KHG NRW: Fortsetzungsfeststellung nach Trägerwechsel und vorzeitigem Maßnahmenbeginn
KI-Zusammenfassung
Ein Krankenhausträger begehrte nach Ablehnung eines Förderantrags (Erneuerung Druckluft-/Vakuumanlage) die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung. Während des Prozesses ging die Trägerschaft auf eine gGmbH über; zudem wurde die Maßnahme später ohne Zustimmung vor Bewilligung begonnen. Das OVG NRW änderte das erstinstanzliche Urteil und wies die Klage als unzulässig ab, weil entweder die Fortsetzungsfeststellungsklage schon nicht statthaft war oder es jedenfalls am Fortsetzungsfeststellungsinteresse (insb. fehlende konkrete Wiederholungsgefahr) fehlte. Unabhängig davon wäre ein Förderanspruch wegen § 19 Abs. 2 Satz 2 KHG NW durch den vorzeitigen Beginn entfallen.
Ausgang: Berufung erfolgreich; erstinstanzliches Urteil geändert und Klage (mangels Zulässigkeit) abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist bei erledigter Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn ein berechtigtes Interesse an der Feststellung besteht und sich die Feststellung auf die Verpflichtung zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts bezieht.
Beginnt der Zuwendungsempfänger eine nach Krankenhausrecht förderfähige Maßnahme vor Bewilligung oder vor schriftlicher Einwilligung der zuständigen Stelle, entfällt der Förderanspruch nach § 19 Abs. 2 Satz 2 KHG NW grundsätzlich.
Die Unaufschiebbarkeit einer Maßnahme rechtfertigt den vorzeitigen Beginn nicht, wenn der Träger es unterlässt, eine Einwilligung einzuholen oder diese gegebenenfalls im Wege vorläufigen Rechtsschutzes zu erstreiten.
Eine Wiederholungsgefahr als Fortsetzungsfeststellungsinteresse setzt voraus, dass ein im Wesentlichen gleicher Sachverhalt konkret absehbar ist und eine erneute gleichartige Behördenentscheidung zu erwarten steht; eine bloß abstrakte Rechtsklärungsabsicht genügt nicht.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann nicht allein damit begründet werden, dass der ehemalige Träger Hauptgesellschafter des neuen Krankenhausträgers ist, wenn ihm gegenüber keine konkrete Wiederholungsgefahr besteht.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Arnsberg, 3 K 5509/96
Tenor
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten beider Rechtszüge trägt die Klägerin.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin war Trägerin des St. M. -Hospitals in O. , für welches sie am 13. Februar 1996 bei der Beklagten u. a. die Förderung der "Erneuerung der Druckluft- und Vakuumanlage" aus dem Mittelkontingent 1996 beantragte. Diese Anlage, die aus der zentralen Druckluft- und Vakuumversorgungsstation im Keller des Krankenhauses und den Leitungen zu den einzelnen Räumen des Krankenhauses besteht, war seit 1966 betrieben worden; es sollte nur der im Keller befindliche Teil der Anlage bestehend aus Kompressoren, Druckluftbehältern, Kältetrocknern, Filterstufen, Verteilerblöcken bzw. Drehschiebevakuumpumpen, Vakuumbehälter sowie Steuerschränken ersetzt werden.
Mit Bescheid vom 10. Juli 1996 lehnte die Beklagte den Antrag mit der Begründung ab, die beantragte Maßnahme sei "ein Sanierungsvorhaben bzw. Erhaltungsaufwand", wofür nach der aktuellen Rechtsprechung eine Förderung des Landes nicht mehr zulässig sei, so daß die Kosten von den Krankenkassen zu tragen seien. Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 7. Oktober 1996 zurück.
Am 1. Januar 1997 ging die Trägerschaft für das St. M. -Hospital auf die neu gegründete St. M. - Hospital O. gGmbH über, deren Hauptgesellschafterin die Klägerin ist. Die neue Trägerschaft ist auch gegenwärtig noch nicht durch Bescheid der Beklagten festgestellt. Im September 1997 begann die St. M. -Hospital gGmbH mit der Ausführung der vorgesehenen Erneuerung der Druckluft- und Vakuumanlage, ohne daß sie oder die Klägerin wegen des vorzeitigen Beginns der Maßnahme Kontakt zu der Beklagten oder zu dem zuständigen Ministerium aufgenommen hatte.
