Masernnachweis bei Schulkind: Zwangsgeldandrohung wegen zu kurzer Frist rechtswidrig
KI-Zusammenfassung
Im Eilverfahren begehrten Eltern die Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegen Ordnungsverfügungen zum Masern-Impfnachweis ihres schulpflichtigen Kindes und gegen die Zwangsgeldandrohung. Das OVG bejaht einen zielgerichteten mittelbaren Grundrechtseingriff durch die bußgeld- und vollstreckungsbewehrte Nachweispflicht, hält diese aber voraussichtlich für verfassungsgemäß. Erfolg hatten die Beschwerden nur hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung: Die gesetzte Vierwochenfrist ist als Vollstreckungsfrist nach § 63 VwVG NRW unangemessen kurz, weil für zwei Impfungen ein Mindestabstand von vier Wochen einzuhalten ist. Im Übrigen blieb es bei der Verpflichtung zur Vorlage eines Nachweises.
Ausgang: Beschwerden erfolgreich nur hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung (aufschiebende Wirkung angeordnet); Nachweisanordnung bleibt sofort vollziehbar.
Abstrakte Rechtssätze
Auch eine bußgeld- und vollstreckungsbewehrte Impf- bzw. Nachweispflicht kann als zielgerichteter mittelbarer Eingriff in das Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 GG) und die körperliche Unversehrtheit des Kindes (Art. 2 Abs. 2 GG) zu qualifizieren sein, wenn sie erheblichen psychischen und finanziellen Druck zur Vornahme der Impfung erzeugt.
Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kommt eine Nichtanwendung eines Parlamentsgesetzes nur in Betracht, wenn ein offenkundiger Grundrechtsverstoß feststellbar ist.
Für die Androhung eines Zwangsgeldes ist nach § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW eine angemessene, die Erfüllung tatsächlich ermöglichende Frist zu bestimmen; eine unangemessen kurze Frist macht die Zwangsgeldandrohung rechtswidrig.
Ist der Behörde bekannt, dass ein erforderlicher Nachweis erst nach Durchführung von zwei Impfungen erbracht werden kann, muss die Frist die medizinisch vorgegebenen Mindestabstände zwischen den Impfstoffdosen sowie notwendige organisatorische Vorlaufzeiten berücksichtigen.
Die bloße Anhängigkeit verfassungsgerichtlicher Verfahren zur Norm veranlasst für sich genommen keine Aussetzung bzw. hindert eine Entscheidung im Eilverfahren nicht, solange kein offenkundiger Verfassungsverstoß erkennbar ist.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 7 L 2478/23 und 7 L 2479/23
Tenor
Die im Rubrum aufgeführten Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Auf die Beschwerden der Antragsteller werden die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 11. März 2024 teilweise geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klagen (7 K 6789/23 und 7 K 6790/23 - Verwaltungsgericht Köln) gegen Ziffer 2 der Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 8. November 2023 wird angeordnet.
Im Übrigen werden die Beschwerden zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner. Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts über die Kosten der erstinstanzlichen Verfahren werden aufrechterhalten.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.
Gründe
Die nach § 146 Abs. 1 und 4 VwGO zulässigen Beschwerden sind im tenorierten Umfang begründet. Das Beschwerdevorbringen bietet Anlass, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts insoweit zu ändern.
Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag der Antragsteller abgelehnt, die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 6789/23 des Antragstellers zu 1. bzw. der Klage 7 K 6790/23 der Antragstellerin zu 2. gegen die jeweiligen Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 8. November 2023 anzuordnen. Mit Ziffer 1 der Verfügungen waren die Antragsteller jeweils aufgefordert worden, innerhalb von vier Wochen ab Zustellung des Bescheids einen Nachweis über den ausreichenden Impfschutz gegen Masern oder alternativ die Immunität gegen Masern oder alternativ die Kontraindikation gegen eine Masernschutzimpfung (Impfunfähigkeit) für das Kind Z. C., geb. am 00. September 0000, vorzulegen; in Ziffer 2 der Verfügung erfolgte für den Fall der Zuwiderhandlung die Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 500 Euro. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, es bestünden keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, die zur Nichtanwendung der gesetzlichen Grundlage des § 20 Abs. 9 und 12 IfSG bereits im Eilverfahren führen müssten. Im Hinblick auf das Elternrecht gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG sowie das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fehle es mangels der Möglichkeit, Schüler von Betreuungsverboten auszuschließen, bereits an einem Grundrechtseingriff. Zweifel an der Angemessenheit der Frist zur Vorlage der Nachweise seien nicht ersichtlich, da die Pflicht einen ausreichenden Impfschutz oder eine Immunität gegen Masern aufweisen und einen dahingehenden Nachweis vorlegen zu müssen, kraft Gesetzes bereits seit Beginn des Schulbesuchs der Tochter der Antragsteller bestehe. Die Antragsgegnerin habe davon ausgehen dürfen, dass die Antragsteller den Pflichten jedenfalls ab dem Zeitpunkt nachkommen würden, in dem sie von ihr auf deren Bestehen hingewiesen worden seien. Zudem hätten die Antragsteller selbst angekündigt, ihre Tochter impfen lassen zu wollen.
