Privater Begräbniswald: Untersagung unversiegelter Aschebehältnisse im Eilverfahren
KI-Zusammenfassung
Der Antragsgegner legte Beschwerde gegen einen Beschluss ein, der die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen eine Untersagungsverfügung (§ 80 Abs. 5 VwGO) angeordnet hatte. Streitpunkt war, ob § 1 Abs. 4 Satz 2 BestG NRW die Beisetzung von Totenasche in nicht dauerhaft verschlossenen und nicht versiegelten Behältnissen in privaten Begräbniswäldern verbietet. Das OVG NRW wies die Beschwerde zurück, weil sich ein solches Verbot aus Wortlaut, Systematik, Zweck und Entstehungsgeschichte nicht eindeutig ableiten lasse und die Rechtsfragen der Hauptsache vorbehalten bleiben müssten. Maßgeblich war zudem die Klarstellung, dass das BestG NRW unter „Urne“ ein amtlich verschlossenes und dauerhaft versiegeltes Behältnis versteht.
Ausgang: Beschwerde des Antragsgegners gegen die stattgebende Eilentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Im Bestattungsrecht kann der gesetzliche Begriff der „Urne“ ein amtlich verschlossenes und dauerhaft versiegeltes Behältnis voraussetzen; hiervon sind nicht versiegelte Aschebehältnisse zu unterscheiden.
Eine Untersagungsverfügung ist anhand ihres objektiven Erklärungsgehalts auszulegen; missverständliche Begriffe im Tenor sind im Lichte der Begründung und des gesetzlichen Begriffsverständnisses zu präzisieren.
Lässt sich ein Verbot bestimmter Beisetzungsmodalitäten aus Wortlaut, Systematik, Zweck und Historie einer Norm nicht eindeutig entnehmen, kann die abschließende Klärung im Eilverfahren regelmäßig nicht vorweggenommen werden und ist dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.
Die Formulierung, dass auf einem privat betriebenen Friedhof „ausschließlich Totenasche im Wurzelbereich des Bewuchses“ beigesetzt wird, beschreibt vorrangig die zulässige Art des Friedhofs (Beisetzungsgegenstand und -ort) und regelt nicht zwingend die Modalitäten des einzelnen Beisetzungsvorgangs.
Die Zulässigkeitsvoraussetzung, dass öffentlich-rechtliche Vorschriften der „Beisetzungsstätte“ nicht entgegenstehen, bezieht sich typischerweise auf grundstücks- und bodennutzungsbezogene Anforderungen und nicht ohne Weiteres auf Detailregelungen des einzelnen Bestattungsvorgangs.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 9 L 1172/06
Tenor
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragsgegners zurückgewiesen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Die Beschwerde ist gemäß § 146 Abs. 1 und 4 VwGO zulässig, aber unbegründet. Die Prüfung des Senats ist auf diejenigen Gründe beschränkt, die der Antragsgegner innerhalb der einmonatigen Begründungsfrist nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Diese Gründe rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Aussetzungsantrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 10. 7. 2006 abzulehnen.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht zunächst den Inhalt der angefochtenen Untersagungsverfügung dahin klargestellt, dass sie nicht die Verwendung von Urnen im Sinne des § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW zum Gegenstand hat, sondern vielmehr die Verwendung nicht dauerhaft fest verschlossener und nicht versiegelter Behältnisse. Soweit das BestG NRW in den §§ 5 Abs. 1 Satz 4, 16 Abs. 3 den Begriff der Urne verwendet, erfasst es mit diesem Sprachgebrauch nur ein amtlich ver-schlossenes und dauerhaft versiegeltes Behältnis. Das ergibt sich aus dem Wortlaut des § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW („Das dauerhaft versiegelte Behältnis mit der Totenasche ...“), der ersichtlich an § 9 des Feuerbestattungsgesetzes von 1934 anknüpft, wonach Aschenreste in „ein amtlich zu verschließendes Behältnis aufzunehmen“ waren (§ 20 Abs. 1 Nr. 2 BestG NRW). Urnen in diesem Sinn verwendet die Antragstellerin, wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, ohnehin nicht, so dass die Untersagungsverfügung bei Zugrundelegung dieses Urnenbegriffs ins Leere ginge und die Antragstellerin auch kein Rechtsschutzbedürfnis für den Eilantrag hätte. Von Urnen im Sinne des § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW unterscheiden sich die von der Antragstellerin verwendeten Behältnisse dadurch, dass sie nicht amtlich verschlossen und nicht versiegelt sind. Dass die Untersagungsverfügung nur diese Behältnisse zum Gegenstand hat, ergibt sich insbesondere aus dem 3. Absatz zu II. ihrer Begründung, in dem der Antragsgegner die „Beisetzung von Totenasche in der oben beschriebenen und von Ihnen praktizierten Weise“ als Gesetzesverstoß bezeichnet. Die im Tenor der Untersagungsverfügung unter Nr. 1 verwendeten Begriffe „in Urnen“ und „Bestattung“ sind vor diesem Hintergrund ersichtlich missverständlich und in einem anderen als dem im BestG NRW zugrunde gelegten Sinn gemeint.
