Eilrechtsschutz gegen Fleischuntersuchungsgebühren: Festsetzungsverjährung auch bei Mindestgebühr
KI-Zusammenfassung
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO begehrte die Antragstellerin vorläufigen Rechtsschutz gegen Fleischuntersuchungsgebührenbescheide vom 1.7.2016. Das OVG ordnete die aufschiebende Wirkung an, soweit (auch) der unionsrechtlichen Mindestgebühr entsprechende Anteile wegen Festsetzungsverjährung nach § 20 Abs. 1 GebG NRW ernstlich rechtswidrig sein können. Für über die Mindestgebühr hinausgehende Anteile verneinte es Verjährungszweifel teils, weil die Frage der Ablaufhemmung (GebG/KAG i.V.m. AO) im Hauptsacheverfahren zu klären sei. Für bestimmte Zeiträume fehlten jedoch Voraussetzungen einer Ablaufhemmung nach § 171 Abs. 3a AO, sodass auch insoweit ernstliche Zweifel bestanden.
Ausgang: Beschluss geändert; aufschiebende Wirkung teilweise angeordnet, im Übrigen Antrag abgelehnt und die weitergehende Beschwerde des Antragsgegners zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten sind die Maßstäbe des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechend anzuwenden.
Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Abgabenbescheids rechtfertigen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur, wenn bei summarischer Prüfung ein Erfolg in der Hauptsache wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen.
Enthält ein neuer Gebührenbescheid nach objektivem Empfängerhorizont eine umfassende Neufestsetzung, unterliegt auch ein (unionsrechtlich) als Mindestgebühr ausgewiesener Anteil den nationalen Regeln der Festsetzungsverjährung.
Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts gebietet nicht ohne Weiteres die Nichtanwendung nationaler Verjährungsregeln, wenn diese der Rechtssicherheit dienen und die Durchsetzung unionsrechtlicher Mindestanforderungen nicht praktisch unmöglich machen.
Eine Ablaufhemmung nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG NRW i.V.m. § 171 Abs. 3a AO setzt voraus, dass der betreffende Ausgangsbescheid Gegenstand eines Klageverfahrens gewesen ist; fehlt es daran, können verjährungsrechtliche Zweifel an einer späteren Neufestsetzung bestehen.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Tenor
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage 19 K 4922/16 gegen die Gebührenbescheide des Antragsgegners vom 1. Juli 2016 wird angeordnet, soweit die erhobenen Fleischuntersuchungsgebühren
für September 2007 19.512,62 Euro,
für Januar 2008 21.210,90 Euro,
für Januar 2009 0,00 Euro,
für April 2009 26.097,50 Euro,
für Januar 2010 0,00 Euro,
für April 2010 40.071,60 Euro und
für Januar 2011 0,00 Euro
überschreiten.
Im Übrigen wird der Antrag der Antragstellerin abgelehnt.
Die weitergehende Beschwerde des Antragsgegners wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Antragstellerin zu 10 % und der Antragsgegner zu 90 %.
Der Streitwert wird – zugleich in Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung – für beide Rechtszüge auf jeweils 259.875,13 Euro festgesetzt.
Gründe
Ausgehend von dem in Verfahren der vorliegenden Art anzulegenden Prüfungsmaßstab (1.) ist die Beschwerde der Antragstellerin in vollem Umfang (2.) und diejenige des Antragsgegners teilweise begründet (3.).
1. Im gerichtlichen Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO betreffend die Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen die Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, findet die Regelung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechende Anwendung,
vgl. Kopp / Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 80, Rdn. 157.
