Ausschussbesetzung im Gemeinderat: Spiegelbildlichkeit nach Wahlkräften, nicht Koalitionen

Oberverwaltungsgericht NRW · 15 B 152/21 · 24.06.2021

KI-Zusammenfassung

Mehrere Ratsfraktionen begehrten im Eilverfahren die Auflösung und Neubesetzung von Ausschüssen wegen behaupteter Verletzung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes. Das OVG NRW bestätigte die Bildung von Ausschüssen mit ungerader Sitzzahl; maßgeblich sei das Stärkeverhältnis der zur Wahl angetretenen Kräfte, nicht nachträglich gebildete Koalitionen, und eine „optimale“ Abbildung sei nicht erforderlich. Eine im Beschwerdeverfahren eingetretene Fraktionsänderung (Fraktionsaustritt) blieb unberücksichtigt, weil sie zunächst gegenüber dem Rat zu rügen ist (Organtreue). Zugleich gab der Senat Hinweise, wann ein Fraktionsaustritt eine wesentliche, anpassungsbedürftige Änderung der Ausschussbesetzung auslösen kann.

Ausgang: Beschwerde gegen die Ablehnung einer einstweiligen Anordnung zur Neubesetzung kommunaler Ausschüsse zurückgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz bei der Ausschussbildung knüpft an das im Rat aufgrund der Wahl entstandene Stärkeverhältnis der politischen Kräfte an und nicht an nachträglich gebildete Koalitionsmehrheiten.

Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz begrenzt das Organisationsermessen des Rates, verlangt aber keine optimale oder mathematisch genaueste Abbildung der Kräfteverhältnisse des Plenums in den Ausschüssen.

Die Festlegung einer ungeraden Ausschussgröße zur Vermeidung von Pattsituationen kann als sachgerechte Ausübung des Organisationsermessens gerechtfertigt sein.

Aus dem Grundsatz der Organtreue folgt, dass eine Fraktion eine behauptete wesentliche Veränderung der Kräfteverhältnisse (z. B. durch Fraktionsaustritt) vor gerichtlichem Rechtsschutz zunächst im Rat geltend zu machen hat.

Ändert sich das Kräfteverhältnis im Rat während der Wahlperiode wesentlich, ist die Ausschussbesetzung grundsätzlich anzupassen; wesentlich kann eine Änderung insbesondere dann sein, wenn das angewandte Zählverfahren (Hare/Niemeyer) zu einer geänderten Sitzverteilung führt, die neue Mehrheitsverhältnisse in Ausschüssen ermöglichen kann.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Aachen, 7 L 931/20

Leitsatz

Gegenstand und Bezugspunkt der spiegelbildlichen Abbildung bei der Bildung von Ausschüssen eines Gemeinderats ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht das der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben.

Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz, der das Organisationsermessen des Rates begrenzt, gebietet nicht, dass die Kräfteverhältnisse im Plenum in den Ausschüssen optimal abgebildet werden.

Die Festsetzung einer ungeraden Anzahl von Sitzen ist zur Vermeidung einer Patt-situation in den Ausschüssen ermessensgerecht.

Aus dem Grundsatz der Organtreue als Ausprägung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses folgt, dass eine Ratsfraktion, die geltend macht, der Fraktionsaustritt eines Ratsmitglieds begründe eine wesentliche Änderung des Kräfteverhältnisses der Fraktionen im Rat, der durch eine Anpassung der Ausschussbesetzungen Rechnung zu tragen sei, dies vor einer Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zunächst gegenüber dem Rat zu rügen hat.

Die verfassungsrechtliche Fundierung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes hat zur Konsequenz, dass Veränderungen der Kräftekonstellationen in der Zusammensetzung des Gemeinderates während der Wahlperiode grundsätzlich durch eine Anpassung der Ausschussbesetzungen nachvollzogen werden müssen, wenn sie wesentlich sind.