Die hiergegen gerichteten Einwände der Antragsteller verhelfen den Beschwerden nur in Bezug auf Ziffer 2 der Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin (dazu 2.), nicht aber hinsichtlich ihrer Ziffer 1 (dazu 1.) zum Erfolg.
1. Die von den Antragstellern mit ihren Beschwerden fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen es nicht, die angefochtenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts hinsichtlich Ziffer 1 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen zu ändern.
Die Rüge der Antragsteller, die Regelungen des § 20 Abs. 8 ff. IfSG hätten wegen verfassungsrechtlicher Bedenken im Eilverfahren nicht angewendet werden dürfen, greift nicht durch. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lässt sich auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens ein offenkundiger Grundrechtsverstoß nicht feststellen.
Vgl. zum Maßstab für die Nichtanwendung eines Gesetzes bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes: OVG NRW, Beschluss vom 16. September 2022 - 13 B 859/22 -, juris, Rn. 6 f., m. w. N.
Zwar liegt durch die Regelungen zur Auf- und Nachweispflicht ein Eingriff in die geschützten Grundrechte der Eltern sowie der Kinder vor (dazu a). Dieser ist jedoch voraussichtlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt (dazu b). Auch konnte die Entscheidung trotz beim Bundesverfassungsgericht zu dieser Frage anhängiger Verfahren ergehen (dazu c).
a) Es ist zunächst festzustellen, dass – anders als vom Verwaltungsgericht angenommen und von den Antragstellern zurecht gerügt – im Hinblick auf das Grundrecht des Kindes auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sowie das nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Elternrecht auch bei schulpflichtigen Kindern bzw. deren Eltern ein zielgerichteter mittelbarer Grundrechtseingriff durch die Regelungen zur Auf- und Nachweispflicht für eine Masernimpfung vorliegt. Soweit das Verwaltungsgericht ausführt, ein Eingriff scheitere daran, dass die Entscheidung gegen eine Impfung nicht mit nachteiligen Konsequenzen, namentlich einem Betreuungs- und Betretungsverbot verbunden, sondern nur bußgeldbewehrt sei, ist dies nicht nachvollziehbar.
Grundrechtsschutz ist nicht auf unmittelbar adressierte Eingriffe beschränkt. Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen und müssen dann wie ein solcher behandelt werden. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn ein Gesetz eine nachteilige Folge an die Wahrnehmung einer grundrechtlich geschützten Freiheit knüpft, um dieser Grundrechtswahrnehmung entgegen zu wirken. An einer solchen eingriffsgleichen Wirkung fehlt es dagegen, wenn mittelbar durch die Regelung eintretende Folgen ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten Regelung sind.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 72 sowie vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 113, jeweils m. w. N.
Vorliegend knüpft das Gesetz nachteilige Folgen an die Wahrnehmung der Grundrechte des Kindes bzw. dessen Eltern, unabhängig davon, dass schulpflichtigen Personen auch ohne Masernimpfnachweis nicht untersagt werden kann, die dem Betrieb einer Einrichtung nach § 33 Nr. 3 IfSG dienenden Räume zu betreten. Entscheiden sich die Eltern in Wahrnehmung ihrer durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Gesundheitssorge gegen eine Impfung ihres Kindes, ist dies mit nachteiligen Konsequenzen in Form einer bußgeldbewehrten Nachweispflicht, die im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden kann, verbunden. Diese sind so intensiv, dass sie nach Zielsetzung und Wirkung einem unmittelbaren staatlichen Eingriff in das geschützte Elternrecht entsprechen und nicht einen bloßen Reflex darstellen. Allein der durch die Verwaltungsvollstreckung in Form der möglichen und regelmäßig erfolgenden Zwangsgeldandrohung ausgeübte psychische und finanzielle Druck kann geeignet sein, den Willen der Eltern zu beugen und sie zu bewegen, ihrer Verpflichtung nachzukommen.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 - 20 BV 24.1343 -, juris, Rn. 22 unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 1. April 2008 - 1 BvR 1620/04 -, juris, Rn. 63 ff. (betreffend Zwangsmittel gegen einen umgangsunwilligen Elternteil); OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 1. März 2024 - OVG 1 S 94/23 -, juris, Rn. 11; zur Bußgeldfestsetzung: OLG Karlsruhe, Beschluss vom 24. September 2024 - 2 ORbs 340 SsBs 461/24 (2) -, juris, Rn. 19; Bay. ObLG, Beschluss vom 28. März 2024 - 201 ObOWi 141/24 -, juris, Rn. 9; siehe zur Masernimpfung von Vorschulkindern bereits OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2022 - 13 B 1466/21 -, juris, Rn. 84 und 257.
