulassungsantrag wurde daher abgelehnt; die Beklagte trägt die Kosten.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung mangels Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils abgelehnt

Abstrakte Rechtssätze

Ernstliche Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nur dargelegt, wenn sich das Zulassungsvorbringen substantiiert mit den tragenden Gründen der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzt und mindestens einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung schlüssig in Frage stellt.

Bestandsschutz verleiht einer legalisierten baulichen Anlage und ihrer Nutzung grundsätzlich Durchsetzungskraft auch gegenüber späteren rechtlichen Anforderungen und Änderungen tatsächlicher Verhältnisse; eine Grundstücksteilung lässt den Bestandsschutz nicht ohne normative Grundlage entfallen.

Ein bauordnungsrechtliches Einschreiten gegen bestandsgeschützte Anlagen setzt regelmäßig entweder eine neue Gefahrenlage aufgrund geänderter tatsächlicher Verhältnisse oder die zwingende Erforderlichkeit zur Abwehr einer konkreten Gefahr voraus; die bloße Abweichung von Brandschutzvorschriften genügt hierfür nicht ohne einzelfallbezogene Gefahrenfeststellung.

Eine Ordnungsverfügung, die auf ermessenslenkende Eingriffsnormen gestützt werden soll, erfordert eine nachvollziehbare, einzelfallbezogene Ermessensbetätigung; das bloße Berufen auf eine „Ermessensreduzierung auf Null“ ohne Begründung genügt nicht.

Soweit zur Begründung eines Einschreitens auf brandschutzfachliche Bewertungen abgestellt wird, muss die Gefahrenprognose die konkreten örtlichen Gegebenheiten erfassen; abstrakte Erwägungen ohne Bezug zum Einzelfall tragen eine konkrete Gefahr i.S.d. § 59 Abs. 1 BauO NRW regelmäßig nicht.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 25 K 3856/19

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 12.000,- Euro festgesetzt

Gründe

Der Antrag hat keinen Erfolg. Aus dem gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO maßgeblichen Zulassungsvorbringen ergeben sich nicht die von der Beklagten allein geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Zur Darlegung des Zulassungsgrunds der ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bedarf es einer hinreichenden Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise an der Gedankenführung des Verwaltungsgerichts orientiert aufzuzeigen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. In der Sache liegen ernstliche Zweifel vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Derartige Zweifel weckt das Antragsvorbringen nicht.

