Ausgleichsbetrag nach Entwicklungsmaßnahme: Abgabenbefreiung für Missionsgrundstück (Art. 23 WÜD)
KI-Zusammenfassung
Der Kläger wandte sich gegen die Festsetzung eines Ausgleichsbetrags nach Abschluss einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Streitig war insbesondere, ob der Betrag als „Vergütung für bestimmte Dienstleistungen“ nach Art. 23 Abs. 1 WÜD zulässig ist und ob die Abgabenbefreiung trotz aufgegebener Botschaftsnutzung fortwirkt. Das OVG NRW hob den Bescheid auf: Der Ausgleichsbetrag ist keine dienstleistungsbezogene Gegenleistung, sondern eine wertzuwachsabschöpfende Abgabe und damit von der WÜD-Befreiung erfasst. Die Befreiung galt hier trotz Nutzungsaufgabe, weil der Missionsbezug in einem angemessenen Abwicklungszeitraum nicht unterbrochen war.
Ausgang: Berufung erfolgreich; Festsetzungsbescheid über Ausgleichsbetrag wegen Verstoßes gegen Art. 23 Abs. 1 WÜD aufgehoben.
Abstrakte Rechtssätze
Art. 23 Abs. 1 WÜD ist als Bundesrecht innerstaatlich unmittelbar anwendbar, wenn seine Regelungen nach Wortlaut, Zweck und Inhalt hinreichend bestimmt sind.
Die Steuer- und Abgabenbefreiung nach Art. 23 Abs. 1 WÜD erfasst neben Missionsgebäuden auch das zugehörige Gelände und ist grundstücksbezogen zu verstehen.
Die Abgabenbefreiung nach Art. 23 Abs. 1 WÜD kann nach Beendigung der unmittelbaren Missionsnutzung fortwirken, solange der Missionsbezug nicht durch anderweitige Nutzung oder einen unangemessen langen Leerstandszeitraum unterbrochen ist.
Als „Vergütung für bestimmte Dienstleistungen“ im Sinne des Art. 23 Abs. 1 WÜD kommen nur Abgaben in Betracht, die ein Entgelt für eine dem Grundstück zuordenbare, unmittelbar zugutekommende und individuell abgrenzbare öffentliche Maßnahme darstellen.
Ein Ausgleichsbetrag nach Abschluss einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme, der die maßnahmenbedingte Bodenwerterhöhung abschöpft, ist keine Vergütung für bestimmte Dienstleistungen, sondern eine abgabenprivilegierte Wertzuwachsabschöpfung.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 8 K 7194/08
Tenor
Das angegriffene Urteil wird geändert.
Der Bescheid der Beklagten vom 1.9.2008 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger war von März 1979 bis August 2006 Eigentümer des Grundstücks Godesberger Allee 102-104 (Gemarkung Friesdorf, Flur 2, Flurstücke 2536, 2283, 2284 und 2285) in Bonn. Das Grundstück grenzt östlich an die Stephan-Lochner-Straße und westlich an die Godesberger Allee. Der Kläger unterhielt dort von Herbst 1990 bis Ende Juni 2002 seine Botschaft bzw. eine Außenstelle der Botschaft. Nach der Beendigung des Botschaftsbetriebs wurde das Gelände bis zur Veräußerung nicht mehr genutzt.
Das Grundstück wurde durch Verordnung vom 17.12.1974 (GV. NRW 1975, 46) Bestandteil des städtebaulichen Entwicklungsbereichs Bonn - Parlaments- und Regierungsviertel. Die Verordnung wurde mit Wirkung zum 10.6.2004 aufgehoben (GV.NRW 2004, 279).
Ohne den Kläger zuvor schriftlich anzuhören, setzte die Beklagte mit an das "Außenministerium Japan" adressiertem Bescheid vom 1.9.2008 einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 166.520,- Euro fest. Zur Begründung führte die Beklagte aus, nach Abschluss der Entwicklungsmaßnahme habe der Kläger als damaliger Grundstückseigentümer einen Ausgleichsbetrag zu zahlen, der der durch die Entwicklungsmaßnahme bedingten Bodenwerterhöhung entspreche. Die Berechnung könne der beigefügten Wertermittlung entnommen werden. Hiernach wurde für das Grundstück des Klägers nicht die maßnahmenbedingte Bodenwerterhöhung als Ausgleichsbetrag ermittelt, sondern überschlägig die Kosten des Ausbaus der Straßenrandzonen Godesberger Allee und Kennedyallee. Der Bescheid wurde dem japanischen Außenministerium durch Mitarbeiter der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Tokyo am 10.10.2008 zugestellt.