Es liegt zudem ein Eingriff in das als Abwehrrecht konzipierte Grundrecht der Kinder auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG vor. Dieses schützt den Einzelnen grundsätzlich auch vor staatlichen Maßnahmen, die lediglich mittelbar zu einer Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit und des diesbezüglichen Selbstbestimmungsrechts führen. Mit der bußgeldbewehrten und durch Verwaltungszwang durchsetzbaren Nachweispflicht übt der Gesetzgeber Druck auf die Eltern aus, die Gesundheitssorge für ihre Kinder in bestimmter Weise auszuüben und damit auf die körperliche Unversehrtheit der Kinder durch die Verabreichung des Impfstoffs einzuwirken. Da diese nach den Vorstellungen des Gesetzgebers die Gestattung der Impfungen befördern soll, handelt es sich ebenfalls um einen zielgerichteten mittelbaren Eingriff in die körperliche Unversehrtheit des Kindes.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 113; Bay. VGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 - 20 BV 24.1343 -, juris, Rn. 21.
b) Diese Eingriffe sind jedoch voraussichtlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Senat nimmt insbesondere im Hinblick auf die Ausführungen der Antragsteller zu wiederholten Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen sowie ihrem Vorbringen, bei Schulkindern verbleibe aufgrund der bestehenden Schulpflicht kein maßgeblicher Freiheitsraum, sich den Nachweispflichten durch einen Verzicht auf die Beschulung zu entziehen, Bezug auf seine Beschlüsse vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 44 ff. und vom 15. August 2024 - 13 B 1280/23 -, juris, Rn. 13, 18 ff., in denen er sich mit diesen Fragen ausführlich auseinandergesetzt hat und an denen er auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller weiter festhält.
Vgl. zudem OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2022 ‑ 13 B 1466/21 -, juris, Rn. 140 ff; Bay. VGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 - 20 BV 24.1343 -, juris, Rn. 23 ff; OVG M.-V., Beschluss vom 29. November 2024 - 1 M 120/24 OVG -, juris, Rn. 18.
aa) Die Rüge der Antragsteller, es lägen neue Erkenntnisse zur Eliminierung der Masern in Deutschland vor, die zur Verfassungswidrigkeit der streitgegenständlichen Regelungen führen, greift nicht durch. Insofern weisen sie zwar zutreffend darauf hin, dass eine ursprünglich verfassungsgemäße Regelung durch eine Veränderung der Verhältnisse verfassungswidrig werden kann, wenn sie sich in dieser geänderten Situation als unverhältnismäßig erweist.
Vgl. z. B. zur Eignung von Maßnahmen: BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 184, und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris, Rn. 186.
C. als sie meinen, ist dieser Fall aber nicht deswegen eingetreten, weil nunmehr öffentlich geworden sei, dass der Grund für den fehlenden offiziellen Status der Masernelimination nicht etwa zu geringe Impfquoten oder eine zu hohe Zahl von Masernfällen seien, sondern der Umstand, dass Deutschland die Formalia nicht erfüllt habe, die für eine offizielle Feststellung der Elimination erforderlich wären.
Dies ändert nichts daran, dass die Voraussetzungen für eine solche Feststellung nicht vorliegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Februar 2025 - 13 B 1448/23 -, juris, Rn. 7 ff.
