OVG NRW: Berufungszulassung zu gemeindlicher Erschließungspflicht abgelehnt

Oberverwaltungsgericht NRW · 2 A 1352/22 · 24.06.2024

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin begehrte die Zulassung der Berufung gegen ein klageabweisendes Urteil, mit dem sie die Verpflichtung der Gemeinde zur Erschließung ihres „inselliegenden“ Grundstücks feststellen lassen wollte. Das OVG verneinte ernstliche Zweifel, besondere Schwierigkeiten und grundsätzliche Bedeutung. Es fehlte an einer Verdichtung der Erschließungslast (u.a. kein qualifizierter Bebauungsplan, ungeklärte/unerhebliche Baugenehmigungslage, keine Kausalität behördlichen Handelns) und zudem an der Durchsetzbarkeit, weil eine Erschließung nur über Privatgrundstücke möglich wäre. Der Zulassungsantrag wurde daher abgelehnt.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung mangels Zulassungsgründen (§ 124 Abs. 2 VwGO) abgelehnt

Abstrakte Rechtssätze

Ernstliche Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nur dargelegt, wenn das Zulassungsvorbringen sich substantiell mit den tragenden Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzt und mindestens einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung schlüssig in Frage stellt.

Ein Fluchtlinienplan begründet nur dann Wirkungen eines qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 Abs. 1 BauGB), wenn er (allein oder mit sonstigen Vorschriften) Festsetzungen u.a. zur Art und zum Maß der baulichen Nutzung, zu überbaubaren Grundstücksflächen und zu örtlichen Verkehrsflächen enthält; Festsetzungen allein zu Verkehrsflächen genügen nicht.

Eine Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast zur Erschließungspflicht setzt voraus, dass der geltend gemachte Erschließungsbedarf in zurechenbarer Weise auf planungs- oder genehmigungsrechtliche Entscheidungen bzw. ein entsprechendes Handeln der Gemeinde zurückgeht; fehlt es an dieser Kausalität, scheiden hierauf gestützte Ansprüche aus.

Ein Anspruch auf Erschließung ist ausgeschlossen, wenn die Erschließung nur durch Inanspruchnahme privater Grundstücke möglich wäre und die Gemeinde die hierfür erforderliche Mitwirkung Dritter nicht rechtlich durchsetzen kann (insbesondere keine Erzwingbarkeit einer Baulast und keine ersichtliche Enteignungsmöglichkeit).

Unmöglichkeit schließt einen Feststellungsanspruch in gleicher Weise aus wie einen Verpflichtungs- oder Leistungsanspruch; das Feststellungsinteresse ersetzt die fehlende Begründetheit nicht.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 28 K 1367/21

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 20.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus dem gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO maßgeblichen Zulassungsvorbringen ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund gemäß   § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO [I.]) noch besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO [II.]) oder eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO [III.]).

I. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bedarf es einer hinreichenden Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise an der Gedankenführung des Gerichts orientiert aufzuzeigen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. In der Sache liegen ernstliche Zweifel vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2023 – 2A 2535/21 -, juris Rn. 2 f. m. w. N.

Derartige Zweifel ruft das Antragsvorbringen nicht hervor.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

festzustellen, dass die Beklagte zur Erschließung des Grundstücks Gemarkung D., Flur 159, Flurstück 12 (P.-straße 22) in I. verpflichtet ist,