Hiernach soll die Aussetzung bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheids i.S.v. § 80 Abs. 4 Satz 3 1. Alt. VwGO rechtfertigen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur dann, wenn bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsmittelführers im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als sein Unterliegen ist. Mit dem Ausschluss der aufschiebenden Wirkung bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben bezweckt der Gesetzgeber die Sicherstellung des stetigen Zuflusses von Finanzmitteln für die öffentlichen Haushalte, aus deren Aufkommen die Gegenleistung für die umstrittene Abgabe im Zeitpunkt ihrer Geltendmachung regelmäßig bereits erbracht oder alsbald zu erbringen ist. Er hat damit für diesen Bereich das öffentliche Interesse an einem Sofortvollzug generell höher bewertet als das private Interesse an einer vorläufigen Befreiung von der Leistungspflicht. Dieser gesetzgeberischen Wertung entspricht es, dass Abgaben im Zweifel zunächst zu erbringen sind und dass das Risiko, im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung treten zu müssen, den Zahlungspflichtigen trifft. Unzumutbare, mit dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbare Erschwernisse ergeben sich dadurch nicht. Durch eine vorläufige, zu Unrecht erbrachte Zahlung eintretende wirtschaftliche Nachteile werden durch die Rückzahlung der Abgabe weitestgehend ausgeglichen; es werden somit keine irreparablen Verhältnisse geschaffen. Ist im Einzelfall dennoch eine unbillige Härte zu erwarten, bietet § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO die Möglichkeit, die Vollziehung auszusetzen. Im Aussetzungsverfahren richtet sich die Intensität der gerichtlichen Prüfung des Streitstoffs nach den Gegebenheiten des vorläufigen Rechtsschutzes. Deshalb können weder aufwendige Tatsachenfeststellungen getroffen werden noch sind schwierige Rechtsfragen abschließend zu klären.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2017 – 15 B 825/17 –, juris, Rdn. 7.
2. Dies zugrunde gelegt ist die Beschwerde der Antragstellerin, mit der sie sich gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes bezüglich des den unionsrechtlichen Mindestgebühren entsprechenden Anteils der erhobenen Fleischuntersuchungsgebühren wendet, begründet. Denn insoweit bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Gebührenbescheide, da bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ihr Unterliegen.
a) Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei dem in Rede stehenden Anteil der erhobenen Fleischuntersuchungsgebühren nicht lediglich um einen „übernommene(n) Teil“ der – nach Ansicht des Verwaltungsgerichts weiterhin wirksamen – ursprünglichen Gebührenfestsetzungen. Der Wortlaut der angegriffenen Gebührenbescheide bietet aus Adressatensicht keinen Anhaltspunkt dafür, dass sich die ausgewiesenen Gebührenforderungen zusammensetzen sollen aus einem originär festgesetzten Teilbetrag und einem solchen, der aus einer früheren Festsetzung nachrichtlich übernommen ist. Im Gegenteil: Die Gebührenbescheide enthalten jeweils folgenden Hinweis:
„An dieser Stelle wird darauf hingewiesen, dass der am <Datum> für <Veranlagungsmonat> erlassene Gebührenbescheid mit Schreiben vom <Datum> aufgehoben wurde. Folglich liegt keine doppelte Erhebung der Gebühr für <Veranlagungsmonat> vor.“
Dieser Hinweis bestätigt, dass die in den angegriffenen Gebührenbescheiden ausgewiesenen Gebührenforderungen in vollem Umfang Gegenstand einer originären Festsetzung sind, da andernfalls keine Veranlassung bestanden hätte, auf die Kompatibilität der Festsetzung mit dem Verbot einer doppelten Gebührenerhebung hinzuweisen.
Dieses Verständnis des Regelungsumfangs der angegriffenen Gebührenbescheide ist unabhängig davon, ob man der Annahme des Verwaltungsgerichts folgt, die Aufhebung der ursprünglichen Gebührenbescheide sei nichtig. Denn der Antragsgegner ist – wie der vorzitierte Hinweis zeigt – offensichtlich nicht von einer Nichtigkeit der Aufhebungsbescheide ausgegangen, so dass er sich zu einer umfassenden Neufestsetzung der Gebühren veranlasst gesehen hat.