Zwar hat Deutschland von der WHO erstmals für das Jahr 2022 den Status der Unterbrechung der endemischen Transmission der Masern erhalten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologie der Masern in Deutschland und Bewertung der Situation, in: Epidemiologisches Bulletin Nr. 15/2024, S. 3, 6, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2024/15_24.pdf?__blob=publicationFile&v=1; s. auch WHO, Twelfth meeting of the European Regional Verification Commission for Measles and Rubella Elimination, 8. -11. September 2023, Tabelle auf S. 13, abrufbar unter:
https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/376606/WHO-EURO-2024-9722-49494-74055-eng.pdf?sequence=1.
Dies reicht aber für die Annahme, die Masern seien in Deutschland eliminiert, nicht aus. Hierfür ist der Nachweis erforderlich, dass die endemische Transmission der Viren über drei Jahre unterbrochen ist.
Vgl. Robert Koch-Institut, Standardvorgehensweise (SOP) der Nationalen Verifizierungskommission Masern/Röteln beim Robert Koch-Institut, Version 4.0., S. 5, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Impfen/Eliminationsprogramme/Nationale-Verifizierungskommission-Masern-Roeteln/Methodik/Methodik-Download.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
An diesem fehlt es. Dies beruht – anders als die Antragsteller mutmaßen – nicht darauf, dass der WHO die hierfür erforderlichen Daten nicht zugänglich gemacht wurden, sondern auf dem Umstand, dass die Regionale Verifizierungskommission der europäischen WHO-Region (RVC) berücksichtigte, dass Rückgänge der Maserninfektionen in den Jahren vor 2022 auf die Schutzmaßnahmen im Rahmen der Covid-19-Pandemie zurückzuführen sein könnten.
Vgl. die Wiedergabe des diesbezüglichen Passus eines Briefes des Vorsitzenden der RVC aus November 2022 an die NAVKO, in: NAVKO, Zusammenfassender Bericht zum Stand der Elimination in Deutschland 2022, Stand: 1. März 2023, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Impfen/Eliminationsprogramme/Nationale-Verifizierungskommission-Masern-Roeteln/Berichte/Bericht_2022.html?templateQueryString=NAVKO%2C+Zusammenfassender+Bericht+zum+Stand+der+Elimination+in+Deutschland+2022; s. ferner zu den Auswirkungen der Pandemie: WHO, Twelfth meeting of the European Regional Verification Commission for Measles and Rubella Elimination, 8. -11. September 2023, S. 2, abrufbar unter:
https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/376606/WHO-EURO-2024-9722-49494-74055-eng.pdf?sequence=1.
Vor diesem Hintergrund gibt es auch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass durch eine Verbesserung der epidemiologischen Überwachung und Berichterstattung bereits der formale Status der Maserneliminierung erreicht wäre.
Auch die Annahme der Antragsteller, dass eine Verpflichtung zu zweimaligen MMR-Impfungen das „völlig falsche Instrument“ zur Erreichung der Masern-Eliminierung sei, ist unzutreffend. Neben dem Robert Koch-Institut,
vgl. Robert Koch-Institut, RKI-Ratgeber Masern, veröffentlicht in: Epidemiologisches Bulletin, Nr. 46/2024, S. 10, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2024/46_24.pdf?__blob=publicationFile&v=6,
geht auch die von den Antragstellern zitierte Regionale Verifizierungskommission der europäischen WHO-Region davon aus, dass eine Impfquote von 95 % mit zwei Impfdosen zur Eliminierung von Masern erreicht und aufrechterhalten werden muss.
Vgl. World Health Organisation - European Region, Twelfth meeting of the European Regional Verification Commission for Measles and Rubella Elimination (RVC), 8. - 11. September 2023, S. 7, abrufbar unter:
https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/376606/WHO-EURO-2024-9722-49494-74055-eng.pdf?sequence=1.
Dabei ist eine einmalige Impfung, trotz Erreichens einer Quote von 97,5 % der im Jahr 2020 im Rahmen von Schuleingangsuntersuchungen untersuchten Kinder, nicht als ausreichend anzusehen. Denn in zahlreichen, weltweit durchgeführten klinischen und Beobachtungsstudien wurde lediglich eine Wirksamkeit der einmaligen Impfung gegen Masern von mindestens 92 % bei Kindern und Jugendlichen im Alter bis 15 Jahre ermittelt. Damit entwickeln nicht alle Personen nach der ersten Masernimpfung einen ausreichenden Schutz.
Vgl. Robert Koch-Institut, RKI-Ratgeber Masern, veröffentlicht in: Epidemiologisches Bulletin, Nr. 46/2024, S. 5 und 9, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2024/46_24.pdf?__blob=publicationFile&v=6.