Bereits am 8. November 1996 hatte die Klägerin mit dem Ziel der Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung der beantragten Förderung Klage erhoben und dazu vorgetragen: Die völlige Erneuerung der Druckluft- und Vakuumanlage sei als Wiederbeschaffung eines mittelfristigen Anlagegutes förderfähig nach § 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG NW. Es handele sich nach § 4 Nr. 1 der Abgrenzungsverordnung a. F. - AbgrV 85 a. F. - um Herstellungsaufwand. Die Druckluft- und Vakuumanlage sei als krankenhausspezifische Betriebsvorrichtung selbständiges Anlagegut und nicht Gebäudebestandteil. Ihre zu ersetzende zentrale Versorgungsstation sei das Herzstück der Gesamtanlage, deren Nutzungsdauer durch die Fördermaßnahme wesentlich verlängert werde. Zumindest aber müsse das Land mit Blick auf seinen gesetzlichen Auftrag zur Sicherstellung der Krankenhausversorgung nach dem Rechtsgedanken der Geschäftsführung ohne Auftrag für die Zeit der von den Krankenkassen verweigerten Kostenübernahme in Vorlage treten. Für die Förderung der Maßnahme sei der aus Gründen der Abwehr von Gefahren für Patienten erfolgte Beginn ihrer Verwirklichung schon vor der Bewilligung bzw. Zustimmung unschädlich. Wegen der Ausfälle der Anlage habe nicht weiter zugewartet werden können. Ein Antrag auf Zusage der Förderunschädlichkeit eines vorzeitigen Baubeginns wäre nach der seit 1995 gewonnenen Erfahrung von vornherein aussichtslos gewesen.
Die Klägerin hat - vor dem Hintergrund des Übergangs der Trägerschaft für das Krankenhaus St. M. -Hospital - beantragt,
festzustellen, daß die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 10. Juli 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. Oktober 1996 rechtswidrig war.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Erneuerung der Druckluft- und Vakuumanlage sei als Erhaltung bzw. Wiederherstellung von Anlagegütern in baulichen Anlagen zu werten und deshalb nach § 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG NW i.V.m. § 4 Nr. 2 AbgrV 85 a. F. nicht förderungsfähig. Letztere Vorschrift sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch nichtig. Eine Förderung von Investitionen nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 u. 3 KHG NW scheitere wegen fehlender Voraussetzungen. Die Erneuerung der Anlage sei eine typische Anpassung an die Anforderungen an ein Krankenhaus in heutiger Zeit. Die Kosten hierfür seien nicht förderungsfähige Instandhaltungskosten (Erhaltungsaufwand) nach § 4 Nr. 2 AbgrV 85 a. F. Die Maßnahme führe nicht zu einer wesentlichen Substanzvermehrung und -verbesserung für das Anlagegut Gebäude oder zu einer erheblichen Veränderung des Gebäudes in seinem Wesen oder einer wesentlichen Verlängerung der Nutzungsdauer des Anlagegutes Gebäude. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 AbgrV 85 a. F. seien die Kosten der Erhaltung oder Wiederherstellung von Anlagegütern nur dann förderungsfähig, soweit sie nicht - wie hier - zu den Instandhaltungskosten nach § 4 Nr. 1 AbgrV 85 a. F. gehörten.
Das Verwaltungsgericht Arnsberg hat der Klage durch das angefochtene Urteil vom 5. Dezember 1997 stattgegeben. Der Senat hat die Berufung der Beklagten mit ihr am 21. September 1998 zugestelltem Beschluß zugelassen.