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 12. April 2019 aufgehoben, mit der diese dem Kläger aufgegeben hat, innerhalb von drei Monaten nach Bestandskraft die Fenster in den Giebelwänden seines Hauses (N.-----straße 0) zu den Nachbarhäusern N.----straße 1 und 00 so zu schließen, dass die beiden Wände die Qualität gemäß § 30 Abs. 3 Nr. 2 BauO NRW 2018 aufweisen (Nr. 1), und ihm für den Fall des Nichtbefolgens ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,- Euro pro nicht geschlossenem Fenster angedroht hat (Nr. 2). Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Voraussetzungen des § 58 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW 2018 seien nicht erfüllt. Das in der Giebelwand zur N.----straße 00 gelegene Fenster habe der Kläger bereits in Erledigung der Ordnungsverfügung vom 21. August 2014 geschlossen. Die Beklagte habe daraufhin nach Vorlage einer entsprechenden Unternehmerbescheinigung über die erfolgte fachgerechte Schließung mit Schreiben vom 20. Februar 2015 das ordnungsbehördliche Verfahren förmlich beendet und damit die Schließung nachträglich legalisiert. Auf diese Legalisierung könne sich der Kläger auch berufen. Das erneute Aufgreifen dieses Verfahrens seitens der Beklagten unter Hinweis darauf, dass die vorgelegte Bescheinigung keine Fachunternehmerbescheinigung darstelle, verstoße evident gegen Treu und Glauben. Die drei übrigen, zur N.----straße 1 ausgerichteten Fenster seien – ebenso wie im Übrigen früher das genannte geschlossene Fenster - von der Baugenehmigung vom 21. Mai 1958 gedeckt. Ihr Einbau vor Teilung des Grundstücks etwa im Jahre 1960 habe nicht der damaligen Rechtslage widersprochen, da es sich damals noch um ein einheitliches Grundstück gehandelt habe, auf dem die jeweiligen Giebelwände noch keine Gebäudeabschlusswand zu einem Nachbargrundstück gebildet hätten. Der Kläger könne sich auf die Legalisierungswirkung auch weiterhin berufen, da diese Baugenehmigung weder nichtig noch sonst unwirksam sei. Insbesondere führe der Umstand, dass nach Teilung der Grundstücke entgegen der Regelung im zugehörigen Dispensbeschluss vom 15. August 1958 kein Fensterrecht zugunsten der Beklagten grundbuchlich gesichert worden sei, nicht zur Unwirksamkeit der Genehmigung. Hierfür spreche unter anderem auch, dass mit der Eintragung eines Fensterrechts im Grundbuch zugunsten der Beklagten nach einer Teilung des Grundstücks die gesetzlichen Voraussetzungen des Brandschutzes (hier das Verbot von Öffnungen in der Gebäudeabschlusswand) nicht hätten sichergestellt werden können, wovon auch die Beklagte ausgehe. Die Möglichkeit, die Baugenehmigung vom 21. Mai 1958 nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW zurückzunehmen, bestehe nicht mehr, da die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwGO NRW mittlerweile abgelaufen sei. Eine Situation, in der die Beklagten trotz Legalisierungswirkung einer Baugenehmigung bzw. trotz Bestandsschutzes einschreiten könne, sei ebenfalls nicht gegeben. Ein solches Einschreiten gegen bestandsgeschützte Anlagen setze entweder das Entstehen einer neuen Gefahrensituation durch Änderung der tatsächlichen Verhältnisse voraus oder komme in Fällen in Betracht, in denen dies zur Beseitigung einer Gefahrensituation zwingend erforderlich sei. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Denn eine Änderung der tatsächlichen Verhältnissen sei nicht eingetreten und eine Gefahrenprognose dergestalt, dass ein Einschreiten zwingend erforderlich sei, könne hier auch nicht aus der Nichtübereinstimmung mit einer der Gefahrenabwehr dienenden Norm - auch nicht mit einer Brandschutzvorschrift – abgeleitet werden. Vielmehr setze ein derartiges Einschreiten eine konkrete Gefahr für Leib und Gesundheit voraus. Zwar sei die ordnungsbehördliche Eingriffsschwelle bei Brandgefahren tendenziell niedrig und könne dem Verstoß gegen normative Standards eine indizielle Bedeutung für das Vorliegen einer im Einzelfall mit hinreichender wahrscheinlicher Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Gefahr zukommen. Dennoch und gerade im Kontext mit § 58 BauO NRW 2018 - sowie hier auch unter Berücksichtigung der über 60 Jahren zurückliegenden Errichtung und seither ununterbrochenen Nutzung des Wohnhauses ohne entsprechendes Brandereignis - hätte fachkundig festgestellt werden müssen, dass nach den spezifischen örtlichen Gegebenheiten der Eintritt eines erheblichen Schadens nicht ganz unwahrscheinlich sei. Daran fehle es hier. Eine fachkundige Überprüfung vor Ort und in Augenscheinnahme des Wohnhauses einschließlich der angrenzenden Nachbarhäuser habe nicht stattgefunden. Auch die Begründung der Ordnungsverfügung erschöpfe sich darin, den objektiven Verstoß gegen § 30 Abs. 8 NRW aufzuzeigen. Darüber hinaus spreche auch einiges dafür, dass die angefochtene Ordnungsverfügung ermessensfehlerhaft, insbesondere unverhältnismäßig sei, weil die Beklagte nicht ausreichend berücksichtigt habe, ob jedenfalls dort, wo ein Einbau von Gauben oder Fenstern nicht möglich sei, das Haus weiterhin zu Wohnzwecken - bzw. wie z. B. im Keller für den genehmigten Zweck - genutzt werden könne. Im Hinblick auf die Situation im Erdgeschoss liege es auf der Hand, dass mit der Schließung der Öffnung der Giebelwand die Nutzung der durch das vorhandene Fenster belichteten und belüfteten Küche nachhaltig betroffen werde. Auch die Nutzbarkeit der übrigen Räume nach Schließung der Fenster dränge sich ohne umfassende bauliche Maßnahmen nicht ohne Weiteres auf. Der pauschale Hinweis der Beklagten auf bestehende technische bzw. bauliche Lösungsmöglichkeiten greife in der vorliegenden Konstellation erheblich zu kurz.