Alldem steht nicht entgegen, dass, wie die Antragsteller ausführen, die Erreichung der Impfquote keine Voraussetzung zur Erlangung des von der Weltgesundheitsorganisation vergebenen Status der Eliminierung ist.
Vgl. NAVKO, Zusammenfassender Bericht zum Stand der Elimination der Masern und Röteln in Deutschland 2023, Stand: 1. März 2024, S. 9; abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Impfen/Eliminationsprogramme/Nationale-Verifizierungskommission-Masern-Roeteln/Berichte/Bericht_2023.pdf?__blob=publicationFile&v=4.
Denn jedenfalls gilt sie als Qualitätsindikator für die Umsetzung der Elimination und dient der Aufrechterhaltung des Status der Eliminierung. Ungenügende Impfquoten führen über die Zeit zu einer Kumulation ungeschützter Personen in der Bevölkerung und nachfolgend zu teilweise ausgedehnten Ausbrüchen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin, Nr. 46/2024, S. 4, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2024/46_24.pdf?__blob=publicationFile&v=6; so im Ergebnis auch: OVG M.-V., Beschluss vom 11. Dezember 2024 - 1 M 349/24 OVG -, juris, Rn. 40.
Auch im Bundesgebiet nimmt das Infektionsgeschehen wieder zu: Bis zum Ende der 52. Kalenderwoche des Jahres 2024 wurden dem Robert Koch-Institut 646 Masernfälle berichtet.
Vgl. Robert Koch-Institut, Aktuelle Statistik meldepflichtiger Infektionskrankheiten, Epidemiologisches Bulletin 1/2025, S. 13, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2025/01_25.pdf?__blob=publicationFile&v=3.
Mit Blick auf dieses zunehmende Infektionsgeschehen besteht ein Bedürfnis, die Impfquoten jedenfalls aufrechtzuerhalten bzw. zu optimieren. Dies gilt insbesondere für Personen, die Gemeinschaftseinrichtungen wie Kindertagesstätten und Schulen besuchen, in denen günstige Verbreitungsbedingungen herrschen. Im Übrigen wäre auch nicht davon auszugehen, dass die Regelungen zur Masernimpfpflicht zwingend unmittelbar zu dem Zeitpunkt unverhältnismäßig werden, zu dem die Weltgesundheitsorganisation erstmals feststellt, dass die Masern in Deutschland als eliminiert gelten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 37.
bb) Soweit die Antragsteller vortragen, es bestehe mangels Verfügbarkeit eines Monoimpfstoffs eine indirekte Pflicht zur Inanspruchnahme eines Kombinationsimpfstoffs, die zur Verfassungswidrigkeit führe, setzen sie den diesbezüglichen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 94 ff., 151,
nichts entgegen. Die von ihnen zitierten Fundstellen, die verfassungsrechtliche Bedenken darlegen sollen, waren größtenteils auch dem Bundesverfassungsgericht bekannt und wurden explizit in der Entscheidung erwähnt.
So BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 58 bzgl. Gebhard, Impfpflicht und Grundgesetz, 2022, S. 256 Fn. 780 und Rixen, NJW 2020, 647; Rn. 96 bzgl. Amhaouach/Kießling, MedR 2019, 853 sowie Rn. 151 bzgl. Aligbe, in: BeckOK/Infektionsschutzrecht, Stand 1. Juli 2022, § 20 IfSG, Rn. 206 f.
Die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts noch in der 2. Auflage zitierte Fundstelle von Gebhard, in: Kießling, IfSG, § 20 Rn. 46, entspricht in der nachfolgenden, vom Antragsteller zitierten 3. Auflage im Wesentlichen der Vorauflage und setzt sich nicht mit der höchstrichterlichen Entscheidung auseinander.
c) Dass beim Bundesverfassungsgericht weiterhin Verfahren betreffend die Verfassungsmäßigkeit der Auf- und Nachweispflicht für Schulkinder anhängig sind, die eine andere rechtliche Bewertung hinsichtlich verfassungsrechtlicher Bedenken erforderten, tragen die Antragsteller schon nicht substantiiert vor. Soweit sie auf das Verfahren 1 BvR 2700/20 Bezug nehmen, ist dem Vorbringen nicht zu entnehmen, welchen konkreten Gegenstand dieses hat. Allein die Anhängigkeit eines Verfahrens beim Bundesverfassungsgericht hindert eine Entscheidung im Eilverfahren nicht, da der Senat wie ausgeführt einen offenkundigen Grundrechtsverstoß nicht feststellen kann.
