Wohnungsbindung: Nachwirkungsfrist nach vorzeitiger Darlehensrückzahlung (Stichtag 31.12.1989)
KI-Zusammenfassung
Der Eigentümer wandte sich gegen eine nach § 18 WoBindG erteilte Bestätigung, wonach drei Wohnungen trotz vorzeitiger Rückzahlung öffentlicher Darlehen erst zum 31.12.2000 aus der Bindung fallen. Streitpunkt war, ob eine frühere Bestätigung (Bindungsende 31.12.1998) als Verwaltungsakt Vertrauensschutz auslöst und ob Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG verfassungswidrig rückwirkt. Das OVG verneinte Verwaltungsaktqualität der Altbestätigung und wendete § 16 Abs. 1 WoBindG n.F. i.V.m. Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG auf Rückzahlungen zwischen 1.1.1990 und 29.5.1990 an. Die Klage wurde abgewiesen; ein verfassungsrechtlich gebotener Erstattungsanspruch der vorzeitig getilgten Beträge bleibt gesondert geltend zu machen.
Ausgang: Berufung erfolgreich; erstinstanzliches Urteil geändert und Klage gegen Bindungsende 31.12.2000 abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Bestätigungen nach § 18 WoBindG in der bis zum 30.05.1990 geltenden Fassung sind regelmäßig keine feststellenden Verwaltungsakte, sondern unverbindliche Hinweise auf die Rechtslage und können bei Unrichtigkeit berichtigt werden.
Seit der Einfügung von § 18 Abs. 1 Satz 2 WoBindG (ab 30.05.1990) hat die Bestätigung über den Wegfall der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ den Charakter eines feststellenden Verwaltungsakts.
Für die Berechnung der Nachwirkungsfrist bei Rückzahlung öffentlicher Mittel ist § 16 Abs. 1 WoBindG in der Fassung des WoBindÄndG anzuwenden, wenn die Rückzahlung zwischen dem 01.01.1990 und dem 29.05.1990 erfolgt ist (Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG).
Die in Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG angeordnete unechte Rückwirkung ist verfassungsgemäß, sofern für vorzeitig zurückgezahlte Darlehensbeträge, deren Zweck durch die Gesetzesänderung verfehlt wurde, auf Verlangen eine Erstattung möglich ist.
Aus einer vor dem 30.05.1990 erteilten, unverbindlichen Bestätigung über das Bindungsende kann kein Vertrauensschutz im Sinne einer Bindung der Behörde an den genannten Endtermin hergeleitet werden.
Zitiert von (1)
1 zustimmend
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Münster, 6 K 1422/91
Tenor
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Mietshaus bebauten Grundstücks L. -von-H. -Straße 15 in W. und hat als Rechtsnachfolger den Rechtsstreit seines Vaters übernommen.
Dem Vater des Klägers wurden durch Bewilligungsbescheid vom 10. Juli 1969 öffentliche Mittel u.a. in Höhe von 54.600,-- DM als Darlehen für die Schaffung von vier Wohnungen in dem Mehrfamilienhaus gewährt.
Nachdem die J. -Bank NRW dem Beklagten mit Schreiben vom 14. Februar 1990 mitgeteilt hatte, die als Darlehen gewährten Mittel seien am 30. Januar 1990 vorzeitig vollständig zurückgezahlt worden, bestätigte dieser dem Vater des Klägers unter dem 17. April 1990 u.a., daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" von drei Wohnungen (im Erdgeschoß links, Obergeschoß links und rechts) gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 des Wohnungsbindungsgesetzes (- WoBindG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juli 1982, BGBl. I S. 972) mit der Beendigung des jeweiligen Mietverhältnisses, längstens jedoch mit dem Ablauf des 8. Kalenderjahres ab dem Jahr der Rückzahlung bzw. mit dem Ablauf des Kalenderjahres ende, in dem die Darlehen nach Maßgabe der Tilgungsbedingungen vollständig zurückgezahlt wären, d.h. spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 1998.
