Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gegen Hausverbot wegen Anhörungs- und Ermessensfehler
KI-Zusammenfassung
Der Beschluss des OVG NRW stellt die aufschiebende Wirkung der Klage gegen ein am 28.7.2025 verfügtes Hausverbot wieder her. Das Gericht befand den Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig: es unterblieb eine rechtmäßige Anhörung nach §28 VwVfG NRW und die Behörde übte ihr Ermessen, insbesondere zur einjährigen Dauer, nicht hinreichend aus. Zudem wurde die Verhältnismäßigkeit unter Berücksichtigung grundrechtlicher Belange (Art. 6 GG) nicht ausreichend geprüft.
Ausgang: Beschwerde erfolgreich: Aufschiebende Wirkung der Klage gegen das Hausverbot wurde wiederhergestellt; Antragsgegnerin trägt die Verfahrenskosten
Abstrakte Rechtssätze
Erweist sich ein Verwaltungsakt in der summarischen Prüfung des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt regelmäßig das private Interesse an der Aussetzung gegenüber den öffentlichen Vollzugsinteressen, sodass die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden kann.
Ein Verwaltungsakt ist formell rechtswidrig, wenn die Anhörung des Betroffenen nach § 28 Abs. 1 VwVfG (bzw. der Verzicht hierauf) ohne nachvollziehbare Ermessensbetätigung unterbleibt.
Ein im Verwaltungsverfahren unterbliebener Anhörungserfolg ist nicht bereits durch bloße prozessuale Stellungnahmen der Beteiligten geheilt; Heilung nach § 45 VwVfG setzt voraus, dass die Behörde das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken.
Bei der Anordnung eines präventiven Hausverbots sind die Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der zeitlichen Reichweite zu begründen; das Unterlassen einer konkreten Ermessensausübung zur Dauer oder die Vernachlässigung gewichtiger Grundrechtsfolgen (z. B. Art. 6 GG) führt zu einem Ermessensfehler und kann die Maßnahme materiell rechtswidrig machen.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 21 L 2606/25
Tenor
Nrn. 2 und 3 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Düsseldorf werden geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen das im Bescheid der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2025 verfügte Hausverbot wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.
Gründe
Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäß gestellten Eilantrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen das durch die Antragsgegnerin im Bescheid vom 28. Juli 2025 ausgesprochene Hausverbot wiederherzustellen,
zu Unrecht abgelehnt. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist zulässig und begründet. Dahinstehen kann, ob die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung ihres Hausverbots vom 28. Juli 2025 den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend begründet hat. Jedenfalls fällt die an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientierte Interessenabwägung zu Gunsten des Antragstellers aus. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung – wie hier – als zu Lasten des Antragstellers offensichtlich rechtswidrig, überwiegt grundsätzlich das private Aussetzungsinteresse die gegenläufigen öffentlichen Vollzugsinteressen. Das von der Antragsgegnerin für die Unterkunft „A.-straße 128-132“ samt Außengelände bis zum 27. Juli 2026 verhängte Hausverbot leidet an einem zu seiner formellen Rechtswidrigkeit führenden Verfahrensfehler (dazu 1.) Ungeachtet dessen erweist es sich aufgrund von Ermessensfehlern als materiell rechtswidrig (dazu 2.).
1. Das Hausverbot ist formell rechtswidrig, weil der Antragsteller entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW nicht angehört wurde.
Von der Anhörung hat die Antragsgegnerin nicht in fehlerfreier Weise nach § 28 Abs. 2 VwVfG NRW abgesehen. Hierzu fehlt es nach Aktenlage jedenfalls schon an der erforderlichen Ermessensbetätigung. Insoweit kann offenbleiben, ob eine Darlegung der Ermessensbetätigung für den Anhörungsverzicht im gerichtlichen Verfahren überhaupt noch erfolgen kann oder schon der Bescheid zwingend auch die Begründung für die Ermessensentscheidung hätte enthalten müssen.
Ablehnend BVerwG, Urteil vom 29. April 1983 - 1 C 5.83 -, juris Rn. 25; bejahend OVG NRW, Urteile vom 22. Juni 2021 - 5 A 1386/20 -, juris Rn. 57 ff., und vom 26. Mai 1981 - 18 A 383/81 -, juris (6. Leitsatz) = NVwZ 1982, 326.
Eine Anhörung war ferner nicht nach § 46 VwVfG NRW entbehrlich. Bei dem Hausverbot handelt es sich um eine Ermessensentscheidung. Schon angesichts des zwischen den Beteiligten strittigen Sachverhalts – der Antragsteller bestreitet ein ihm zur Last gelegtes störendes Verhalten – dürfte nicht davon auszugehen sein, dass die unterbliebene Anhörung die Entscheidung der Antragsgegnerin in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst haben kann.
Der Anhörungsmangel ist auch nicht zwischenzeitlich gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt worden. Hiernach kann eine im Verwaltungsverfahren unterbliebene Anhörung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines gerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Die Heilung eines Anhörungsmangels erfolgt aber nicht bereits durch bloße Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren, sondern setzt darüber hinaus voraus, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht, sich also nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidungen kritisch zu überdenken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 - 4 A 7.20 -, juris Rn. 25, m.w.N.
Daran fehlt es. Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin die Einlassungen des Antragstellers zum Anlass genommen hätte, das Hausverbot ergebnisoffen kritisch zu hinterfragen.
Der vorliegende Anhörungsmangel könnte aber in dem noch nicht abgeschlossenen Hauptsacheverfahren geheilt werden. Da eine zukünftige Heilung des Anhörungsmangels jedoch derzeit ungewiss ist, sind die Erfolgsaussichten der Klage insoweit als offen zu bewerten.