Vgl. einen dazu ergangenen Aussetzungsbeschluss aufhebend: Bay. VGH, Beschluss vom 10. Oktober 2024 - 20 C 24.1573 -, juris, Rn. 3 f.
2. Allerdings gibt das Beschwerdevorbringen Anlass, den angegriffenen Beschluss in Bezug auf Ziffer 2 der Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 8. November 2023 zu ändern und insoweit die aufschiebende Wirkung der Klagen 7 K 6789/23 und 7 K 6790/23 anzuordnen.
Der zulässige Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1. VwGO i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 112 JustG NRW) ist begründet. Die vom Gericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem privaten Interesse der Antragsteller, von Vollzugsmaßnahmen einstweilen verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse am sofortigen Vollzug der Zwangsgeldandrohungen gemäß Ziffer 2 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen fällt zu Gunsten der Antragsteller aus, weil sich die Regelungen nach der in diesem vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein vorzunehmenden summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten als offensichtlich rechtswidrig erweisen und kein Ausnahmefall vorliegt, in dem das öffentliche Vollzugsinteresse so schwer wiegt, dass diesem gleichwohl Vorrang zu gewähren ist.
Die Zwangsgeldandrohungen verstoßen aller Voraussicht nach gegen das in § 63 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwVG NRW geregelte Erfordernis einer angemessenen Fristsetzung.
Nach § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW ist dem Betroffenen in der (Zwangsmittel-)Androhung zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen; eine Frist braucht nicht bestimmt zu werden, wenn – anders als hier – eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll.
C. als das Verwaltungsgericht annimmt, handelt es sich bei der gesetzten Frist, unabhängig davon, dass diese in Ziffer 1 der Ordnungsverfügungen bestimmt wurde, nicht um eine materiell-rechtliche Bescheidfrist, sondern eine bloß die Zwangsgeldandrohung betreffende Vollstreckungsfrist, die im Rahmen der Grundverfügung keine rechtliche Bedeutung hat. Die von der Antragsgegnerin gesetzte Frist dient erkennbar allein dem Ziel, es den Antragstellern entsprechend der rechtlichen Vorgaben des § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW zu ermöglichen, Zwangsvollstreckungsmaßnahmen zu vermeiden, indem sie der mit der Grundverfügung aufgegebenen Nachweispflicht von sich aus nachkommen. Dies ergibt sich bereits unmittelbar daraus, dass in dem Tenor der Zwangsgeldandrohungen insoweit lediglich auf Ziffer 1 Bezug genommen wird, ohne die nach den gesetzlichen Vorgaben erforderliche Fristbestimmung dort vorzunehmen.
Vgl. ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2025 - 13 B 1437/23 -, juris, Rn. 27 ff., m. w. N.
Die Angemessenheit der Frist richtet sich dabei nach den Umständen des Einzelfalls unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der Maßnahme sowie der Schwierigkeit ihrer Erfüllung. Sie ist angesichts ihrer Funktion, den Betroffenen zu warnen und ihn gegebenenfalls zu veranlassen, die durch den Verwaltungsakt, dem sie beigefügt ist, ausgelöste Verpflichtung freiwillig und rechtzeitig zu erfüllen,
vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 20. September 2018 ‑ 4 A 1396/16 -, juris, Rn. 32; BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1992 - 9 C 54.91 -, juris, Rn. 22,
in jedem Fall so zu bemessen, dass dem Betroffenen bis zu ihrem Ablauf die Erfüllung der auferlegten Verpflichtung möglich ist. Eine unangemessen kurze Fristsetzung führt zur Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung.
Vgl. Dauber/Gunia/Kalenberg/Olthaus/Zeissler, Verwaltungsgesetze NRW, (Stand: September 2013), § 63 VwVG NRW, Erl. 10, sowie zu § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG: Deusch/Burr, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVG, 65. Edition (Stand: 1. Januar 2024), § 13 Rn. 9, 17; Tillmanns, in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, 11. Aufl. 2024, § 13 VwVG Rn. 30, 33, 37; Troidl, in: Engelhardt/App/Schlattmann, VwVG/VwZG, 12. Aufl. 2021, § 13 VwVG Rn. 3a, 3b; jeweils m. w. N.