Mit seiner am 7.11.2008 erhobenen Klage hat der Kläger ursprünglich geltend gemacht, es sei bereits fraglich, ob der Bescheid ordnungsgemäß zugestellt worden sei. Der Festsetzung des Ausgleichsbetrags stehe Art. 23 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens vom 18.4.1961 über diplomatische Beziehungen (WÜD) entgegen, da es sich bei dieser Abgabe nicht um eine Vergütung für bestimmte Dienstleistungen handele, sondern um eine Abschöpfung des maßnahmebedingten Wertzuwachses. Entgegen § 154 Abs. 4 S. 2 des Baugesetzbuchs (BauGB) habe die Beklagte dem Kläger vor Festsetzung des Ausgleichsbetrags keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Richtigkeit der der Festsetzung zugrunde liegenden Berechnung werde bestritten, jedenfalls sei der Ansatz von fiktiven Straßenausbaukosten unzulässig.
Der Kläger hat beantragt,
den Festsetzungsbescheid der Beklagten vom 1.9.2008 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat geltend gemacht, Art. 23 Abs. 1 WÜD stehe der Festsetzung des Ausgleichsbetrags nicht entgegen. Der Ausgleichsbetrag sei mit Beiträgen wie dem Erschließungsbeitrag zu vergleichen, der als Vergütung für bestimmte Dienstleistungen im Sinne dieser Vorschrift eingeordnet werde. Dem Ausgleichsbetrag komme Entgeltcharakter zu, denn er diene der Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme, die wiederum eine echte wertsteigernde Leistung darstelle. Da Erschließungsbeiträge nach § 154 BauGB nicht zusätzlich zu Ausgleichsbeträgen erhoben werden dürften, jedenfalls aber die Festsetzung von Erschließungsbeiträgen nach Art. 23 Abs. 1 WÜD zulässig sei, so müsse auch die Erhebung von Ausgleichsbeträgen für Botschaftsgrundstücke möglich sein. Der Regelung in Art. 23 Abs. 1 WÜD sei durch die Begrenzung des Ausgleichsbetrags auf die Kosten des Straßenausbaus Rechnung getragen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11.5.2011 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Bescheid sei aufgrund wirksamer Zustellung ordnungsgemäß bekannt gegeben worden. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungszustellungsgesetzes (VwZG) sei die Zustellung von der Deutschen Botschaft in Tokyo vorzunehmen gewesen. Die Übermittlung an das japanische Außenministerium entspreche Art. 41 Abs. 2 WÜD. Der nach § 9 Abs. 2 S. 2 VwZG erforderliche Zustellungsnachweis in Form eines Zeugnisses der Deutschen Botschaft liege vor. Die Adressierung an das japanische Außenministerium stelle die Rechtmäßigkeit des Bescheids nicht infrage, denn der Inhaltsadressat - der Staat Japan als ehemaliger Grundstückseigentümer - sei dem Bescheid zweifelsfrei zu entnehmen gewesen. Die vor Erlass des Bescheids unterbliebene Anhörung stelle einen unbeachtlichen Verfahrensfehler dar. Art. 23 Abs. 1 WÜD stehe der Festsetzung des Ausgleichsbetrags nicht entgegen, da es sich hierbei um eine Vergütung für "bestimmte Dienstleistungen" im Sinne der Vorschrift handele. Denn der nach Abschluss einer Entwicklungsmaßnahme festzusetzende Ausgleichsbetrag habe die Funktion, die Grundstückseigentümer im Entwicklungsgebiet an den Kosten der Maßnahme zu beteiligen, die dem konkreten Grundstück zugutekomme. Der festgesetzte Ausgleichsbetrag sei auch seiner Höhe nach nicht zu beanstanden. Der festgesetzte Betrag von 166.520,- Euro bleibe weit hinter der von dem Gutachterausschuss der Beklagten ermittelten Bodenwerterhöhung von 244.802,- Euro zurück. Gegen diese Wertermittlung bestünden keine Bedenken. Die von der Beklagten ermittelten und festgesetzten Kosten des Ausbaus der Erschließungsstraßen seien mit der Maßgabe, dass das Grundstück nicht direkt, sondern über die Stephan-Lochner-Straße über die Kennedyallee erschlossen werde, ebenfalls nicht zu beanstanden.