Mit seiner Beschwerdebegründung wendet sich der Antragsgegner ohne Erfolg gegen die Feststellung im angefochtenen Beschluss, § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW lasse sich ein Verbot der Verwendung unverschlossener Behältnisse für die Beisetzung von Totenasche im Wurzelbereich von Bewuchs auf einem nach dieser Vorschrift privat betriebenen Friedhof nicht eindeutig entnehmen. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Rechtsfragen, die die angefochtene Untersagungsverfügung aufwirft, der abschließenden Klärung in einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müssen. Denn diese Rechtsfragen lassen sich auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragsgegners jedenfalls nicht eindeutig und zweifelsfrei in seinem Sinne beantworten.
Der Antragsgegner dringt zunächst nicht mit seinem Einwand durch, bereits der eindeutige Wortlaut des § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW lasse die Auslegung des Verwaltungsgerichts als unzutreffend erscheinen. Ein Verbot der Verwendung nicht dauerhaft fest verschlossener Behältnisse in privaten Begräbniswäldern ergibt sich insbesondere nicht zwingend aus der darin verwendeten Formulierung „ausschließlich Totenasche im Wurzelbereich des Bewuchses beigesetzt wird“. Diese Formulierung ist aus dem Zusammenhang heraus zu verstehen, in den der Gesetzgeber sie gestellt hat: Sie befindet sich in § 1 BestG NRW, der den Zweck von Friedhöfen und die Friedhofsträgerschaft betrifft, und beschreibt in einem Relativsatz diejenigen Friedhöfe näher, deren Errichtung und Betrieb ein Friedhofsträger einem privaten Rechtsträger (Übernehmer) übertragen darf. Diese Privatisierungsmöglichkeit im Bereich der Friedhofsträgerschaft war eine Neuerung, die der Gesetzgeber mit der vorgenannten Formulierung begrenzt hat („ausschließlich“). Er hat die übertragungsfähigen privaten Friedhöfe von den Friedhöfen der öffentlichen Friedhofsträger abgegrenzt und dafür zwei Abgrenzungskriterien verwendet: Zum einen den Gegenstand der Beisetzung („Totenasche“) und zum anderen die Beschaffenheit des Beisetzungsortes („im Wurzelbereich des Bewuchses“). Aus diesem Zusammenhang heraus betrifft die fragliche Formulierung zumindest in erster Linie den Privatfriedhof als Organisationseinheit: Sie schließt die Körperbestattung nach der 1. Alternative des § 1 Abs. 1 BestG NRW und die Beisetzung von Totenasche außerhalb eines Wurzelbereichs als Gegenstand der Übertragung an einen privaten Übernehmer aus.
Demgegenüber erscheint es eher fernliegend, dass sie darüber hinaus auch die Modalitäten des einzelnen Beisetzungsvorganges regeln will. Diese hat der Gesetzgeber vielmehr im zweiten Abschnitt „Bestattung“ des BestG NRW verortet und dort in § 15 insbesondere die Modalitäten der Feuerbestattung geregelt. Dazu gehört auch die hier streitige Frage, ob ein Totenfürsorgeberechtigter Totenasche in einem Behältnis oder ohne jegliches Behältnis unmittelbar im Erdboden beisetzen darf.
Ebenso wenig ergibt sich ein Verbot der Verwendung nicht dauerhaft verschlossener Behältnisse in privaten Begräbniswäldern zwingend daraus, dass der Gesetzgeber in § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW von der Verwendung des Ausdrucks „Behältnis mit Totenasche“ aus § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1, Abs. 8 BestG NRW abgesehen hat. Auch gegen diesen Umkehrschluss spricht, dass § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW mit dem Friedhofszwang für Urnen eine an den jeweiligen Totenfürsorgeberechtigten gerichtete Regelung für die Einzelbestattung trifft, während § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW eine an Friedhofsträger gerichtete Regelung über Friedhöfe und die dort generell zulässige Art der Beisetzung enthält.
Nicht überzeugend ist auch der weitere Einwand des Antragsgegners, ein Verbot der Verwendung unverschlossener Behältnisse ergebe sich auch aus „dem Ziel der Vorschrift, private Begräbniswälder nur insoweit zuzulassen, wie dies mit der Totenruhe vereinbar ist“. Denn es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Verwendung nicht dauerhaft fest verschlossener Behältnisse die Totenruhe beeinträchtigen soll. Die vom Antragsgegner hierfür angeführte „Gefahr der Ausgrabung und Verbringung an einen anderen Ort“, die bei einer „Urnenbeisetzung in einem frei zugänglichen Gelände“ „nicht vollkommen ausgeschlossen werden“ könne, ist bei einem privaten Begräbniswald nicht erkennbar höher als bei einem sonstigen Friedhof.