Mit Bescheid vom 27. Mai 1991 nahm der Beklagte die Bestätigung vom 17. April 1990 zurück und führte zur Begründung aus, durch das Gesetz zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes (- WoBindÄndG - vom 17. Mai 1990, BGBl. I S. 934) sei die Nachwirkungsfrist des § 16 Abs. 1 WoBindG von acht auf zehn Jahre verlängert worden. Ferner sei § 16 Abs. 3 WoBindG gestrichen worden, so daß bei Mietwohngebäuden die Nachwirkungsfrist ab dem 1. Januar 1990 nicht mehr verkürzt werden könne. Für die drei Mietwohnungen sei die erteilte Bestätigung dahingehend zu berichtigen, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" erst am 31. Dezember 2000 ende.
Nachdem der Vater des Klägers gegen den Rücknahmebescheid Widerspruch eingelegt hatte, mit dem er u.a. geltend machte, bei der Bestätigung vom 17. April 1990 handele es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, der weder zurückgenommen noch widerrufen werden könne, nahm der Beklagte mit Bescheid vom 10. Juni 1991 den Rücknahmebescheid vom 27. Mai 1991 wieder zurück. Er führte aus, aus den Verwaltungsvorschriften zum Wohnungsbindungsgesetz ergebe sich, daß die Bestätigung vom 17. April 1990 keine rechtsbegründende Wirkung habe, so daß ihre Rücknahme nicht erforderlich gewesen sei. Erst seit Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes sei eine Bestätigung nach § 18 Abs. 1 WoBindG in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht verbindlich.
Mit einem weiteren Bescheid vom 10. Juni 1991 teilte der Beklagte dem Vater des Klägers rechtsverbindlich mit, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" für die drei genannten Mietwohnungen erst am 31. Dezember 2000 ende, da die vorzeitige Darlehensrückzahlung nicht zum Erlöschen dieser Eigenschaft vor dem 30. Mai 1990 geführt habe.
Gegen die zuletzt genannte Bestätigung erhob der Vater des Klägers Widerspruch, mit dem er u.a. geltend machte, die Bestätigung vom 17. April 1990 sei ein Verwaltungsakt, der nur nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes über die Rücknahme oder den Widerruf eines Verwaltungsaktes hätte berichtigt werden können. Die rückwirkende Verlängerung der Nachwirkungsfrist durch das Wohnungsbindungsänderungsgesetz entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, anderenfalls sei sie verfassungsrechtlich bedenklich.
Die Bezirksregierung Münster wies den Widerspruch durch Bescheid vom 1. August 1991 zurück.
Mit seiner Klage hat der Kläger an seiner Auffassung festgehalten, der ihn begünstigende rechtmäßige Verwaltungsakt vom 17. April 1990 könne nicht mehr widerrufen werden, und darüberhinaus geltend gemacht, ein Gesetz dürfe nicht rückwirkend in die bestehende Rechtslage eingreifen. Andernfalls sei die vorzeitige Rückzahlung öffentlicher Mittel nutzlos.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 10. Juni 1991 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 1. August 1991 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat auf die angefochtenen Bescheide Bezug genommen und ergänzend ausgeführt, Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG entfalte eine - verfassungsrechtlich zulässige - unechte Rückwirkung. Die Bestätigung vom 17. April 1990 habe lediglich einen Hinweis auf die seinerzeit bestehende Rechtslage enthalten. Erstmals mit Bescheid vom 10. Juni 1991 sei die Nachwirkungsfrist rechtsverbindlich festgelegt worden.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.