Die Beklagte trägt mit ihrer am 1. Oktober 1998 eingegangenen Berufungsbegründung vor: Entgegen dem Verwaltungsgericht handele es sich bei einer Druckluft- und Vakuumanlage eines Krankenhauses nicht um ein selbständiges Anlagegut, sondern um einen Bestandteil des Krankenhauses. Nach bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung seien Aufwendungen für die Erneuerung bereits in den Herstellungskosten eines Gebäudes - und zwar des Anlagegutes Krankenhaus - enthaltener Teile, Einrichtungen oder Anlagen nur dann als Herstellungskosten des Gebäudes zu behandeln, wenn sie so artverschieden seien, daß die Baumaßnahme nach der Verkehrsanschauung nicht mehr in erster Linie dazu diene, das Gebäude in seiner bestimmungsgemäßen Nutzungsmöglichkeit zu erhalten, sondern etwas Neues, bisher nicht Vorhandenes zu schaffen. Soweit das Krankenhaus hergestellt sei, sei die Investition abgeschlossen; spätere Erneuerungen und Wiederbeschaffungen von Teilen und Anlagen unterfielen somit dem Erhaltungsaufwand. Was hinsichtlich der Investitionsaufwendungen einmal gefördert worden sei, brauche unter Investitionskostengesichtspunkten grundsätzlich nicht noch einmal gefördert zu werden, um in Funktion gehalten zu werden. Dies unterfalle vielmehr den Instandhaltungskosten. Der eng zu verstehende Investitionskostenbegriff führe dazu, daß Wiederbeschaffung von mittelfristigen Anlagegütern mit durchschnittlicher Nutzungsdauer von 15 bis 30 Jahren nicht mehr der Landesförderung unterfielen; dies sei auch Grundlage der Änderung der Abgrenzungsverordnung und des Krankenhausfinanzierungsgesetzes. Zudem stelle sich die Frage, ob ein Krankenhausträger bei einer nicht bestandskräftigen Ablehnung einer Fördermaßnahme mit dieser eigenmächtig beginnen könne, ohne die Möglichkeit des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens in Anspruch genommen zu haben.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse folge aus der Wiederholungsgefahr. Die Beklagte werde künftig jede Förderung der Erneuerung bzw. Wiederherstellung mittelfristiger Anlagegüter des St. M. -Hospitals mit der gleichen Begründung wie im vorliegenden Fall ablehnen. Sie - die Klägerin - trage für dieses Krankenhaus, für das sie krankenhausplanrechtlich noch festgestellt sei und bei dessen Trägergesellschaft sie Hauptgesellschafterin sei, die Verantwortung. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Januar 1993 verhalte sich nicht zu dem Anlagegut Krankenhaus und davon zu unterscheidenden selbständigen Anlagegütern. Die Druckluft- und Vakuumanlage sei Betriebsvoraussetzung für ihr Krankenhaus und deshalb ein eigenständiges Anlagegut und nicht Teil des Anlagegutes Krankenhaus. Das Krankenhausfinanzierungsrecht kenne keinen eigenständigen Begriff des Anlagegutes, insbesondere keinen auch die Betriebsvorrichtungen umfassenden Gebäudebegriff. Der von der Beklagten vertretene Investitionsbegriff sei mit dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und dem Landes-Krankenhausgesetz unvereinbar. Die neueren krankenhausrechtlichen Regelungen beträfen nur die nach früherem Recht den Investitionsmaßnahmen zugeordneten und insoweit vom Bundesverwaltungsgericht beanstandeten Erhaltungsaufwendungen, um die es vorliegend bei der krankenhausspezifischen, eigenständigen Druckluft- und Vakuumanlage nicht gehe.
Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Klägerin (Beiakten Heft 1 und 2) Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Fortsetzungsfeststellungsklage zu Unrecht stattgegeben, weil sie bereits unzulässig ist. Dies folgt entweder aus der Unstatthaftigkeit der gewählten Klageart oder aus dem Fehlen ihrer besonderen Sachurteilsvoraussetzung.
Gem § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht bei Erledigung des Verwaltungsakts im Verlaufe des Verfahrens auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Diese Regelung findet entsprechend Anwendung auf die Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 5 VwGO.
Der Senat kann die Frage offenlassen, ob sich das von der Klägerin ursprünglich mit der Verpflichtungsklage geltend gemachte Klagebegehren wegen des im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens erfolgten Übergangs der Trägerschaft des St. M. -Hospitals von der Klägerin auf die St. M. -Hospital O. gGmbH erledigt hat und ob die Grundvoraussetzung für den Übergang zur Fortsetzungsfeststellungsklage vorlag. Bedenken könnten sich insoweit aus der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 u. Satz 1 Nr. 1 iVm Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KHG NW ergeben, wonach Abweichungen (Änderungen) u.a. in der Trägerschaft eines Krankenhauses bei der Förderung nur nach Änderung des Feststellungsbescheides berücksichtigt werden. Bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist in dem das St. M. -Hospital betreffenden Feststellungsbescheid der Wechsel in der Trägerschaft nicht berücksichtigt. Wollte man in der o.g. gesetzlichen Regelung eine Fiktion des Fortbestandes der alten Trägerschaft und damit der Inhaberschaft des Förderanspruches zugunsten des alten Krankenhausträgers sehen, wäre eine Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens des vorliegenden Verfahrens nicht eingetreten und die Fortsetzungsfeststellungsklage die falsche Klageform, was schon deshalb zur Unzulässigkeit und Klageabweisung führte.