Ferner führt der Antragsgegner für seine Auffassung zu Unrecht „die dem BestG NRW zugrunde liegende Systematik der Bestattungsformen“ an. Seine Argumentation hierzu erschöpft sich darin, die in § 12 Abs. 1 BestG NRW vorgesehenen Bestattungsarten der Erd- oder Feuerbestattung sowie die in § 15 Abs. 5 bis 9 BestG NRW vorgesehenen Arten der Beisetzung von Totenasche aufzuzählen und zu beschreiben. Daraus wird jedoch nicht erkennbar, weshalb die Verwendung nicht dauerhaft fest verschlossener Behältnisse in einem privaten Begräbniswald dieser Systematik widersprechen soll. Insbesondere benennt auch der Antragsgegner die in § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW vorgesehene Möglichkeit, Totenasche zu verstreuen oder beizusetzen, und räumt ein, dass letzteres durch Einstreuen der Totenasche aus der Urne in ein Grabloch und anschließendes Verschließen dieses Grabloches erfolgen kann. Nicht zwingend ist seine Schlussfolgerung, diese Art der Beisetzung von Totenasche habe schon kraft Gesetzes ohne Verwendung eines Behältnisses zu erfolgen, „weil das Gesetz das Behältnis nicht erwähnt.“ Denn gerade aus dem Fehlen einer näheren Umschreibung der Beisetzung von Totenasche in dieser Vorschrift kann sich ergeben, dass der Gesetzgeber deren nähere Ausgestaltung im Rahmen der totenwürdebedingten Vorgaben dem Totenfürsorgeberechtigten oder der Ermessensausübung der Genehmigungsbehörde überlassen wollte. Im Übrigen liefe dieser Standpunkt, übertragen auf die korrespondierende Erdbestattung außerhalb eines Friedhofs nach § 14 Abs.1 Satz 2 BestG NRW, darauf hinaus, dass diese, weil in Satz 1 nur von „Leiche“ die Rede ist, nur ohne Sarg genehmigungsfähig wäre, was etwa mit Blick auf herkömmliche Erbbegräbnisse ersichtlich nicht gewollt ist.
Entsprechendes gilt, soweit der Antragsgegner danach differenziert, ob das BestG NRW als Beisetzungsgegenstand die Urne (§ 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1, Abs. 8 BestG NRW: „das […] Behältnis mit der Totenasche“) oder aber die Totenasche selbst bezeichnet (§§ 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1, 15 Abs. 6 und 7 BestG NRW). Denn auch diese Differenzierung schließt nicht zwingend aus, dass bei der Beisetzung von Totenasche unverschlossene und unversiegelte Behältnisse verwendet werden dürfen, die ja nach dem eingangs Ausgeführten keine Urnen im Sinne des § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW sind.
In ihren Prämissen fragwürdig ist weitere Argumentation des Antragsgegners, die Urnenbeisetzung im Sinne von § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW sei die Regel und die urnenlose Beisetzung sei die Ausnahme, weshalb auch für den Ausnahmetatbestand des § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW nur Letztere zugelassen sein könne. Diese Argumentation ist schon von vornherein nur dann überhaupt schlüssig, wenn man ihr nicht den oben näher beschriebenen gesetzlichen Urnenbegriff, sondern den in der Untersagungsverfügung verwendeten weiteren Urnenbegriff zugrunde legt. Abgesehen davon sind die Urnenbeisetzung im Sinne von § 15 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW gesetzestechnisch nicht als Regel (mag sie auch derzeit empirisch der Regelfall sein) und die Arten der Beisetzung in § 15 Abs. 6 Satz 1 BestG NRW (Verstreuung auf einem festgelegten Bereich des Friedhofs) und in § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW (Verstreuung oder Beisetzung auf einem Grundstück außerhalb eines Friedhofs) als Ausnahmen konzipiert. Mit Letzteren stellt das Gesetz lediglich alternative Arten der Beisetzung für den Fall zur Verfügung, dass sie dem Willen des Verstorbenen und/oder der Totenfürsorgeberechtigten entsprechen („Soll ... beigesetzt werden“, Satz 2). Allein daraus, dass es diese von zusätzlichen Voraussetzungen wie einer entsprechenden Verfügung von Todes wegen und einer behördlichen Genehmigung abhängig macht, folgt gesetzestechnisch noch nicht ihr Ausnahmecharakter. Eine Ausnahme regelt erst § 15 Abs. 9 BestG NRW, und zwar ausdrücklich nur von Abs. 5 für die ausnahmsweise Verwahrung der Urne.