Der Kläger hat gegen das ihm am 26.5.2011 zugestellte Urteil am 24.6.2011 die Zulassung der Berufung beantragt und seinen Antrag mit Schriftsatz vom 26.7.2011 begründet. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 14.5.2014 zugelassen.
Zur Begründung seiner Berufung macht der Kläger geltend, der Festsetzungsbescheid hätte nicht an das japanische Außenministerium, sondern an den Staat Japan gerichtet werden müssen. Die gesetzlich vorgeschriebene, gleichwohl vor Erlass des Festsetzungsbescheids unterbliebene Anhörung sei ein beachtlicher Verfahrensmangel, der nicht geheilt worden sei. Die dem Festsetzungsbescheid zugrunde liegenden Entwicklungsmaßnahmen in dem Entwicklungsgebiet stellten keine für den Kläger erbrachte "bestimmte Dienstleistung" im Sinne von Art. 23 WÜD dar. Vielmehr seien sie als städtebauliche Maßnahme der Allgemeinheit zugute gekommen. Der Ausgleichsbetrag, der in Höhe des maßnahmebedingten Wertzuwachses erhoben werden soll, stelle sich daher als eine an die Beklagte abzuführende Abgabe zur Finanzierung einer kommunalen Aufgabe dar, von der ausländische Staaten nach Art. 23 WÜD befreit seien. Dass die Beklagte die fiktiven Erschließungskosten für das frühere Grundstück des Klägers unter Zugrundelegung einer Berechnung für einen anderen Straßenabschnitt überschlägig ermittelt und als Ausgleichsbetrag festgesetzt habe, qualifiziere den festgesetzten Betrag nicht als Vergütung für eine bestimmte Dienstleistung. Die Richtigkeit der Berechnung der Erschließungskosten werde bestritten. Darüber hinaus sei der Ansatz von Erschließungskosten aufgrund der Angrenzung des Grundstücks an die Stephan-Lochner-Straße unzulässig, weil an dieser Straße keine Erschließungsmaßnahmen stattgefunden hätten. Die Kosten des Ausbaus der Kennedyallee könnten nicht in Ansatz gebracht werden, weil die Stephan-Lochner-Straße der Kennedyallee nicht funktional untergeordnet sei. Da die Entwicklungsmaßnahme offenbar 2003 faktisch beendet worden sei, sei eine Festsetzung fiktiver Erschließungskosten darüber hinaus wegen Festsetzungsverjährung unzulässig gewesen.
Der Kläger beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und bezieht sich zur Begründung auf ihr erstinstanzliches Vorbringen. In der mündlichen Verhandlung hat sie darüber hinaus die Auffassung vertreten, dass das Grundstück wegen der Beendigung der Botschaftsnutzung vor dem maßgeblichen Zeitpunkt des Entstehens der Ausgleichsbetragspflicht im Jahre 2004 dem Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 1 WÜD nicht mehr unterfallen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig und begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 1.9.2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO ‑).
Die Festsetzung eines Ausgleichsbetrags in Höhe von 166.520,- Euro verstößt gegen Art. 23 Abs. 1 WÜD. Der Bundestag hat diesem Übereinkommen mit Zustimmung des Bundesrats gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1 des Grundgesetzes ‑ GG ‑ zugestimmt,
vgl. Gesetz vom 6.8.1964 zu dem Wiener Übereinkommen vom 18.4.1961 über diplomatische Beziehungen (BGBl. II, S. 957).
Es ist dadurch - mit der Maßgabe des an seine völkerrechtliche Verbindlichkeit geknüpften späteren Inkrafttretens am 11.12.1964 (Bekanntmachung vom 13.2.1965, BGBl. II, S. 147) - als Bundesrecht in die nationale Rechtsordnung einbezogen worden und hat innerstaatliche Geltung als Bundesrecht erlangt. Seinen Bestimmungen kommt unmittelbare Anwendbarkeit zu, da sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt sind, wie innerstaatliche Vorschriften rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausführung bedürfen.