Diesen im Einzelnen weiter eingehend begründeten und überzeugenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts setzt das Zulassungsvorbringen nichts Erhebliches entgegen, das im genannten Sinne ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieser Entscheidung begründen könnte. Letztlich beschränkt es sich auf eine zusammenfassende Wiederholung des bisherigen Vortrags der Beklagten, ohne sich mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts auseinanderzusetzen und verfehlt damit bereits weitestgehend die Darlegungsanforderungen.

Unbeschadet dessen macht die Zulassungsbegründung auch in der Sache ohne Erfolg geltend, die angefochtene Verfügung könne auf § 58 Abs. 2 BauO NRW gestützt werden. Insoweit ist ihre Annahme, es sei kein Bestandsschutz gegeben, weil die Grundstücksgrenzen in der ursprünglichen Form nicht mehr bestünden und somit eine sachliche Änderung nach Erteilung der Baugenehmigung eingetreten sei, unzutreffend. Der Bestandsschutz verleiht einer legalisierten baulichen Anlage und ihrer Nutzung – innerhalb gewisser Grenzen - Durchsetzungskraft gerade auch gegenüber später entstehenden rechtlichen Anforderungen und Änderungen tatsächlicher Verhältnisse.

Vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 25. März 1988 – 4 C 21.95 -, BRS 48 Nr. 38 = juris Rn. 25; Wenzel, in: Gädtke u. a., BauO NRW, 13. Auflage 2019, § 58 Rn. 68, beide m. w. N.

Insoweit setzt sich die Zulassungsbegründung nicht mit den überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu auseinander, dass die Grundstücksteilung nicht zum Entfallen des Bestandsschutzes geführt hat. So folgt bereits aus dem Dispensbeschluss vom 15. August 1958 (dort Nr. 1), der auch das vorliegende Grundstück umfasst, dass bei der Errichtung von 61 Wohnhäusern eine Veräußerung der einzelnen Grundstücke und damit notwendigerweise eine Teilung insbesondere für die Häuser des "Typs 16", zu dem auch das klägerische Gebäude gehört, ins Auge gefasst war. In den Erläuterungen zum Dispensbeschluss ist ausdrücklich davon die Rede, dass abweichend von den Vorschriften der Bauordnung des Verbandspräsident für den Siedlungsverband S.                (dort § 14 Ziffer 1) “in den auf der Grenze stehenden Giebeln der Typen 16 Fenster vorgesehen“ sind. Den Bauherrn wurde zur Bedingung gemacht, bei Veräußerung der einzelnen Grundstücke ein Fensterrecht grundbuchlich zu sichern. Bei dieser Sachlage kann sicher nicht davon ausgegangen werden, dass die Baugenehmigungen und der mit ihnen einhergehende Bestandschutz im Falle der seinerzeit bereits vorgesehenen und danach erfolgten Grundstücksteilung entfallen oder die Baugenehmigung vom 21. Mai 1958 ihre Wirksamkeit verlieren sollte. Allerdings wäre auch ohne diesen Umstand eine normative Grundlage für die Annahme der Beklagten nicht zu erkennen. Mit diesen, der Sache nach auch bereits vom Verwaltungsgericht angesprochenen Aspekten setzt sich die Zulassungsbegründung nicht auseinander. Dass eine Übereinstimmung mit der heutigen Rechtslage nach § 30 Abs. 8 BauO NRW 2018 nicht gegeben ist, kann daher als solches ernstliche Zweifel an der angefochtenen Entscheidung nicht begründen.

Soweit die Zulassungsbegründung § 58 Abs. 6 bzw. § 59 Abs. 1 BauO NRW heranziehen will, stellt sie die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ebenfalls nicht durchgreifend in Frage. § 58 Abs. 6 BauO NRW dürfte wohl schon nur den Zeitraum zwischen der Erteilung der Baugenehmigung und der abschließenden Fertigstellung betreffen,

vgl. Wenzel, in: Gädtke u. a., BauO NRW, 13. Auflage 2019, § 58 Rn. 118 f.,

greift aber jedenfalls deshalb nicht ein, weil es hier erkennbar nicht um unvorhersehbare Gefahren oder nicht voraussehbare unzumutbare Belästigungen geht. Dass von der Vorschrift des § 59 Abs. 1 BauO NRW – die im Übrigen in der Ordnungsverfügung weder ausdrücklich noch sinngemäß herangezogen wird - hier in ermessensgerechter Weise Gebrauch gemacht worden wäre, lässt sich der Zulassungsbegründung ebenfalls nicht entnehmen. Hiergegen dürfte bereits gerade der Umstand sprechen, dass die Ordnungsverfügung diese nicht erwähnt und die Beklagte damit ihr Ermessen nicht in Bezug auf deren rechtliche Anforderungen ausgeübt haben kann.