Auch sonst stünde § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW, selbst wenn er nur die urnenlose Beisetzung von Totenasche erfasste, der Verwendung eines nicht fest verschlossenen Behältnisses auf einem Friedhof eines privaten Übernehmers nicht entgegen. Insbesondere ist die Vorschrift keine öffentlich-rechtliche Vorschrift im Sinne des § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 BestG NRW, die der „Beisetzungsstätte“ nicht entgegenstehen darf. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung für einen privaten Friedhof bezieht sich ihrem ausdrücklichen Wortlaut nach auf die „Beisetzungsstätte“; dies ist die orts- und nutzungsbezogene Bezeichnung des Grundstücks, auf dem der private Übernehmer den Friedhof im Sinne von § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW betreibt. Öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinne des Halbsatzes 2 sind danach grundstücks- oder bodennutzungsbezogene Vorschriften, nicht aber solche, die wie § 15 Abs. 5 Satz 2 und Abs. 6 BestG NRW Regelungen für den konkreten Bestattungsvorgang treffen. § 1 Abs. 4 Satz 2 BestG NRW schafft so für den Friedhof eines privaten Übernehmers einen eigenen Regelungsbereich, in dem er für die einzelnen Beisetzungen nicht an § 15 Abs. 5 und 6 BestG NRW gebunden ist. Dass der private Übernehmer auch ohne Bestimmung der von ihm angebotenen Beisetzungsart durch eine (in § 15 Abs. 6 Sätze 1 und 2 BestG NRW vorgeschriebene) Verfügung von Todes wegen den Willen des Verstorbenen und/oder der Hinterbliebenen zu beachten hat, folgt aus § 12 Abs. 1 und 2 BestG NRW und kann ihm im Beleihungsvertrag und in der Genehmigung nach § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 3, § 2 Abs. 1 BestG NRW zur Auflage gemacht werden.
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsgegner schließlich auf die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BestG NRW, die bestätige, dass die Vorschrift lediglich eine Beisetzungsform ohne Behältnis meine. Zum einen ergibt sich aus der Beschwerdebegründung schon nicht, dass sich der Landtag oder der federführende Gesundheitsausschuss die Anregung zur Aufnahme einer Regelung zum Friedwald in den Gesetzentwurf gerade mit dem Inhalt zu eigen gemacht hat, dass diese auf Beisetzungen ohne Behältnis beschränkt sein sollte.
Vgl. etwa LT-Ausschussprotokoll 13/859, S. 2 unten: „Friedwald in privater Trägerschaft“.
Die in der Beschwerdebegründung zitierten Gesetzesmaterialien lassen insbesondere nicht erkennen, dass sich der Gesetzgeber für ein bestimmtes Friedwald-Konzept entschieden hat, insbesondere also auch nicht für ein solches, das als besonders naturnahe Variante eine Beisetzung ohne jegliches Behältnis vorsieht (Schweizer Konzept). Zum anderen enthält auch das gemeinsame Schreiben des Landkreis-tages und des Städte- und Gemeindebundes NRW vom 7. 1. 2003 keine solche Beschränkung. Darin heißt es im Gegenteil ausdrücklich, dass „die Urnenbestattung“ in einem Friedwald auch in Nordrhein-Westfalen an Bedeutung gewinne, jedoch bisher im Gesetzentwurf nicht ausdrücklich geregelt sei. Auch regele dieser die Geneh-migungsvoraussetzungen „bislang in erster Linie [für] die Aufbewahrung oder Beiset-zung einer einzelnen Urne außerhalb eines Friedhofs“, „nicht jedoch“ für „Errichtung und Betrieb eines privaten Friedwaldes“.
Weitere Indizien belegen, dass dem historischen Gesetzgeber eine Friedwald-Beisetzung in urnenähnlichen Behältnissen durchaus geläufig war. Immerhin verknüpft schon die Begründung des Regierungsentwurfs eines Bestattungsgesetzes vom 17. 6. 2002 in Bezug auf die Aufbewahrung oder Beisetzung „des Behältnisses mit der Totenasche“ außerhalb eines Friedhofes (§ 15 Abs. 5 Satz 6 des Entwurfs) die „Beisetzung des Behältnisses mit der Totenasche “ mit dem Friedwaldkonzept („z. B. im Erbbegräbnis außerhalb eines Friedhofs oder im Friedwald“).
Vgl. LT-Drs. 13/2728, S. 26.
Zudem wurde nach dem schon bis 2003 bekannten Friedwaldkonzept die Totenasche in (von Gemeinden betriebenen) Friedwäldern in einer biologisch abbaubaren „Urne“ direkt an den Wurzeln beigesetzt, so dass sich die „Urne“ innerhalb weniger Wochen zersetzen konnte.
Vgl. Ruf, in: BWGZ 2003, 903.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).