Vgl. zu diesen Anforderungen: BVerwG, Urteil vom 29.4.2009 - 6 C 16.08 -, BVerwGE 134, 1 Rn. 46.
Denn die Bestimmungen des Übereinkommens enthalten keine bloßen Programmsätze, sondern unbedingte Verpflichtungen in Form auslegungsbedürftiger Regelungen, wie sie auch in innerstaatlichen Normen enthalten wären.
Nach der deutschen Übersetzung von Art. 23 Abs. 1 WÜD sind der Entsendestaat und der Missionschef hinsichtlich der in ihrem Eigentum stehenden und der von ihnen gemieteten bzw. gepachteten Räumlichkeiten der Mission von allen staatlichen, regionalen und kommunalen Steuern oder sonstigen Abgaben befreit, soweit diese nicht als Vergütung für bestimmte Dienstleistungen erhoben werden.
Der Kläger ist nach der vorgenannten Vorschrift von dem festgesetzten Ausgleichsbetrag befreit, obwohl das streitgegenständliche Grundstück im Zeitpunkt der Entstehung des Ausgleichsbetrags, der Aufhebung der Entwicklungsbereichsverordnung mit Wirkung zum 10.6.2004, nicht mehr als "Mission" genutzt wurde. Zwar sieht das Wiener Übereinkommen die in Art. 23 Abs. 1 WÜD gewährte Abgabenbefreiung nur "hinsichtlich der … Räumlichkeiten der Mission" vor. Als "Räumlichkeiten der Mission" gelten nach Art. 1 Buchst. f WÜD die Gebäude oder Gebäudeteile und das dazugehörige Gelände, die für die Zwecke der Mission verwendet werden. Da der Kläger die diplomatische Nutzung des Grundstücks als Botschaft Ende Juni 2002 aufgegeben hat und das Grundstück bis zu seiner Übereignung im August 2006 ungenutzt blieb, lagen im Zeitpunkt der Entstehung des Ausgleichsbetrags keine Missionsräumlichkeiten im engeren Sinne mehr vor. Dies ist unter Berücksichtigung des Zwecks der Regelung jedoch unschädlich. Die in dem Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen geregelten Vorrechte und Immunitäten dienen nicht dem Zweck, Einzelne zu bevorzugen, sondern haben zum Ziel, den diplomatischen Missionen als Vertretungen von Staaten die wirksame Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu gewährleisten (vgl. die Präambel des Übereinkommens, dort Absatz 5). Da die Missionstätigkeit bei Begründung der Mission vorbereitet und bei einer etwaigen Beendigung abgewickelt werden muss, gilt die Steuer- und Abgabenbefreiung bei wertender Betrachtung nicht nur während der eigentlichen Nutzung eines Grundstücks zu Missionszwecken, sondern bereits zuvor und im Anschluss, solange der durch die entsprechende Nutzungsabsicht oder bereits erfolgte Nutzung dokumentierte Missionsbezug nicht unterbrochen wurde. Eine solche Unterbrechung ist anzunehmen, sobald das Grundstück - wenn auch nur vorübergehend - einer anderen Nutzung zugeführt oder über einen längeren, nicht mehr für die Abwicklung der Mission erforderlichen Zeitraum nicht zu Zwecken der Mission genutzt wird. Dies war hier nicht der Fall. Nach der umzugsbedingten Schließung der Außenstelle der Botschaft standen die Räumlichkeiten der Mission auf dem streitgegenständlichen Grundstück leer. Das Grundstück wurde bis zu seiner Übereignung auch nicht anderweitig genutzt. Der bis zur Aufhebung der Verordnung verstrichene Zeitraum von ca. zwei Jahren hat auch nicht einen angemessenen Abwicklungszeitraum überschritten. Der Kläger hat nachvollziehbar dargelegt, dass es mit Blick auf das durch den Hauptstadtumzug hervorgerufene große Angebot an Grundstücken nicht möglich gewesen sei, das Grundstück bereits vorher zu einem angemessenen Preis zu veräußern.