Diesen Anforderungen werden die Zwangsgeldandrohungen der Antragsgegnerin nach summarischer Prüfung nicht gerecht. Die darin unter Bezugnahme auf Ziffer 1 der Ordnungsverfügungen bestimmte Frist „innerhalb von vier Wochen ab Zustellung dieses Bescheides“ ist zu kurz bemessen. Sie ermöglicht den Antragstellern nicht, fristgerecht der ihnen auferlegten Verpflichtung nachzukommen, einen Nachweis über den ausreichenden Impfschutz oder alternativ die Immunität gegen Masern oder alternativ die Kontraindikation gegen eine Masernschutzimpfung (Impfunfähigkeit) für ihre Tochter Z. C. vorzulegen.
Der Antragsgegnerin war bei Erlass der Zwangsgeldandrohungen aufgrund der vorangegangenen Schriftwechsel bekannt, dass die Tochter der Antragsteller bisher nicht gegen Masern geimpft ist und auch kein anderer zulässiger Nachweis im Sinne des § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vorliegt. Insbesondere bescheinigten die zuvor vorgelegten ärztlichen Dokumente lediglich temporäre Impfhindernisse aufgrund akuter Erkrankungen, worauf auch das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat (Seite 11 Mitte des Beschlussabdrucks). Jedenfalls unter diesen Umständen war davon auszugehen, dass die Antragsteller der Nachweispflicht erst nach Durchführung von mindestens zwei Schutzimpfungen gegen Masern bei ihrer Tochter zur Erlangung eines ausreichenden Impfschutzes (§ 20 Abs. 8 Satz 2 IfSG) würden nachkommen können (vgl. § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 1 IfSG). Hierfür reichte der ab Zugang des Bescheids zur Verfügung stehende Zeitraum von vier Wochen nicht aus. Denn zwischen der Verabreichung der beiden Impfstoffdosen ist ein Mindestabstand von vier Wochen einzuhalten.
Vgl. Robert Koch-Institut, RKI-Ratgeber Masern, Epidemiologisches Bulletin Nr. 4/2023, S. 20, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2023/04_23.pdf?__blob=publicationFile&v=3,
sowie für 2024: Robert Koch-Institut, RKI-Ratgeber Masern, Epidemiologisches Bulletin 46/2024, S. 20, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2024/46_24.pdf?__blob=publicationFile&v=6.
Unter Einbeziehung regelmäßig erforderlicher organisatorischer Vorlaufzeiten ist daher zur Vorlage einer Impfdokumentation oder eines ärztlichen Zeugnisses über einen ausreichenden Impfschutz gegen Masern im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 1 IfSG in Bezug auf Personen, die das zweite Lebensjahr vollendet und bislang noch keine Schutzimpfung empfangen haben (vgl. § 20 Abs. 8 Satz 2 IfSG), regelmäßig eine längere als die hier gesetzte Frist erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2024 - 13 B 179/24 - juris, Rn. 110 (zwei Monate ausreichend); OVG M.-V., Beschluss vom 11. Dezember 2024 - 1 M 349/24 OVG -, juris, Rn. 15 (keine Bedenken gegen Fristsetzung von acht Wochen); Bay. VGH, Beschluss vom 22. Januar 2024 - 20 CS 23.2238 -, juris, Rn. 13 (im Regelfall zwei Monate); siehe ferner VG Cottbus, Beschluss vom 2. September 2024 - 8 L 477/24 -, juris, Rn. 24 (Frist von drei Wochen viel zu kurz); VG München, Beschluss vom 25. Juli 2024 - M 26a S 24.3624 -, juris, Rn. 40, und VG Würzburg, Urteil vom 10. Juni 2024 - W 8 K 23.1440 -, juris, Rn. 44 (jeweils keine Bedenken gegen Fristsetzung von acht Wochen); VG Hamburg, Beschluss vom 5. Juni 2024 ‑ 14 E 923/24 -, juris, Rn. 44 (Frist von einem Monat zu kurz); VG Berlin, Beschluss vom 11. September 2023 - 14 L 231/23 -, juris, Rn. 63 (bei wiederholter Fristsetzung ca. sechs Wochen hinreichend lang).
Dies gilt ungeachtet der Regelung des § 63 Abs. 1 Satz 4 VwVG NRW, wonach für den Fall, dass als Fristbeginn die Zustellung oder ein anderer Zeitpunkt bestimmt ist, an dessen Stelle der Eintritt der Bestandskraft tritt, sofern ein Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung eingelegt wird. Auch eine Frist von vier Wochen ab Eintritt der Bestandskraft wäre, wenn die Klage nach einem erfolgreichen Antrag aufschiebende Wirkung entfalten würde, aus den oben dargelegten Gründen zu kurz bemessen.