b) Dementsprechend haben sich die angegriffenen Gebührenbescheide – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – auch insoweit an den gesetzlichen Regelungen über die Festsetzungsverjährung messen zu lassen, als die festgesetzten Beträge anteilig der unionsrechtlichen Mindestgebühr entsprechen. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW ist eine Kostenfestsetzung, ihre Aufhebung oder ihre Änderung nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist (Festsetzungsverjährung). Gemäß Satz 2 der Vorschrift beträgt die Festsetzungsfrist vier Jahre; sie beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Kostenanspruch entstanden ist. Hiernach lief die Festsetzungsfrist für die mit den angegriffenen Bescheiden festgesetzten Gebühren zu folgenden Zeitpunkten ab:
Veranlagungszeitraum September 2007 am 31. Dezember 2011,
Veranlagungszeitraum Januar 2008 am 31. Dezember 2012,
Veranlagungszeitraum Januar 2009 am 31. Dezember 2013,
Veranlagungszeitraum April 2009 am 31. Dezember 2013,
Veranlagungszeitraum Januar 2010 am 31. Dezember 2014,
Veranlagungszeitraum April 2010 am 31. Dezember 2014,
Veranlagungszeitraum Januar 2011 am 31. Dezember 2015.
Die angegriffenen Gebührenbescheide datieren vom 1. Juli 2016 und sind damit nach Ablauf der Festsetzungsfrist ergangen.
§ 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW, der die Hemmung der Festsetzungsfrist im Falle eines vor ihrem Ablauf gestellten Antrags auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung regelt, ist nicht einschlägig, da die Antragstellerin in Bezug auf den der unionsrechtlichen Mindestgebühr entsprechenden Anteil der ursprünglichen Gebührenfestsetzungen einen derartigen Antrag nicht gestellt hat. Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob diese Regelung einen – über § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG NRW vermittelten – Rückgriff auf § 171 Abs. 3a AO sperrt, stellt sich nicht, da der in Rede stehende Teil der ursprünglichen Gebührenfestsetzungen von der Antragstellerin nicht klageweise angefochten worden ist; die den Senatsurteilen vom 14. April 2014 und 2. Juni 2014 zugrundeliegenden Klageverfahren beschränkten sich auf den darüber hinausgehenden Teil der Gebühren.
Die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene, aber offen gelassene Frage, ob aus dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts abzuleiten ist, dass § 20 Abs. 1 GebG NRW nicht angewendet werden kann, wenn dies zur Folge hat, dass die nach Unionsrecht zwingend zu erhebende Mindestgebühr nicht durchgesetzt werden kann, dürfte zu verneinen sein.
Die in § 20 Abs. 1 GebG NRW geregelte Festsetzungsverjährung verwirklicht das Rechtsstaatsprinzips in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Dieses schützt davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Der Gewährleistung von Rechtssicherheit dienen unter anderem Verjährungsregelungen. Die Verjährung von Geldleistungsansprüchen der öffentlichen Hand soll einen gerechten Ausgleich zwischen dem berechtigten Anliegen der Allgemeinheit an der Realisierung dieser Ansprüche einerseits und dem schutzwürdigen Interesse der Bürgerinnen und Bürger auf der anderen Seite bewirken, ab einem gewissen Zeitpunkt nicht mehr mit einer Inanspruchnahme rechnen zu müssen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 05. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, BVerfGE 133, 143 = juris, Rdn. 41, 43 (betreffend eine Regelung zur Festsetzungsfrist im bayrischen Kommunalabgabengesetz).
Die Rechtsstaatlichkeit gehört zu den Werten, auf die sich die Europäische Union gründet, Art. 2 Satz 1 EVU. Unbeschadet der im Einzelnen unterschiedlichen Ausformung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten umfasst die diesbezügliche unionale Wertentscheidung jedenfalls die Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes.
Vgl. Heintschel von Heinegg, in: Vedder / Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 2012, Art. 2 EUV, Rdn. 10; Calliess, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, 4. Auflage 2011, Art. 2 EUV, Rdn. 26.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) ist die Festsetzung angemessener Rechtsbehelfsfristen in Form von Ausschlussfristen ein Anwendungsfall des grundlegenden Prinzips der Rechtsstaatlichkeit,
vgl. EuGH, Urteil vom 10. Juli 1997 – C-261/95 –, Slg. 1997, I-4025 = juris, Rdn. 28.