Der von der Beklagten festgesetzte Ausgleichsbetrag fällt unter das Abgabenprivileg des Art. 23 Abs. 1 WÜD. Er stellt keine Vergütung für eine bestimmte Dienstleistung, sondern eine missionsgrundstücksbezogene Abgabe dar, von der der Kläger als Entsendestaat und ehemaliger Grundstückseigentümer befreit ist.
Das Wiener Übereinkommen lässt den Begriff der bestimmten Dienstleistung offen. In der Literatur werden hierunter zum Teil Handlungen verstanden, die den Missionsräumlichkeiten unmittelbar zugute kommen.
Vgl. Wagner, Raasch, Pröpstl, Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18. April 1961, S. 203.
Andere definieren den Begriff als Inanspruchnahme von Diensten öffentlicher Einrichtungen oder Verwaltung, die die Mission unmittelbar begünstigen.
Vgl. Richtsteig, Wiener Übereinkommen über diplomatische und konsularische Beziehungen, 2. Aufl., S. 53.
Als Vergütungen für entsprechende Dienstleistungen werden hiernach Justizgebühren, Verwaltungsgebühren, Erschließungsbeiträge
- vgl. Richtsteig, a.a.O., S. 53 -
und Anliegerbeiträge für Straßenreinigung und Winterdienst qualifiziert.
Vgl. Wagner, Raasch, Pröpstl, a.a.O., S. 203.
Nach anderer, einschränkender Auffassung sind nur solche Dienstleistungen zu vergüten, die
- eher spezielle, missionsbezogene als allgemeine Dienstleistungen darstellen,
- nicht auf einer Verpflichtung des Empfangsstaates beruhen,
- freiwillig von der Mission nachgefragt werden
- und auf den Einzelfall abgerechnet werden.
Vgl. Salmon, Manuel de droit diplomatique, S. 257.
Ein Vergleich der englischen, französischen und spanischen Fassung des Wiener Übereinkommens zeigt, dass als Vergütung für bestimmte Dienstleistungen im Sinne der deutschen Übersetzung nur solche Abgaben zu qualifizieren sind, die ein Entgelt im Sinne einer angemessenen Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche, dem Missionsgrundstück zuzuordnende, unmittelbar zugute kommende und genau abgrenzbare Maßnahme darstellen.
Die englische Fassung von Art. 23 Abs. 1 WÜD lautet: "The sending State and the head of the mission shall be exempt from all national, regional or municipal dues and taxes in respect of the premises of the mission, whether owned or leased, other than such as represent payment for specific services rendered." Die französische Fassung bestimmt: "L´État accréditant et le chef de la mission sont exempts de tous impôts et taxes nationaux, régionaux ou communaux, au titre des locaux de la mission dont ils sont propriétaires ou locataires, pourvu qu`il ne s´agisse pas d´impôts ou taxes perçus en remuneration de services particuliers rendus." Die spanische Fassung lautet: " El Estado acreditante y el jefe de la misión están exentos de todos los impuestos y gravámenes nacionales, regionales o municipales, sobre los locales de la misión de que sean proprietarios o inquilinos, salvo de aquellos impuestos o gravámenes que constituyan el pago de servicios particulares prestado."
Die in Art. 23 Abs. 1 WÜD zunächst geregelte Steuern- und Abgabenbefreiung bezieht sich nach der deutschen Übersetzung und der französischen und spanischen Fassung auf die Räumlichkeiten der Mission (locaux de la mission, locales de la misión). Die englische Fassung spricht weitergehend von "premises of the mission", worunter nicht nur das Missionsgebäude, sondern auch das umgebende Grundstück zu verstehen ist. Wie sich aus der Definition des Begriffs in Art. 1 Buchst. i WÜD ergibt, ist aber auch in den genannten authentischen Sprachfassungen immer das dazugehörige Gelände umfasst ("the land ancillary thereto", "terrain attenant", "el terreno destinado al servicio des esos edificios o de parte de ellos"). In Übereinstimmung hiermit sind nach Art. 1 Buchst. f WÜD unter "Räumlichkeiten der Mission" nicht nur die Gebäude oder Gebäudeteile zu verstehen, die für die Zwecke der Mission verwendet werden, sondern auch das dazugehörige Gelände. Die Steuern- und Abgabenbefreiung ist folglich grundstücksbezogen zu verstehen.
Vgl. Wagner, Raasch, Pröpstl, a.a.O., S. 200.