Hiergegen hat der Beklagte Berufung eingelegt, mit der er unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens geltend macht, die Bestätigung vom 17. April 1990 sei kein Verwaltungsakt. Nach der seinerzeit geltenden Rechtslage habe kein Anlaß bestanden, den Endtermin der Eigenschaft "öffentlich gefördert" verbindlich festzulegen, da die Rechtsfolgen einer vorzeitigen Rückzahlung unmittelbar dem Gesetz zu entnehmen gewesen seien. Der Bescheid vom 10. Juni 1991 stehe auch nicht im Widerspruch zur Bestätigung vom 17. April 1990. Im übrigen sei dem Kläger bewußt gewesen, daß nur noch der im Bescheid vom 10. Juni 1991 genannte Endtermin Gültigkeit haben solle. Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung sei das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der bisherigen Regelungen schon vor dem Gesetzesbeschluß zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes gestört gewesen. Ziel der tatbestandlichen Rückanknüpfung durch Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG sei es gerade gewesen, eine Welle von Rückzahlungen öffentlicher Mittel zu verhindern, damit das gesetzgeberische Ziel - der langfristige Erhalt von Sozialwohnungen - erhalten bleibe. Im übrigen habe das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 15. Oktober 1996 die unechte Rückwirkung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für zulässig angesehen und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verneint.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und hält daran fest, daß die öffentlichen Mittel im Vertrauen auf den Fortbestand der Bestätigung vom 17. April 1990 vorzeitig zurückgezahlt worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges des Beklagten (in Kopie) Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Beklagten ist begründet.
Die Klage ist zwar zulässig.
Der Wechsel in der Person des Klägers im Berufungsverfahren ist als (subjektive) Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO zulässig. Der Kläger hat das Eigentum an dem in Rede stehenden Grundstück erworben und ist als Rechtsnachfolger in den Rechtsstreit seines Vaters eingetreten. In den Parteiwechsel hat der Beklagte gemäß § 91 Abs. 2 VwGO eingewilligt, da er sich auf die geänderte Klage, ohne der Änderung zu widersprechen, schriftsätzlich eingelassen hat.
Richtige Klageart ist - ungeachtet des in der ersten Instanz lediglich gestellten Anfechtungsantrages (vgl. § 88 VwGO) - die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Der vom Kläger angefochtenen Bestätigung vom 10. Juni 1991 über den Wegfall der Eigenschaft "öffentlich gefördert" kommt infolge der Anfügung des Satzes 2 in § 18 Abs. 1 WoBindG durch das Wohnungsbindungsänderungsgesetz der Charakter eines feststellenden Verwaltungsakts zu.
Vgl. zu Bestätigungen seit dem 30. Mai 1990: Fischer-Dieskau/Per- gande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Band 3.1, § 18 WoBindG, Anm. 3.2 Ziffer 1- 3.
Über die bloße Anfechtung hinaus begehrt der Kläger eine verbindliche Entscheidung darüber, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" der Mietwohnungen spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 1998 endet, wie sich aus der - vor Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes am 30. Mai 1990 - erteilten Bestätigung vom 17. April 1990 ergab. Dieses Begehren ist, da es eine Bestätigung gemäß § 18 Abs. 1 WoBindG für die Zeit vor dem 30. Mai 1990 zum Gegenstand hat, nach ständiger Rechtsprechung des Senats
vgl. zuletzt Urteil vom 28. Januar 1997 - 14 A 1818/93 - Urteilsabdruck S. 6 m.w.N.
im Wege der Feststellungsklage zu verfolgen.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO); die drei Mietwohnungen im Hause L. -von-H. -Straße 15 in W. gelten gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 des WoBindG (in der Fassung des WoBindÄndG vom 17. Mai 1990, a.a.O.) bis zum 31. Dezember 2000 als öffentlich gefördert.
Rechtsgrundlage für die Erteilung der begehrten Bestätigung ist § 18 Abs. 1 WoBindG. Das Wohnungsbindungsgesetz gilt für "neugeschaffene" öffentlich geförderte Wohnungen, vgl. § 1 Abs. 1 WoBindG. Aus den noch vorhandenen Verwaltungsunterlagen - die Originalverwaltungsvorgänge sind vernichtet worden - ergibt sich, daß die drei Mietwohnungen neu geschaffen wurden (vgl. § 1 Abs. 2 WoBindG) und auch öffentlich gefördert sind (vgl. § 1 Abs. 3 b) WoBindG).
Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ist die Bestätigung vom 10. Juni 1991 nicht bereits deswegen rechtswidrig, weil die Bestimmung des 31. Dezember 2000 als Endtermin der Eigenschaft "öffentlich gefördert" im Widerspruch zur Bestätigung vom 17. April 1990 steht. Der Bestätigung vom 17. April 1990 kommt nicht der Charakter eines (feststellenden) Verwaltungsakts zu, dessen Wirksamkeit u.a. nur durch Rücknahme oder Widerruf (vgl. § 43 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NW -) beseitigt werden kann.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats
vgl. z.B. Urteil vom 7. Oktober 1982 - 14 A 1801/81 - BBaubl. 1983, S. 399, zuletzt Urteil vom 28. Januar 1997 - 14 A 1818/93 - Urteilsabdruck S. 6 f. m.w.N.
ist die Bestätigung nach § 18 WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes geltenden Fassung über das Ende der Eigenschaft einer Wohnung als öffentlich gefördert kein feststellender Verwaltungsakt. Die Bestätigung nach altem Recht hatte - hiervon ist auch der Beklagte zu Recht ausgegangen - keine rechtsbegründende Wirkung und war zu berichtigen, wenn sie zu Unrecht erteilt worden ist. Der Senat hat keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, die sich mit dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 12. Juli 1978 - 8 C 50.77 -, Buchholz 454.31, § 18 WoBindG 1965 Nr. 1
auseinandersetzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Senatsrechtsprechung in neueren Entscheidungen nicht beanstandet.
Zutreffend hat der Beklagte bestätigt, daß die Wohnungen noch bis zum 31. Dezember 2000 als öffentlich gefördert gelten. Dies ergibt sich aus § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 WoBindG, wonach die Wohnungen als öffentlich gefördert gelten bis zum Ablauf des 10. Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung, längstens jedoch bis zum Ablauf des Kalenderjahres, in dem das Darlehen nach Maßgabe der Tilgungsbedingungen vollständig zurückgezahlt worden wäre. Die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes geltenden Fassung, auf die der Kläger sein Feststellungsbegehren auf Verkürzung der Nachwirkungsfrist auf 8 Jahre stützt, sind nicht einschlägig.
Entgegen der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung ist § 16 WoBindG in der mit Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes (am 30. Mai 1990) geltenden Fassung anzuwenden, wenn die als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel - wie hier - zwischen dem 1. Januar 1990 und dem 29. Mai 1990 zurückgezahlt wurden. Die Anwendung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG i.V.m. § 16 Abs. 1 WoBindG auf den vorliegenden Fall verletzt den Kläger nicht in seinen Grundrechten und verstößt auch nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Durch Beschluß vom 15. Oktober 1996
- 1 BvL 44, 48/92 - ZMR 1997, S. 117 = DVBl. 1997, S. 420; die Entscheidungsformel ist im BGBl. 1997, S. 549 abgedruckt -
hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG nach Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar ist. In den Gründen hat es ausgeführt, daß die in Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG angeordnete Rückwirkung bei verfassungskonformer Auslegung nicht gegen Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - verstößt. An diese Entscheidung, die auf Antrag eines Gerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG erging, ist der Senat gebunden, da sie gemäß § 31 Abs. 2 i.V.m. § 13 Nr. 11 Bundesverfassungsgerichtsgesetz Gesetzeskraft hat.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem genannten Beschluß näher dargelegt, daß Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für die Fälle der unechten Rückwirkung mit Art. 14 Abs. 1 GG unter der Voraussetzung vereinbar ist, daß die zurückgezahlten Darlehensbeträge, die ihren Zweck wegen der Gesetzesänderung nicht erreicht haben, auf Verlangen erstattet werden.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O. S. 121.