Etwas anderes ergibt sich, anders als das Verwaltungsgericht meint, nicht daraus, dass die Antragsteller bereits bis zum Ablauf des 31. Juli 2022 (vgl. § 20 Abs. 10 Satz 1 IfSG) gesetzlich zur Vorlage eines Nachweises verpflichtet waren und hierauf von der Antragsgegnerin vor Erlass der Zwangsmittelandrohung hingewiesen worden sind. Ebenso ist es unerheblich, ob im Vorfeld Anhaltspunkte für die Annahme bestanden, dass die Antragsteller ihre Tochter nach Erhalt des Bescheids zeitnah gegen Masern würden impfen lassen. Mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung wurde die bereits kraft Gesetzes bestehende Nachweispflicht erstmals für den Einzelfall konkretisiert und in verbindlicher Weise klargestellt. Zugleich wurden die Voraussetzungen geschaffen, um diese mit den Mitteln des Vollstreckungsrechts durchzusetzen. Vor diesem Hintergrund dienen die mit den Grundverfügungen verbundenen (vgl. § 63 Abs. 2 VwVG NRW) Zwangsmittelandrohungen nebst Fristsetzung – wie oben ausgeführt – dem Ziel, die Antragsteller zu warnen, ihnen die – im Falle der Nichtbefolgung der Nachweispflicht – bevorstehende Anwendung des Zwangsmittels nachdrücklich und rechtsförmlich vor Augen zu führen und sie gegebenenfalls gerade dadurch zur Erfüllung der Verpflichtung zu veranlassen. Demgemäß muss ihnen auch die Gelegenheit gegeben werden, innerhalb der eingeräumten Frist die auferlegte Verpflichtung vollständig erfüllen zu können. Anderenfalls könnte die Zwangsgeldandrohung ihre Funktion nicht erfüllen, sie würde obsolet.
Aus diesen Gründen konnte auch das von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren angebrachte Angebot, infolge eines Zeichens der „grundlegenden Kooperationsbereitschaft“ ohne Weiteres eine Fristverlängerung zu gewähren, nicht zu einer Rechtmäßigkeit der gesetzten Frist von vier Wochen führen.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist hingegen die Ermessensausübung der Antragsgegnerin in Bezug auf die Höhe der angedrohten Zwangsgelder nicht zu beanstanden. Ein Zwangsgeld, das sich im deutlich unteren Bereich des durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmens von 10 bis 100.000 Euro hält, ist nicht weiter begründungsbedürftig. Dies ist bei einem Zwangsgeld i. H. v. 500 Euro der Fall.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2024 - 13 B 179/24 -, juris, Rn. 112 m. w. N.
Im Übrigen hat die Antragsgegnerin in der Begründung zu Ziffer 2 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen ausgeführt, dass dieser Betrag so bemessen sei, dass es die Antragsteller „wahrscheinlich vorziehen werden, die Ordnungsverfügung zu befolgen“. Der Umstand, dass weitere Verfahren zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Auf- und Nachweispflicht beim Bundesverfassungsgericht anhängig sind, ist in der Frage der Anwendbarkeit und Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift zu prüfen,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 44 ff. und vom 15. August 2024 ‑ 13 B 1280/23 -, juris, Rn. 18 ff.,
hat jedoch keine Auswirkungen auf die Ermittlung der Höhe des angedrohten Zwangsgelds.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 159 Satz 2 VwGO. Der Senat legt den Antragstellern die Kosten insgesamt auf, weil die Antragsgegnerin angesichts dessen, dass sich die unselbständige Zwangsgeldandrohung nicht streitwerterhöhend auswirkt (vgl. Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, abrufbar unter: https://www.bverwg.de/user/data/media/streitwertkatalog.pdf), nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Die gleichlautende erstinstanzliche Kostenentscheidung bleibt auf der Grundlage der vorgenannten Bestimmung aufrechterhalten.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Unter Berücksichtigung von Nummer 1.5 des Streitwertkatalogs wird für beide Prozessrechtsverhältnisse, die den verbundenen Verfahren zugrunde liegen, jeweils lediglich die Hälfte des Auffangstreitwerts angesetzt, woraus sich in der Summe der tenorierte Betrag ergibt.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).