Die Ausnahme für "Vergütungen für bestimmte Dienstleistungen" muss im Gegenschluss ebenfalls grundstücksbezogene Maßnahmen der öffentlichen Hand betreffen. Der erforderliche Grundstücksbezug liegt vor, wenn dem Grundstück von der öffentlichen Hand ein konkreter, individuell abgrenzbarer Vorteil gezielt zugewandt wurde. Denn von einer "bestimmten Dienstleistung" ("specific services", "services particuliers", servicios particulares") kann nur dann die Rede sein, wenn die Maßnahme dem Grundstück unmittelbar zugute kommt und dieser Effekt von dem öffentlichen Leistungserbringer bezweckt wurde. Eine ungesteuerte bloße Bereicherung des Missionsgrundstücks, wie z. B. durch die Schaffung von vorteilhaften Lagen, genügt diesen Anforderungen nicht.
Bereits unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte kann der infolge einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zu zahlende Ausgleichsbetrag nicht als Vergütung für bestimmte Dienstleistungen im Sinne von Art. 23 Abs. 1 WÜD qualifiziert werden.
Der Entwicklungsbereich "Bonn - Parlaments- und Regierungsviertel" im Gebiet der Beklagten wurde seinerzeit auf der Grundlage des Gesetzes über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz - StBauFG -) vom 27. Juli 1971 förmlich festgelegt. Nach § 1 Abs. 3 StBauFG, dessen Definition nach § 235 Abs. 1 S. 2 BauGB weiterhin anwendbar ist, sind Entwicklungsmaßnahmen Maßnahmen, durch die entsprechend den Zielen der Raumordnung und Landesplanung neue Orte geschaffen (1.) oder vorhandene Orte zu neuen Siedlungseinheiten entwickelt (2.) oder vorhandene Orte um neue Ortsteile erweitert werden (3.). Die Maßnahmen müssen die Strukturverbesserung in den Verdichtungsräumen, die Verdichtung von Wohn- und Arbeitsstätten im Zuge von Entwicklungsachsen oder den Ausbau von Entwicklungsschwerpunkten außerhalb der Verdichtungsräume, insbesondere in den hinter der allgemeinen Entwicklung zurückbleibenden Gebieten, zum Gegenstand haben. Nach § 1 Abs. 4 StBauFG dienen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen dem Wohl der Allgemeinheit. Sie sollen dazu beitragen, dass die bauliche Struktur in allen Teilen des Bundesgebiets nach den sozialen, hygienischen, wirtschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entwickelt wird (1.), die Verbesserung der Wirtschafts- und Agrarstruktur unterstützt wird (2.) oder die Siedlungsstruktur den Anforderungen an gesunde Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bevölkerung entspricht (3.). Die vorgenannten Regelungen zeigen, dass eine Entwicklungsmaßnahme nicht dem Vorteil bestimmter Grundstücke dient, sondern als städtebauliche Maßnahme - bestehend aus einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen - den Entwicklungsbereich insgesamt strukturell verbessern und damit dem Allgemeinwohl dienen soll. Soweit einzelne Grundstücke von der Entwicklungsmaßnahme profitieren, ist ihnen dieser Vorteil nicht zielgerichtet zugewandt worden, sondern als bloße Folge der Entwicklungsmaßnahme entstanden. Die Entwicklungsmaßnahme unterscheidet sich insofern von Erschließungs- und Straßenbaumaßnahmen. Beide Maßnahmen verfolgen neben der im Allgemeinwohlinteresse liegenden Herstellung bzw. Verbesserung des Durchgangsverkehrs den Zweck, die Erschließung bestimmter Grundstücke (wieder-)herzustellen bzw. zu verbessern.