im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die (geänderte) Klage sei zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin habe gegen die Beklagte keinen Anspruch auf Erschließung des Grundstücks. Ein – eine Erschließung vorsehender – qualifizierter Bebauungsplan existiere nicht, da der Fluchtlinienplan 210, der ohnehin nur als einfacher Bebauungsplan weitergegolten habe (§ 233 Abs. 3 BauGB i. V. m. § 173 Abs. 3 BBauG), im Jahre 2009 aufgehoben worden sei. Ob und in welcher Weise eine Baugenehmigung erteilt worden sei, sei ungeklärt. Insoweit liege die Beweislast bei der Klägerin als Eigentümerin, auch wenn die Beklagte zugunsten der Klägerin von einer Baugenehmigung ausgegangen sei. Zudem sei zu berücksichtigen, dass sich die „Insellage“ des Grundstücks der Klägerin nicht aus einem Handeln der Beklagten ergeben habe, so dass auch keine Folgenbeseitigungslast der Beklagten bestehe. Das Grundstück der Klägerin grenze nach wie vor nicht an eine öffentliche Verkehrsfläche an. Insbesondere habe die Einziehung des Teilstücks [der K.-straße] nicht dazu geführt, dass das Grundstück nicht mehr erschlossen sei. Stets habe auch das Flurstück 161 gequert werden müssen, um von der K.-straße aus auf dem Fußweg das Grundstück der Klägerin zu erreichen. Für das Flurstück habe jedoch weder eine Grunddienstbarkeit geschweige denn eine Baulast bestanden und bestehe auch heute nicht. Unabhängig davon habe der Fußweg in keiner Weise den Anforderungen des § 4 Abs. 1 BauO NRW an eine Erschließung genügt. Zudem sei ein Erschließungsanspruch wegen Unmöglichkeit ausgeschlossen, denn die Erschließung des Grundstücks könne nur im Wege der Inanspruchnahme der Grundstücke Privater erfolgen. Eine Erschließung von der K.-straße erfordere zumindest die Querung der Flurstücke 24, 100 und 161. Hiervon stehe nur das Flurstück 24 im Eigentum der Beklagten. Eine Zuwegung nur über das Flurstück 24 scheitere jedoch ersichtlich an der Bebauung des Grundstücks. Eine Erschließung von der M.-straße würde zwingend auf den Flurstücken 23, 161 und / oder 98 verlaufen, die ihrerseits wiederum in Privateigentum stünden. Auf diese Privatgrundstücke habe die Beklagte keinen Zugriff. Die Erschließung könne ohne die Mitwirkung der Grundstückseigentümer mithin weder im Wege einer Enteignung noch durch die Eintragung einer Baulast durchgesetzt werden. Die Baulasterklärung des Eigentümers sei stets freiwillig. Die Bauaufsichtsbehörde könne von einem Grundstückseigentümer die Übernahme einer Baulast nicht verlangen oder erzwingen. Eine Enteignung nach Maßgabe der in § 85 Abs. 1 BauGB aufgeführten Enteignungszwecke sei hier ersichtlich ausgeschlossen.

Aus der Zulassungsbegründung ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit dieser Einschätzung im dargelegten Sinne.

Die Klägerin trägt unter 1.a.) der Zulassungsbegründung unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Oktober 1974 (IV C 59/72) vor, es habe bei Errichtung des Gebäudes unstreitig einen Fluchtlinienplan gegeben, der jedenfalls Regelungen hinsichtlich des Straßenverlaufs und damit auch der Erschließungsanlagen beinhaltete. Damit habe dieser Fluchtlinienplan insoweit der heutigen Regelung des § 30 BauGB entsprochen, als auch er zumindest Regelungen über die örtlichen Verkehrsflächen enthalten habe., mit dem Ergebnis dass auch durch ihn bereits sowohl die positiven wie auch die negativen Konsequenzen eines qualifizierten Bebauungsplanes insoweit entstanden seien, als nicht auf den Fluchtlinienplan ausgerichtete Bauvorhaben unzulässig geworden seien. Damit habe bereits der Erlass des Fluchtlinienplans die Erschließungslast der Gemeinde so verdichtet, dass ein entsprechender Anspruch der Anlieger entstanden sei.

Mit diesem Vortrag werden ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO jedenfalls deshalb nicht aufgezeigt, weil sich daraus nicht ergibt, dass es sich bei dem Fluchtlinienplan um einen qualifizierten Bebauungsplan i. S. d. § 30 Abs. 1 BauGB handelt. Denn ein Bebauungsplan ist nur dann ein qualifizierter Bebauungsplan im Sinne dieser Vorschrift, wenn er „allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen“ trifft. Dass der Fluchtlinienplan diese Voraussetzungen erfüllte, ist weder vortragen – die von der Zulassungsbegründung genannten Festsetzungen zu öffentlichen Verkehrsflächen oder Straßen reichen insoweit nicht aus - noch sonst ersichtlich. Das von der Zulassungsbegründung genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Oktober 1974, das auch vom Verwaltungsgericht herangezogen worden ist, verhält sich aber zu einem qualifizierten Bebauungsplan, der hier gerade nicht in Rede steht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1974 – IV C 59.72 -, NJW 1975, 402 = juris Rn. 34; Hofmann-Hoeppel, Die Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast zur Erschließungspflicht, BauR 1993, 520 (522).  

Die Klägerin trägt weiter vor (1. b) der Zulassungsbegründung), die Zweifel des Gerichts an der Erteilung einer Baugenehmigung könnten nicht zu ihren Lasten gehen. Das Gericht hätte im Rahmen der Sachverhaltsaufklärung berücksichtigen müssen, dass die Beklagte früher selbst Eigentümerin des Baugrundstücks gewesen sei und zwar sowohl bereits bei Errichtung des ursprünglichen Gebäudes als auch im Zeitpunkt der Nutzungsänderung zu einem Wohnhaus. Die Beklagte treffe daher im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Wohnbebauung eine zumindest sekundäre Darlegungslast. Der Umstand, dass das Wohngebäude rechtmäßig errichtet worden sei, sei seitens der Beklagten gerade nicht streitig gestellt worden, und diese habe gerade nicht vorgetragen, dass sich in der Bauakte nur deshalb keine Baugenehmigung befinde, weil nie eine erteilt worden sei; es sei davon auszugehen, dass die vorhandenen Bauunterlagen kriegsbedingt verloren gegangen seien.