Der Fraktionsaustritt eines Ratsmitglieds dürfte immer schon dann zu einer wesentlichen und damit anpassungsbedürftigen Abweichung führen, wenn eine dem geänderten Kräfteverhältnis der Ratsfraktionen und -gruppen entsprechende Neubesetzung von Ausschüssen nach Maßgabe des schon bei ihrer ursprünglichen Besetzung zugrunde gelegten Zählverfahrens gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 bis 6 GO NRW (Hare/Niemeyer) zu einer Änderung der Sitzzuteilung an die Fraktionen führen würde und diese - unabhängig von gebildeten Koalitionen - geeignet wäre, neue Mehrheitsverhältnisse bei Abstimmungen in den Ausschüssen herbeizuführen.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens jeweils zu 1/3.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerinnen hat keinen Erfolg.

Die gegen den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwände der Beschwerde, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung des Beschlusses. Das auf die Sachlage im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bezogene Beschwerdevorbringen greift in der Sache nicht durch (dazu I.). Der erst während des Beschwerdeverfahrens erfolgte Austritt eines Ratsmitglieds aus der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, auf den die Antragstellerinnen sich berufen, kann vom Senat nicht berücksichtigt werden, weil nach dem Grundsatz der Organtreue zunächst dem Antragsgegner zu ermöglichen ist, über eine Anpassung der Ausschussbesetzungen zu entscheiden (dazu II.).

I. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dabei sind sowohl die tatsächlichen Voraussetzungen des zugrunde liegenden materiellen Anspruchs (Anordnungsanspruch) als auch die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

Ausgehend von den im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Verwaltungsgerichts gegebenen Verhältnissen konnten die Antragstellerinnen die begehrte einstweilige Anordnung mangels Anordnungsanspruch nicht verlangen.

Ein Anordnungsanspruch ist gegeben, wenn ein Erfolg in der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist, das heißt, wenn der geltend gemachte materielle Anspruch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit besteht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Mai 2021- 15 B 605/21 -, juris Rn. 6, und vom 30. April 2020- 15 B 606/20 -, juris Rn. 10.

Dies ist hier nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat bei seiner Entscheidung für die damalige Sachlage zu Recht angenommen, dass die Antragstellerinnen eine Auflösung und Neubesetzung der in der Ratssitzung am 15. Dezember 2020 gebildeten Ausschüsse voraussichtlich nicht beanspruchen können. Der Senat nimmt auf die zutreffenden Gründe der angegriffenen Entscheidung Bezug, die durch das Beschwerdevorbringen nicht in Frage gestellt werden.

Um dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz zu genügen, war der Antragsgegner entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen nicht gehalten, anstelle der Ausschüsse mit 7 bzw. 17 Sitzen solche mit 8 bzw. 18 Sitzen zu bilden.

Der Einwand der Beschwerde, eine Bildung von 8er- und 18er-Ausschüssen bilde das Stärkeverhältnis zwischen den Koalitionsfraktionen (CDU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) einerseits und den anderen Fraktionen bzw. Gruppen (SPD, FDP, UWG, DIE PARTEI) andererseits genauer ab und sei daher zur Wahrung der Spiegelbildlichkeit vorzuziehen, geht schon vom Ansatz her fehl. Denn Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 22.

Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz, der das Organisationsermessen des Rates begrenzt, gebietet im Übrigen nicht, dass die Kräfteverhältnisse im Plenum in den Ausschüssen optimal abgebildet werden.

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 74.

Das Beschwerdevorbringen zeigt auch sonst nicht auf, dass der Antragsgegner bei der Bestimmung der Mitgliederzahl der Ausschüsse sein Organisationsermessen überschritten hätte. Denn selbst wenn man davon ausginge, dass es bei der Bildung von 7er- und 17er-Ausschüssen wegen der damit verbundenen Mehrheit für die Koalitionsfraktionen, über die sie im Plenum nicht verfügten, zu einer wesentlichen Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit kam, wäre diese durch entsprechend gewichtiges kollidierendes Verfassungsrecht - nämlich die Funktionsfähigkeit der Gemeindegremien und die Effektivität der Gremienarbeit - gerechtfertigt.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 9 f., m. w. N.