Nichts anderes gilt für die Festsetzung einer Verjährungsfrist der vorliegenden Art, da auch sie der Rechtssicherheit dient. Die konkrete Ausgestaltung der Frist stellt die Effektivität des materiellen Unionsrechts nicht in Frage, da sie ausreichend lang bemessen ist, um die unionsrechtlich vorgegebene Mindestgebühr realisieren zu können.
c) Sollte die Annahme des Verwaltungsgerichts zutreffen, dass die Aufhebung des der unionsrechtlichen Mindestgebühr entsprechenden Anteils der ursprünglichen Gebührenbescheide nichtig ist, verstieße seine abermalige Erhebung zudem gegen das Verbot einer doppelten Gebührenerhebung. Ob dies der Fall ist, bedarf im vorliegenden Verfahren aus den vorstehenden Gründen keiner Klärung.
3. Die Beschwerde des Antragsgegners, mit der er sich gegen die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes bezüglich der nicht von der unionsrechtlichen Mindestgebühr erfassten Anteile der geltend gemachten Gebühren wendet, ist begründet, soweit sie die Veranlagungszeiträume September 2007, Januar 2008, April 2009 und April 2010 betrifft (a). Im Übrigen ist sie nicht begründet (b).
a) Hinsichtlich der Festsetzung von über die unionsrechtliche Mindestgebühr hinausgehenden Gebührenanteilen für die vorgenannten Veranlagungszeiträume bestehen – unter dem im vorliegenden Verfahren allein zur Prüfung gestellten Gesichtspunkt der Festsetzungsverjährung – keine ernstlichen Rechtmäßigkeitszweifel im Sinne des entsprechend anwendbaren § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO. Denn insoweit ist ein Erfolg der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren nicht wahrscheinlicher als ihr Unterliegen. Die insoweit entscheidungserhebliche Frage, ob sich die Ablaufhemmung der Festsetzungsverjährung nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW oder nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG NRW i.V.m. § 171 Abs. 3a AO richtet, ist als offen anzusehen und einer Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten.
b) Anders verhält es sich in Bezug auf die Gebührenbescheide für die Veranlagungszeiträume Januar 2009, Januar 2010 und Januar 2011. Diesbezüglich kommt eine Anwendung von § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG NRW i.V.m. § 171 Abs. 3a AO nicht in Betracht, da nicht ersichtlich ist, dass die diese Veranlagungszeiträume betreffenden ursprünglichen Gebührenbescheide mit einer Klage angefochten worden sind und insoweit „Fälle des 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO“ vorliegen. Die in der Begründung der jeweiligen Aufhebungsbescheide des Antragsgegners vom 3. März 2016 enthaltene Aussage, die Aufhebung der Ursprungsbescheide erfolge „aufgrund der vom Oberverwaltungsgericht NRW am 14.04.2014 und 02.06.2014 erlassenen Urteile“ geht ins Leere, da die betreffenden Ursprungsbescheide nicht Gegenstand der diesen Urteilen zugrunde liegenden Klageverfahren waren. Dies gilt unabhängig vom Inhalt etwaiger zwischen den Beteiligten geschlossener Musterklagevereinbarungen.
Kommt mithin insoweit eine Anwendung von § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG NRW i.V.m. § 171 Abs. 3a AO schon mangels Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen der letztgenannten Vorschrift nicht in Betracht, begegnet die Rechtmäßigkeit der betreffenden Gebührenbescheide auch bezüglich der nicht von der unionsrechtlichen Mindestgebühr erfassten Anteile der geltend gemachten Gebühren unter Verjährungsgesichtspunkten ernstlichen Rechtmäßigkeitszweifeln.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 3 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Entsprechend der Empfehlung unter Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs in der Fassung vom 18. Juli 2013 legt der Senat ein Viertel des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts zugrunde.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.