Eine - unterstellt fortgeführte - Verpflichtungsklage hätte in der Sache keinen Erfolg haben können, weil sich die Klägerin im für die Verpflichtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung konsequenterweise die bereits erfolgte Durchführung der zu fördern begehrten Maßnahme (Fördermaßnahme) und die Regelung des § 19 Abs. 2 Satz 2 KHG NW hätte entgegenhalten lassen müssen. Danach entfällt der Förderanspruch - unterstellt er habe jemals bestanden -, wenn mit der Maßnahme vor der Bewilligung oder einer schriftlichen Einwilligung des zuständigen Ministers begonnen worden ist. Gegen die Rechtswirksamkeit dieser einen allgemein anerkannten Grundsatz des Subventionsrechts für das Krankenhausrecht übernehmenden Regelung bestehen keine Bedenken.
Vgl. hierzu Urteil des Senats vom 5. Februar 1993 - 13 A 1120/91 -.
Sie stellt keine unzumutbare Hürde für die Erlangung von Fördermitteln dar. Denn es ist einem Krankenhausträger zumutbar, im Falle der Unaufschiebbarkeit der Fördermaßnahme bei der zuständigen Behörde eine Einwilligung, die lediglich einen Verzicht auf den Einwand des § 19 Abs. 2 Satz 2 KHG NW darstellt, einzuholen oder diese bei Verweigerung oder Untätigkeit ggf. im Wege vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes zu erstreiten. Tut er das nicht, kann er sich hernach nicht darauf berufen, die Durchführung der Fördermaßnahme habe keinen Aufschub geduldet und die zuständige Behörde hätte die Einwilligung ohnehin nicht erteilt, was beides im Nachhinein regelmäßig nicht mehr mit der notwendigen Sicherheit festgestellt werden kann.
Auf die weitere Frage, ob die Kosten der Erneuerung der zentralen Aggregate der Vakuum- und Druckluftstation nach den steuerrechtlichen Bewertungsgrundsätzen dem Wirtschaftsgut Krankenhaus iSd § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG, § 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW oder einem zugehörigen selbständigen Anlagegut "Vakuum- und Druckluftversorgung" iSd § 9 Abs. 1 Nr. 2 KHG, § 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG NW zuzuordnen sind, wäre es mithin nicht angekommen. Allerdings spricht vieles für eine Zuordnung der ausgetauschten zentralen Vakuum- und Druckluftaggregate zu einem selbständigen Anlagegut Vakuum- und Druckluftversorgung. Andererseits erscheint es aber auch nicht abwegig, diese Maßnahme bei der weiteren Abgrenzung als eine solche zur - was hier allein in Betracht kommen dürfte - nicht wesentlichen Verlängerung der Nutzungsdauer einer betriebstechnischen Anlage, nämlich der Gesamtanlage zur Vakuum- und Druckluftversorgung des Krankenhauses anzusehen, was zur Annahme nicht förderfähiger Instandhaltungskosten führte.
Wollte man § 16 Abs. 2 Satz 2 KHG NW nicht als förderungsrechtliche Fiktion des Fortbestandes der alten Trägerschaft verstehen und die Klägerin entsprechend der materiellen Rechtslage nicht mehr als Förderanspruchsinhaberin ansehen, wäre mit dem Verwaltungsgericht von einer Hauptsachenerledigung des Verpflichtungsbegehrens auszugehen und die Fortsetzungsfeststellungsklage statthafte Rechtsschutzform. Für diesen Fall fehlte der Klage jedoch das für ihre Zulässigkeit erforderliche sogenannte Fortsetzungsfeststellungsinteresse.