Anders als bei Erschließungs- und Straßenbaumaßnahmen werden nach Abschluss einer Entwicklungsmaßnahme auch nicht ihre Kosten entsprechend dem gewährten Vorteil auf die betroffenen Grundstückseigentümer umgelegt. Vielmehr ist - wie auch hier (vgl. § 235 Abs. 1 S. 2 BauGB in Verbindung mit § 166 Abs. 3 S. 4 BauGB in der bis zum 30.4.1993 geltenden Fassung) - von den Eigentümern der im Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücke ein Ausgleichsbetrag zu entrichten, der der durch die Entwicklungsmaßnahme bedingten Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks entspricht. Dieser Charakter schließt es aus, den Ausgleichsbetrag als "Vergütung" ("payment", "rémunération", "pago") im Sinne von Art. 23 Abs. 1 WÜD anzusehen. Die Abgabe dient zwar ‑ insoweit wie eine Vergütung ‑ der Finanzierung der Maßnahme. Sie rechtfertigt sich aber nicht aus einem Gegenseitigkeitsverhältnis (Leistung für die Gegenleistung), wie es Merkmal einer Vergütung für bestimmte Dienstleistungen ist, sondern sie rechtfertigt sich aus der Abschöpfung eines durch die Entwicklungsmaßnahme herbeigeführten unverdienten Vermögensvorteils in Form einer Bodenwerterhöhung.
Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Loseblattsammlung (Stand: September 2013), C § 154 Rn. 21, 31,
und trägt daher ‑ wie schon der Name Ausgleichsbetrag sinnfällig macht ‑ eher Bereicherungsausgleichscharakter.
Soweit die Beklagte darauf verweist, die Erhebung eines Ausgleichsbetrags sei gegenüber dem Kläger jedenfalls in Höhe eines fiktiven Straßenbaubeitrags zulässig, ergibt sich nichts anderes. Denn nach § 235 Abs. 1 S. 2 BauGB in Verbindung mit §§ 166 Abs. 3 S. 5, 154 Abs. 1 S. 2 BauGB in der bis zum 30.4.1993 geltenden Fassung sind dann, wenn im städtebaulichen Entwicklungsbereich Erschließungsanlagen im Sinne von § 127 Abs. 2 BauGB hergestellt, erweitert oder verbessert werden, Vorschriften über die Erhebung von Beiträgen für diese Maßnahmen auf Grundstücke im städtebaulichen Entwicklungsbereich nicht anzuwenden. Beiträge für solche Straßenbaumaßnahmen im städtebaulichen Entwicklungsbereich dürfen also nicht erhoben werden. Diese Regelung bezweckt, wie die Beklagte zutreffend ausführt, die Verhinderung einer Doppelbelastung mit beiden Abgaben. Es mag auch sein, dass während der Entwicklungsmaßnahme durchgeführte Erschließungsmaßnahmen sich in der Regel bodenwertsteigernd auswirken und daher auch grundsätzlich von dem zu zahlenden Ausgleichsbetrag abgedeckt werden. Kann ein Ausgleichsbetrag nach Abschluss einer Entwicklungsmaßnahme jedoch nicht erhoben werden, so z. B. wenn eine Bodenwerterhöhung nicht feststellbar ist, dürfen Erschließungsmaßnahmen gleichwohl nicht gesondert abgerechnet werden. Denn die Anwendung der Beitragsvorschriften ist im Entwicklungsbereich schlechthin ausgeschlossen, weil sich die Abgabepflicht allein nach den Ausgleichsbetragsregelungen bemisst, auch soweit die Herstellung und Änderung von Erschließungsanlagen in Rede steht. Das schließt es auch aus, in der Sache einen Straßenbaubeitrag im Gewand eines reduzierten Ausgleichsbetrags zu erheben, wie es die Beklagte getan hat. Der Ausgleichsbetrag wird nicht als Gegenleistung für bestimmte einzelne Entwicklungsmaßnahmen erhoben, sondern schöpft die durch die Gesamtentwicklungsmaßnahme bewirkte Bodenwerterhöhung ab. Die Regelungen zum Ausgleichsbetrag ermächtigen die Beklagte nicht dazu, ihn einzelnen Entwicklungsmaßnahmen - hier Straßenbaumaßnahmen - zuzuordnen. Der Straßenbaubeitrag ist kein abtrennbares Minus des Ausgleichsbetrags, sondern ein Aliud. Das mag dazu führen, dass die Gemeinde weder einen Ausgleichsbetrag noch einen Straßenbaubeitrag erhält und der Grundstückseigentümer einen unausgleichbaren Vermögensvorteil auf Kosten der Gemeinde erlangt. Dieser Abgabenvorteil in Verbindung mit der fehlenden Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung eines Straßenbaubeitrags in solchen Konstellationen ist jedoch vom Gesetzgeber beabsichtigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.