Ein Tatbestand der unechten Rückwirkung ist hier gegeben. Der Rechtsvorgänger des Klägers hat das Darlehen noch vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung zurückgezahlt. Die von ihm mit der Zahlung bezweckten Rechtsfolgen wären nach der alten Rechtslage nicht vor Inkrafttreten der Neuregelung eingetreten. Nach § 16 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes geltenden Fassung hätten die Wohnungen längstens bis zum Ablauf des achten Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung, mithin bis 1998, als öffentlich gefördert gegolten.
Die Anordnung unechter Rückwirkung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für die Fälle einer Rückzahlung öffentlicher Mittel nach dem 31. Dezember 1989 und vor dem 30. Mai 1990 verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Wesentlicher Grund für die - zeitlich begrenzte - Einbeziehung zurückliegender Rückzahlungsfälle war, den befürchteten Ankündigungseffekt der Neuregelung zu vermeiden und deshalb zu verhindern, daß zahlreiche Eigentümer von Sozialwohnungen die bevorstehende Verlängerung der Wohnungsbindung und die ungünstigere Berechnung der Kostenmiete "erfolgreich" zum Anlaß vorzeitiger Rückzahlung nutzten.
Vgl. im einzelnen BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O. unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war das Vertrauen des Wohnungseigentümers in den Fortbestand der bisherigen Nachwirkungsregelungen nicht erst mit der Beschlußfassung des Bundestages über das Änderungsgesetz am 29. März 1990 entfallen. Zwar wird grundsätzlich das Vertrauen in den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung erst mit dem Änderungsbeschluß des Bundestages gestört. Dieser Gesichtspunkt hat aber insbesondere dann weniger Gewicht, wenn es - wie im vorliegenden Fall - darum geht, einen Ankündigungseffekt zu vermeiden, der die beabsichtigte Wirkung der Gesetzesänderung ganz oder zum Teil zunichte zu machen droht. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt, daß dem Gesetzgeber bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Gesetzesänderung den Gesetzeszweck durchkreuzt, und bei der daran orientierten Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zusteht.
Vgl. zum Vorstehenden BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O., S. 121.
Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung weiter dargelegt, daß der Gesetzgeber mit dem 31. Dezember 1989 keinen zu frühen Stichtag für die Rückwirkung gewählt habe.
Eigentümer oder Kaufinteressenten von Sozialwohnungen konnten bereits aufgrund der vom Bundesrat im September 1989 unterbreiteten Vorschläge zur Gesetzesänderung nicht mehr fest damit rechnen, daß die geltende Wohnungsbindungsregelung Bestand haben würde. Unter diesen Umständen läßt sich die Wahl eines Stichtags, der drei Monate nach Bekanntgabe der Änderungsvorschläge liegt, nicht beanstanden.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O.
Der Kläger kann sich daher auch nicht erfolgreich darauf berufen, er habe keinerlei Kenntnis von der anstehenden Gesetzesänderung gehabt, da er sich hierüber rechtzeitig hätte informieren können.
Unter Abwägung des hohen Gewichts der mit der Überleitungsvorschrift des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG verfolgten Zielsetzung mit den wirtschaftlichen Interessen der Eigentümer von Sozialwohnungen hat das Bundesverfassungsgericht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Gesetzesänderung jedoch nur für den Fall angenommen, daß den Eigentümern die zur vorzeitigen Tilgung des Darlehens aufgewandten Beträge erstattet werden.
BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O., S. 121, 122.
Dem Kläger bleibt es daher unbenommen, seinen - von Verfassungs wegen erforderlichen - Anspruch auf Rückgewähr der vorzeitig zurückgezahlten Darlehensbeträge gegenüber dem Beklagten geltend zu machen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO sowie § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 der Zivilprozeßordnung (ZPO).
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 und 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.