In der Rechtsprechung des Senats ist bereits geklärt, dass die Festsetzung einer ungeraden Anzahl von Sitzen zur Vermeidung einer Pattsituation ermessensgerecht ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 123 f., m. w. N.; s. auch Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Oktober 2020, § 41 KrO NRW, Erl. 5.

Insbesondere war es mit Blick auf die oben genannten Belange hinreichend sachlich gerechtfertigt, den vom Verwaltungsgericht angesprochenen Umstand, dass ein Patt im Rat durch die Stimme des Bürgermeisters aufgelöst wird (vgl. § 40 Abs. 2 Satz 5 GO NRW), während letzterer in den Ausschüssen grundsätzlich nicht stimmberechtigt ist (S. 13 f. des Beschlusses = juris Rn. 71 ff.), dahingehend zu berücksichtigen, dass - bei mehreren in Betracht kommenden Sitzzahlen - einem Zuschnitt der Ausschüsse der Vorzug gegeben wird, der dem bei Pattsituationen im Rat ausschlaggebenden Abstimmungsverhalten des im Lager der Koalitionsfraktionen stehenden Bürgermeisters eher Rechnung trägt.

II. Die Antragstellerinnen können sich im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht darauf berufen, eine Anpassung der Ausschussbesetzungen sei (auch) deshalb erforderlich, weil ein Ratsmitglied zum 19. April 2021 aus der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ausgetreten sei. Aus dem Grundsatz der Organtreue als Ausprägung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses,

vgl. hierzu zuletzt OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2021 - 15 A 2079/19 -, juris Rn. 54 ff.,

folgt, dass die Antragstellerinnen zunächst gegenüber dem Antragsgegner geltend machen müssen, der Fraktionsaustritt des Ratsmitglieds begründe eine wesentliche Änderung des Kräfteverhältnisses der Fraktionen im Rat, der durch eine Anpassung der Ausschussbesetzungen Rechnung zu tragen sei. Der Antragsgegner hatte bislang keine Gelegenheit, diese Rüge zu prüfen und ihr gegebenenfalls abzuhelfen. Dass der Bürgermeister als Vertreter des Rates (§ 40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) in seiner Beschwerdeerwiderung vom 20. Mai 2021 die Auffassung geäußert hat, aufgrund des Fraktionsaustritts sei eine wesentliche Veränderung des Kräfteverhältnisses nicht eingetreten (und eine Anpassung der Ausschussbesetzungen daher nicht erforderlich), kann eine Entscheidung des Plenums nicht ersetzen.

Dessen ungeachtet gibt der Senat zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten folgenden Hinweis: Dadurch, dass die Ratsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im April 2021 einen Sitz im Rat durch den Austritt eines Fraktionsmitglieds eingebüßt hat, dürfte eine für die Ausschussbildung wesentliche Änderung der Sachlage eingetreten sein.

Die verfassungsrechtliche Fundierung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes hat zur Konsequenz, dass Veränderungen der Kräftekonstellationen in der Zusammensetzung des Gemeinderates während der Wahlperiode grundsätzlich durch eine Anpassung der Ausschussbesetzungen nachvollzogen werden müssen, wenn sie wesentlich sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 79 ff.; Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 7 f. und- 15 B 1308/16 -, juris Rn. 7 f., m. w. N.; vgl. auch Heusch, NWVBl. 2019, 1, 6.

Die Frage, wann eine wesentliche Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit, d. h. ein Verstoß gegen den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz vorliegt, ist mit Blick auf das Gebot, auch im Ausschuss das im Plenum wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerzuspiegeln, zu beantworten. Abzustellen ist dabei nach den oben dargestellten Grundsätzen auf das Verhältnis zwischen den Sitzen im Gemeinderat einerseits und den Sitzen im Ausschuss andererseits, nicht auf die Relation zwischen den in den Kommunalwahlen erreichten Prozentzahlen und den Ausschusssitzen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 83 f.