Vgl. entspr. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Dezember 2022 - 15 E 792/22 -, juris Rn. 20 ff., m.w.N, vom 23. April 2024 - 15 B 297/24 -, n.v.
2. Ungeachtet dessen ist das Hausverbot, das die Antragsgegnerin auf ihr Hausrecht gestützt hat, ermessensfehlerhaft ergangen (§ 114 Satz 1 VwGO).
Das Hausrecht ist notwendiger Annex der Sachkompetenz eines Hoheitsträgers zur Erfüllung der ihm übertragenen Verwaltungsaufgaben. Es gibt dem Hoheitsträger insbesondere das Recht, zur Wahrung der Zweckbestimmung der im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäude und Räumlichkeiten sowie zur Abwehr von Störungen des Dienstbetriebs den Aufenthalt von Personen darin zu reglementieren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. September 2018 ‑ 15 B 1001/18 -, juris Rn. 10, m.w.N.
Da ein Hausverbot präventiven Charakter hat, setzt es voraus, dass es zur Abwehr künftiger Störungen erforderlich ist. Dementsprechend sind mit dem Hausverbot Tatsachen zu benennen, die den Hausfrieden in der Vergangenheit gestört haben und darauf schließen lassen, dass in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Allerdings muss eine Behörde oder Einrichtung auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Menschen zurechtkommen. Sie kann nicht sogleich auf ein Hausverbot zurückgreifen. Diese Möglichkeit ist erst dann eröffnet, wenn der Dienstbetrieb nachhaltig gestört wird, zum Beispiel durch beleidigendes, bedrohendes oder in nicht hinnehmbarer Weise aggressives Verhalten und mit einer Wiederholung zu rechnen ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2017 - 15 A 3048/15 -, juris Rn. 58, sowie Beschlüsse vom 5. September 2018 - 15 B 1001/18 -, juris Rn. 12, und vom 26. Oktober 2005 - 19 B 1473/05 -, juris Rn. 11, m.w.N.
Die räumliche und zeitliche Reichweite eines möglichen Hausverbots legt das Hausrecht nicht fest. Dem Hausrechtsinhaber steht insoweit ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Ermessensspielraum zu.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2025 ‑ 15 B 155/25 -, n.v., zu § 18 Abs. 1 Satz 4 HG NRW.
Ausgehend hiervon leidet das Hausverbot an einem teilweisen Ermessensausfall. Aus der Begründung des Bescheides vom 28. Juli 2025 geht nicht hervor, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen hinsichtlich der Dauer des Hausverbots ausgeübt hat. Erwägungen dazu, weshalb das Hausverbot auf den nicht unerheblichen Zeitraum von einem Jahr zu erstrecken sei, finden sich nicht.
Des Weiteren stellt sich das Hausverbot voraussichtlich als unverhältnismäßig dar. Denn der Vorfall vom 23. Juli 2025, den die Antragsgegnerin zur Begründung ihres Hausverbots herangezogen hat, dürfte für sich genommen die angeordnete Dauer von einem Jahr nicht rechtfertigen. Die Antragsgegnerin hat in ihrem angefochtenen Bescheid keine Gründe dafür aufgezeigt, dass eine kürzer bemessene Frist von vornherein ungeeignet gewesen wäre, der berechtigten Erwartung zu einem künftig sozial angepassten Verhalten des Antragstellers ausreichenden Nachdruck zu verleihen. Auf den vom Verwaltungsgericht angeführten Umstand, laut dem von der Antragsgegnerin vorgelegten Verlaufsbogen habe der Antragsteller das am 25. Juli 2025 zunächst nur für sieben Tage verhängte Hausverbot missachtet, indem er sich am 28. Juli 2025 auf dem Grundstück vor dem Unterkunftsgebäude aufgehalten habe, hat die Antragsgegnerin zur Begründung ihrer Entscheidung nicht abgestellt.
Zudem hat die Antragsgegnerin nicht berücksichtigt, dass die zeitliche Reichweite des Hausverbots eine längerfristige räumliche Trennung des Antragstellers von seiner Familie zur Folge hat, die durch eine zeitnah anderweitig zur Verfügung stehende Unterbringungsmöglichkeit nicht ohne weiteres zu überwinden sein dürfte. Die damit einhergehende gewichtige Beeinträchtigung der Rechte des Antragstellers aus Art. 6 Abs. 1 und 2 GG hat die Antragsgegnerin außer Betracht gelassen. Davon, dass das Hausverbot etwa zum Schutz der Familie des Antragstellers geboten wäre, weil dieser – wie im Verlaufsbogen unter dem 23. Januar 2025 vermerkt – gegenüber seiner Ehefrau gewalttätig geworden sein soll, ist in der Bescheidbegründung keine Rede.
Es kann schließlich dahinstehen, ob das für ein Jahr ausgesprochene Hausverbot noch auf weitere dem Antragsteller oder seiner Familie anzulastende Vorfälle hätte gestützt werden können, die sich dem Verlaufsbogen zufolge seit Januar 2023 (insbesondere wegen nächtlicher Ruhestörungen) in der Unterkunft ereignet haben sollen. Hierauf hat die Antragsgegnerin den angegriffenen Bescheid nicht gestützt. Soweit sie im Schriftsatz vom 6. August 2025 ausgeführt hat, der Antragsteller habe sich „mehrfach ungebührlich verhalten“ und sei wiederholt ermahnt worden, stellt dies keine nach § 114 Satz 2 VwGO zulässige Ergänzung von Ermessenserwägungen dar, sondern wenn überhaupt eine erstmalige Ermessensausübung. Im Übrigen ist nicht erkennbar, auf welche der im vorgelegten Verlaufsbogen dokumentierten Vorfälle sie zur nachträglichen Begründung der Dauer des Hausverbots konkret zurückzugreifen gedenkt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).