Die Baugenehmigung muss allerdings zum Entstehen eines materiell- rechtswidrigen Zustandes beigetragen haben. Daran fehlt es z. B., wenn die Verwirklichung des Bauvorhabens der Genehmigungserteilung vorangeht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1991 – 8 C 77.89 -, BVerwGE 88, 166 = Leitsatz 1. und juris Rn. 28; Hofmann-Hoeppel, Die Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast zur Erschließungspflicht, BauR 1993, 520 (536).

Dass die Erteilung der Baugenehmigung der Errichtung des Gebäudes vorausgegangen wäre, trägt die Klägerin nicht vor. Im Übrigen ergibt sich aus den Akten, dass es im Jahre 1934 einen Teilabriss des offenbar 1923 errichteten Wohngebäudes gegeben hat. Welche Auswirkungen es hat, dass in der Folgezeit weitere – von einer etwaigen früheren Baugenehmigung nicht gedeckten – baulichen Veränderungen vorgenommen worden sind (wie z B. der Anbau eines Wintergartens, dessen nachträgliche Legalisierung die Klägerin mit dem später zurückgenommenen Bauantrag im Jahre 2016 zu erreichen versucht hat), mag hier offenbleiben. Jedenfalls rechtfertigt die Zulassungsbegründung bei dieser Sach- und Rechtslage nicht die Annahme, es sei von einer Erteilung einer Baugenehmigung bzw. Nutzungsänderungsgenehmigung für das Wohnhaus auszugehen, die wiederum die Erschließungslast der Gemeinde so verdichte, dass ein entsprechender Anspruch der Klägerin entstanden sei.

Die Klägerin trägt weiter vor, das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass das Gebäude ursprünglich als Pumpen-, Wasser- oder Kesselhaus errichtet worden sei und einen unmittelbaren funktionalen Zusammenhang mit dem daneben befindlichen und zuvor bzw. gleichzeitig errichteten Straßenbahn-Depot der Beklagten nebst vorgelagerter Gleisfläche und entsprechenden Erschließungsanlagen für Versorgung und Personal aufgewiesen habe. Daher sei zumindest davon auszugehen, dass das Gebäude faktisch durch die Erschließungsanlagen des Straßenbahn-Depots mit erschlossen worden sei.

Hierbei übersieht die Zulassungsbegründung, dass das Verwaltungsgericht auf Seite 9 des Urteils ausgeführt hat, dass kein Handeln der Beklagten ersichtlich sei, welches eine solche (Folgenbeseitigungs-)Last auslösen könne. Das Grundstück der Klägerin habe zu keiner Zeit an eine öffentliche Verkehrsfläche – hierzu gehören nicht ohne Weiteres die Erschließungsanlagen des Straßenbahndepots - angegrenzt mit der Folge, dass insbesondere die Einziehung des Teilstücks nicht dazu geführt habe, dass das Grundstück der Klägerin nicht mehr erschlossen sei. Es habe zu jeder Zeit auch das Flurstück 161 gequert werden müssen, zu dessen Lasten jedoch weder eine Grunddienstbarkeit noch eine Baulast bestanden habe. Auch der vorhandene Fußweg habe in keiner Weise den Anforderungen des § 4 Abs. 1 BauO NRW an eine Erschließung genügt. Vor diesem Hintergrund ist aus den genannten Gründen davon auszugehen, dass es an der erforderlichen Kausalität fehlt.

Angesichts der fehlenden Kausalität zeigt die Zulassungsbegründung (unter 3.) ernstliche Zweifel nicht auf, wenn sie die Nichtbeantwortung der Rechtsfrage, ob die Verdichtung der Erschließungslast auch nachträglich entstehen kann, nämlich dann, wenn zunächst eine ausreichende Erschließung vorhanden ist, diese aber später durch behördliche Maßnahmen wieder beseitigt wird, kritisiert.