Ausgehend davon dürfte der Fraktionsaustritt eines Ratsmitglieds über die in der Rechtsprechung des Senats dargestellten Konstellationen,

vgl. zu diesen OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 85 ff.,

hinaus immer schon dann zu einer wesentlichen Abweichung führen, wenn eine dem geänderten Kräfteverhältnis der Ratsfraktionen und -gruppen entsprechende Neubesetzung von Ausschüssen nach Maßgabe des schon bei ihrer ursprünglichen Besetzung zugrunde gelegten Zählverfahrens gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 bis 6 GO NRW (Hare/Niemeyer) zu einer Änderung der Sitzzuteilung an die Fraktionen führen würde und diese - unabhängig von gebildeten Koalitionen - geeignet wäre, neue Mehrheitsverhältnisse bei Abstimmungen in den Ausschüssen herbeizuführen. Denn bei einer solchen Sachlage spiegelt das im Plenum wirksame - durch den Fraktionsaustritt veränderte - politische Meinungs- und Kräftespektrum dasjenige der Ausschüsse nicht mehr adäquat wider, so dass die Besetzung der Ausschüsse der Anpassung bedarf.

Eine solche Anpassung kann im Kommunalverfassungsstreit jede Fraktion geltend machen, die aufgrund der veränderten Konstellation im Plenum in den Ausschüssen nicht mehr hinreichend vertreten ist.

Vgl. Heusch, NWVBl. 2019, 1, 7, m. w. N.

Das dürfte jedenfalls für die Antragstellerin zu 1. bezogen auf die mit 17 Sitzen gebildeten Ausschüsse zutreffen. Sie hätte - anders als die Antragstellerinnen zu 2. und 3. - bei einer dem geänderten Kräfteverhältnis der Ratsfraktionen entsprechenden Neubesetzung der 17er-Ausschüsse unter Berücksichtigung des Verfahrens I.    /O.        einen zusätzlichen Ausschusssitz zu erwarten. Dies haben die vom Antragsgegner angestellten Berechnungen ergeben, deren Richtigkeit weder von den Antragstellerinnen bestritten worden ist noch Zweifeln begegnet. Ein solcher Zuwachs von fünf auf sechs Sitze in den 17er-Ausschüssen (bei damit einhergehendem Verlust eines Sitzes für die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) wäre auch geeignet, veränderte Mehrheitsverhältnisse bei Abstimmungen in den Ausschüssen herbeizuführen.

Soweit der Antragsgegner mit seiner Beschwerdeerwiderung geltend macht, bei einer Nachzeichnung des neuen Sitzverhältnisses im Rat erhielten in den 17er-Ausschüssen „die Fraktionen von CDU und SPD jeweils sechs Sitze […], was nicht die insoweit unterschiedliche Sitzverteilung dieser Fraktionen im Rat widerspiegeln würde“, ist ein Auftreten derartiger „Unschärfen“ bei der spiegelbildlichen Übertragung des Kräfteverhältnisses der Fraktionen im Plenum auf die kleineren Ausschüsse systemimmanent und war auch nach der Ausschussbesetzung gemäß dem Ratsbeschluss vom 15. Dezember 2020 zu verzeichnen; so sind hiernach sowohl in den 17er- als auch 7er-Ausschüssen mehrere Fraktionen mit jeweils einem Sitz vertreten, obwohl sie jeweils im Rat unterschiedlich viele Sitze haben.

Bei den 7er-Ausschüssen führt das geänderte Kräfteverhältnis nach den auf dem I.    /O.        -Verfahren beruhenden Berechnungen des Antragsgegners hingegen nicht zu einer Veränderung der personellen Besetzung. Gleichwohl hat der Antragsgegner im Rahmen seines Organisationsermessens zu prüfen, ob eine angemessene Vergrößerung der „kleinen“ Ausschüsse Vorteile für die Wahrung der Spiegelbildlichkeit und die Effektivität der Ausschussarbeit verspricht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Der aktuelle Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit sieht für Kommunalverfassungsstreitigkeiten in Ziffer 22.7 einen Streitwert von 10.000,- Euro vor.

Vgl. https://www.bverwg.de/user/data/media/streitwertkatalog.pdf.

Dieser Wert war hier nicht zu halbieren, da die Entscheidung in der Hauptsache durch das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vorweggenommen würde (vgl. Ziff. 1.5, Satz 2, des Streitwertkatalogs).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).