Der Senat kann ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der Feststellung, daß die Beklagte entgegen ihrem Ablehnungsbescheid vom 10. Juli 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. Oktober 1996 verpflichtet war, die beantragte Förderung der Erneuerung der Aggregate der zentralen Vakuum- und Druckluftstation zu bewilligen, nicht erkennen. Wird die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog auf die Situation der Verpflichtungsklage angewendet, hat das zur Konsequenz, daß die zu treffende Feststellung nicht allein - wie im erstinstanzlichen Urteil - auf die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes, sondern in erster Linie auf die bestehende oder nicht bestehende Verpflichtung zum Erlaß des beantragten Verwaltungsaktes zu beziehen ist. Das folgt aus dem Charakter der Fortsetzungsfeststellungsklage als spezielle, der besonderen prozessualen Konstellation angepaßte Klageform für den fortgeführten Rechtsstreit sowie daraus, daß sich aus der veränderten prozessualen Konstellation keine grundsätzlich andere, und zwar günstigere Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsstreits als vor der Hauptsachenerledigung ergeben können.
Zur Begründung eines dahingehenden Fortsetzungsfeststellungsinteresses beruft sich die Klägerin auf eine Wiederholungsgefahr. Ihr gegenüber besteht eine solche Gefahr aber schon deshalb nicht, weil sie nicht mehr Trägerin des Krankenhauses ist. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr kann selbst unter Berücksichtigung des Umstandes nicht bejaht werden, daß die Klägerin Hauptgesellschafterin der St. M. -Hospital O. gGmbH ist und für jene eventuell eine "Wiederholungsgefahr" bestünde. Eine Wiederholungsgefahr ist nämlich nur dann anzunehmen, wenn sich diese konkret abzeichnet.
Vgl. hierzu Eyermann-Fröhler, VwGO, bis 9. Aufl., § 113 Rdn. 41 mit Rspr.Nachw.
Das ist der Fall, wenn ein gleicher Sachverhalt wie im erledigten Rechtsstreit greifbar vorgezeichnet ist und unter die im erledigten Rechtsstreit maßgeblichen Rechtsvorschriften subsumiert werden kann sowie von der Behörde eine gleiche Rechtsanwendung zu erwarten ist. Hieran fehlt es vorliegend.
Zur Verneinung einer Wiederholungsgefahr bei neuer Rechtsgrundlage oder anderem Bescheidadressat vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 113 Rdn. 33 mit Rspr.Nachw.
Weder zeichnet sich eine mit der hier zu betrachtenden Fördermaßnahme vergleichbare Maßnahme für das St. M. - Hospital ab noch ist eine gleiche Rechtsanwendung wie im vorliegenden Verfahren durch die Beklagte erkennbar. Die Klägerin hat selbst nicht vorgetragen, daß und ggf. welche Investitionsmaßnahme sie oder die St. M. -Hospital O. gGmbH plant und in welchem Stadium der Realisierung sich diese befindet und ob diesbezüglich ein Förderantrag bei der Beklagten gestellt oder jedenfalls beabsichtigt ist. Ist dies alles völlig offen, reduziert sich die Bedeutung des vorliegend verfolgten Feststellungsbegehrens auf die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage, für die verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz nicht in Anspruch genommen werden kann.
Ferner wird künftig die Einstufung einer Maßnahme, die vergleichbar wäre mit der Fördermaßnahme des vorliegenden - erledigten - Rechtsstreits, als grundsätzlich förderfähige Investition nicht mehr allein auf der Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 KHG i.V.m. § 19 Abs. 1 KHG NW alter Fassung bzw. dem inhaltsgleichen § 21 Abs. 1 KHG NRW vom 16. Dezember 1998, GVBl. 1998, 696, erfolgen. Künftig kommt neben der landesrechtlichen Grundlage vor allem § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 i.V.m. § 4 AbgrV in der Fassung des Art. 3 der Fünften Verordnung zur Änderung der Bundespflegesatzverordnung vom 9. Dezember 1997, BGBl. I 2874, in Betracht. Danach kommt es beispielsweise darauf an, ob die Maßnahme an der betriebstechnischen Anlage - nur diese Alternative des § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AbgrV kommt hier in Betracht - die eine Förderung ausschließenden, aber Pflegesatzfähigkeit begründenden Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 AbgrV (Instandhaltungskosten) erfüllt. Ob eine Maßnahme dem § 4 Abs. 2 AbgrV, der im Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten noch nicht galt und dessen Vorgängerregelung § 4 Satz 1 Nr. 2 AbgrV 85 a.F. nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nichtig war, unterfällt, ist jeweils eine Frage des Einzelfalles und nicht vorab abstrakt klärungsfähig.
Daß die Klägerin Amtshaftungsklage gegen die Beklagte erheben wolle und dazu die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung der beantragten Förderung erforderlich wäre, hat die Klägerin selbst nicht vorgetragen.