Ohne Erfolg trägt die Zulassungsbegründung (unter 4. a) vor, die Beklagte könne sich nicht auf die Unmöglichkeit der Erschließung berufen. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die Unmöglichkeit tatsächlicher Lösungen führe angesichts ihres berechtigten Interesses an der Feststellung (z. B. um Amtshaftungsprozesse führen zu können) nicht zur Unbegründetheit ihrer Feststellungsklage, verwischt sie die Unterschiede zwischen der (vom Verwaltungsgericht bejahten) Zulässigkeit und der (verneinten) Begründetheit dieses Rechtsmittels. Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus der insoweit von ihr zitierten Entscheidung des Senats vom 9. September 2010 – 2 A 3182/08 -, BRS 76 Nr. 83 = juris. Warum die anwaltlich vertretene Klägerin im vorliegenden Zusammenhang die Möglichkeit ins Spiel bringt, „dass der klägerische Feststellungsantrag ebenfalls insoweit klarzustellen sein werde dahingehend, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Erschließung des Grundstücks Gemarkung D., Flur 159, Flurstück 12 (P.-straße 22) in I., entsprechend den Vorgaben des § 34 BauGB herbeizuführen“, erschließt sich nicht.

Der Vortrag der Klägerin (unter 4 b. der Zulassungsbegründung), das Verwaltungsgericht berücksichtige nicht, dass die Beklagte inzwischen Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung D., Flur 159, Flurstück 24 sei oder zumindest in unmittelbarer Zukunft sein werde, über das eine Erschließung des klägerischen Grundstücks ohne Schwierigkeiten möglich sei, begründet ebenfalls keine ernstlichen Zweifel im genannten Sinne. Denn das Verwaltungsgericht hat auf Seite 10 des Urteils ausdrücklich gesehen, dass die Beklagte Eigentümerin des genannten Flurstücks 24 ist, aber weiter ausgeführt, dass die Erschließung über die K.-straße mindestens die Querung der Flurstücke 24, 100 und 61 erfordere, eine Erschließung von der M.-straße verlaufe zwingend über die Flurstücke 23, 161 und/oder 98, die – mit Ausnahme von 24 – alle in Privateigentum stünden, auf das die Beklagte keinen Zugriff habe. Darauf, dass die Beklagte Eigentümerin des Flurstücks 24 ist, kommt es daher nicht an.

II. Aus dem Zulassungsvorbringen ergibt sich auch nicht, dass die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweist. Die insoweit unter Nr. 1 bis 4 aufgezeigten Aspekte wiederholen in der Sache im Kern die Fragestellungen, die bereits unter I. behandelt worden sind.

III. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO lässt die Zulassungsbegründung ebenfalls nicht hervortreten.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2023 – 2 A 2535/21 -, juris Rn. 57 f. m. w. N.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Die Frage,

ob sich die gemeindliche Erschließungspflicht auch dann verdichtet, wenn ein ursprünglich zumindest faktisch erschlossenes Vorhaben durch behördliche Maßnahmen auch von dieser faktischen Erschließung abgeschnitten wird oder ob der betroffene Eigentümer dann ausschließlich auf Folgenbeseitigungs- oder Schadensersatzansprüche verwiesen werden kann,

hat jedenfalls deshalb keine grundsätzliche Bedeutung, weil sie sich so in einem Berufungsverfahren nicht stellen würde. Denn aus den genannten Gründen ist davon auszugehen, dass die fehlende (rechtliche) Erschließung hier nicht auf ein behördliches Handeln (der Beklagten) zurückzuführen ist.

Die Rechtsfrage,

unter welchen Voraussetzungen eine Feststellungsklage wegen Unmöglichkeit als unbegründet abgewiesen werden kann,

ist in dieser Form einer allgemeingültigen Klärung nicht zugänglich. Sie würde sich hier im Übrigen auch nicht stellen, da die Klägerin nicht bestreitet, dass – außer dem Flurstück 24 – die Flurstücke, die für eine gesicherte Erschließung jedenfalls erforderlich wären, in Privateigentum stehen und die Zulassungsbegründung der – im Übrigen jedenfalls gut nachvollziehbaren - Annahme des Verwaltungsgerichts, die Voraussetzungen einer Enteignung lägen nicht vor, nicht ansatzweise entgegengetreten ist. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auch von dem, der der genannten Senatsentscheidung vom 9. September 2010 zugrunde lag.

Vgl. Senatsurteil vom 9. September 2010 – 2 A 3182/08 –, BRS 76 Nr. 83 = juris Rn. 113 ff. [dort ließ sich „mit guten Gründen vertreten, dass das Wohl der Allgemeinheit die Enteignung im Sinne von § 87 Abs. 1 BauGB erfordert.“]

Unabhängig von Vorstehendem ist auch geklärt, dass die Unmöglichkeit, von der hier aus den genannten Gründen auszugehen ist, einen Feststellungsanspruch in gleicher Weise wie eine Verpflichtung- oder Leistungsklage ausschließt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, juris Rn. 93.

Ob etwas Anderes dann gelten kann, wenn sich „mit guten Gründen vertreten [lässt], dass das Wohl der Allgemeinheit die Enteignung im Sinne von § 87 Abs. 1 BauGB erfordert“, kann dahinstehen, da weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass bzw. warum dies hier der Fall sein sollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).