Aus der der Zulassungsbegründung beigefügten Stellungnahme des Fachbereichs Brandschutz der Feuerwehr vom 2. März 2021 ergibt sich nichts anderes. Sie verhält sich zunächst „Allgemein" zu brandschutzrechtlichen Aspekten und sodann zur "Brandabschnittsbildung" und gelangt hinsichtlich der Einschätzung der Brandausbreitung unter den gegebenen Verhältnissen zu dem Fazit, die vorhandenen Fensteröffnungen seien "rein rechtlich" gemäß § 30 Abs. 6 und Abs. 8 BauO NRW 2018 unzulässig sowie unter dem Gesichtspunkt praktischer Erfahrungen im Brandeinsatz "nicht mit den unter § 14 (Brandschutz) BauO NRW formulierten Schutzzielen im Einklang zu bringen". Dabei mag offenbleiben, ob sich aus diesen letztlich abstrakt bleibenden, die konkrete Örtlichkeit jedenfalls nicht erkennbar in den Blick nehmenden Erwägungen die von § 59 Abs. 1 BauO NRW geforderte konkrete Gefahr "im Einzelfall" ableiten lässt, zumal die Beklagte im oben genannten ordnungsbehördlichen Verfahren, das zum Erlass der Ordnungsverfügung vom 21. August 2014 (bezüglich der Öffnung zur N.----straße 00) geführt hat, hinsichtlich der Öffnungen in der zur N.----straße 1 ausgerichteten Giebelwand unter dem 2. Juni 2014 festgestellt hatte, von diesen Öffnungen gehe keine Gefahr aus. Hinsichtlich der (seinerzeitigen) Öffnung in der Giebelwand zum Grundstück N.----straße 00 wurde sogar festgehalten, eine Gefahrenlage bestehe im Moment nicht, ein Einschreiten sei nicht notwendig. Dass bzw. warum sich an diesen Einschätzungen brandschutzpraktisch in tatsächlicher Hinsicht etwas geändert haben könnte, zeigt die Beklagte nicht auf.

Jedenfalls lässt die Zulassungsbegründung (dort S. 4 f.) weder mit der Bezugnahme auf die genannte Stellungnahme vom 2. März 2021 noch sonst hervortreten, dass die Ermessensbetätigung - in der angegriffenen Ordnungsverfügung ist insoweit im Übrigen auf Seite 6 vorletzter Absatz davon Rede, das Ermessen sei "auf Null" reduziert, ohne dies weiter zu begründen - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts frei von Fehlern wäre.

Dies gilt insbesondere für die Ausführungen zur vermeintlichen Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Der diesbezügliche Vortrag der Beklagten, bei Verschließen der Öffnungen werde eine Beibehaltung der bisherigen Nutzung der Räume, insbesondere der Küche, möglich sein, lässt jegliche Auseinandersetzung damit vermissen, dass dann das einzige Fenster der Küche verschlossen würde, so dass damit ein Verstoß gegen § 46 Abs. 2 BauO NRW 2018 vorläge. Darauf, ob eine Belüftung über eine Lüftungsanlage erfolgen könnte, kommt es in diesem – die Belichtung betreffenden - Zusammenhang nicht an. Warum der Beklagten konkretere Ermittlungen und darauf ggf. aufbauende Ermessenserwägungen - trotz der für sie in § 58 Abs. 7 BauO NRW vorgesehenen Befugnisse - nicht möglich sein sollten, und warum in diesem konkreten Einzelfall z. B. auch die gegen ein Anpassungsverlangen sprechenden Gründe keine konkrete Berücksichtigung gefunden haben,

vgl. hierzu z. B. OVG Hamburg, Urteil vom 24. September 1998 – Bf. II 47/96 -, BRS 60 Nr. 141 = juris Rn. 50; Wenzel in: Gädtke u. a., BauO NRW, 13. Auflage 2019, § 59 Rn. 11,

zeigt die Zulassungsbegründung ebenfalls nicht auf.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs.1  und 3, 52 Abs. 1 GKG und entspricht der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).