PBefG-Krankentransport: Auflagen zur Personalqualifikation und Dokumentation rechtmäßig
KI-Zusammenfassung
Der Kläger wandte sich gegen Nebenbestimmungen zu einer Genehmigung nach § 49 Abs. 4 PBefG für Krankentransporte (Nichtnotfallpatienten). Das OVG hielt die Klage teils wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig, im Übrigen aber für unbegründet. Die Auflagen seien als selbständig anfechtbare „einfache“ Auflagen einzuordnen und fänden ihre Rechtsgrundlage in § 16 Abs. 1 PBefG zur Sicherung von Sicherheit und Leistungsfähigkeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG). Sie seien geeignet, erforderlich und verhältnismäßig; auch die Anwendung ministerieller Richtlinien sei zulässig.
Ausgang: Berufung gegen klageabweisendes Urteil zurückgewiesen; Klage teils unzulässig, im Übrigen ohne Erfolg.
Abstrakte Rechtssätze
Eine Nebenbestimmung ist als selbständig anfechtbare Auflage einzuordnen, wenn der Gegenstand der Genehmigung durch ihren Wegfall nicht verändert wird und die Genehmigung auch ohne sie dem gesetzlichen Genehmigungstatbestand entspricht.
Auflagen zu einer Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz können auf § 16 Abs. 1 PBefG gestützt werden, wenn sie der Sicherung der gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen, insbesondere der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG), dienen.
Ermessensbindende Verwaltungsvorschriften der Länder zum Vollzug von Bundesgesetzen sind zulässig; sie wirken als interne Richtlinien und sind am Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu messen.
Eine Verwaltung darf ihre Vollzugspraxis auch durch Anwendung zunächst unveröffentlichter neuer Richtlinien ändern, solange im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt keine schutzwürdigen Vertrauensschutzbelange entgegenstehen.
Qualifikations-, Prüf- und Dokumentationsanforderungen im Krankentransport (z.B. Besetzung, Leitstellenqualifikation, technische Überprüfung, Gesprächsaufzeichnung) sind rechtmäßig, wenn sie der Gefahrenabwehr dienen und verhältnismäßig ausgestaltet sind.
Zitiert von (3)
3 zustimmend
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 4 K 5015/87
Tenor
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Auf Antrag des Klägers erteilte der Beklagte diesem unter dem 25. November 1986 eine Genehmigung zum Verkehr mit Mietwagen zum Zwecke des Krankentransportes von Nichtnotfallpatienten mit Krankenkraftwagen, die bis 24. November 1990 befristet wurde. Zugleich machte der Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung folgende Auflagen:
Den Widerspruch des Klägers gegen die vorstehenden Auflagen wies der Regierungspräsident mit Bescheid vom 3. November 1987 zurück.
Daraufhin hat der Kläger am 7. Dezember 1987 vor dem Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben, mit der er sich gegen die Auflagen insbesondere mit folgender Begründung wendet: Die Auflagen hätten sich nicht nach dem Erlaßentwurf der Minister für Verkehr und Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen richten dürfen, da der Erlaß erst am 12. Februar 1987 in Kraft getreten sei. Bei Erlaß des Bescheides habe noch der Runderlaß der Minister für Verkehr und Gesundheit vom 29. August 1987 gegolten und hätte angewandt werden müssen. Allerdings seien grundsätzliche Bedenken angebracht, daß Landesbehörden zuständig sein könhten für Normsetzung im Bereich des Personenbeförderungsrechts. Schließlich bedürften die getroffenen Regelungen nach der Wesentlichkeitstheorie einer gesetzlichen Grundlage. Die Auflagen seien im übrigen nicht geeignet und nicht erforderlich, um eine ordnungsgemäße Ausübung der genehmigten Krankentransporte sicherzustellen, oder aber unverhältnismäßig. Sie dienten vor allem dazu, den durch die öffentliche Hand betriebenen Krankentransportdiensten einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen.
Unter dem 29. April 1988 wurde dem Kläger der Verkehr mit Mietwagen zum Zwecke des Krankentransports von Notfallpatienten mit Krankenkraftwagen vom Beklagten genehmigt. Dieser Genehmigung waren u.a. die hier angefochtenen Auflagen erneut beigefügt. Den gegen diese und weitere Auflagen gerichtete Widerspruch wies der Regierungspräsident mit Widerspruchsbescheid vom 30. August 1988 zurück. Klage hat der Kläger insofern nicht erhoben.
Der Kläger hat beantragt,
Durch Urteil vom 16. September 1989 hat das Verwaltungsgericht Köln die Klage entsprechend dem Antrag des Beklagten abgewiesen; auf die Begründung wird Bezug genommen.
Gegen dieses ihm am 18. Oktober 1988 zugestellte Urteil hat der Kläger am 14. November 1988 Berufung eingelegt, die er nicht begründet hat.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
Der Beklagte und der Vertreter des öffentlichen Interesses haben beantragt,
Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren Vorbringens der Parteien wird auf die Streitakten und die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, sie hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Teilweise ist die Klage unzulässig geworden, nämlich soweit der Kläger Auflagen weiterhin anficht, denen er deshalb nachkommen muß, weil sie bestandskräftig der Genehmigung zum Transport von Notfallpatienten beigegeben sind und für deren Anfechtung der Kläger hinsichtlich des Transports für Nichtnotfallpatienten kein gesondertes Rechtsschutzbedürfnis hat. Dies gilt für die Auflagen Nr. 2, 3, 6, 10, 11 und teilweise für die Auflage Nr. 12, jedoch nicht für die dort auch geregelte Aufzeichnungspflicht der eingehenden Gespräche. Im übrigen hat der Senat aber auch keine Zweifel an der materiellen Berechtigung der vorstehend genannten Auflagen. Da der Kläger die Berufung trotz Aufforderung nicht begründet hat, verweist der Senat insofern auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Urteils.
Soweit der Klage nicht das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, ist sie als Anfechtungsklage zulässig. Bei den strittigen Auflagen handelt es sich weder um Inhaltsbestimmungen der erteilten Genehmigung,
noch um modifizierende Auflagen
die beide nur mit einer Verpflichtungsklage auf Gewährung einer uneingeschränkten Begünstigung überwunden werden könnten.
Um Inhaltsbestimmungen oder modifizierende Auflagen, die rechtlich von der Bewilligung nicht zu trennen sind und mithin wegen der Unteilbarkeit des im Streit befindlichen Gegenstandes nicht isoliert angefochten und aufgehoben werden können, handelt es sich deshalb nicht, weil sich an dem Inhalt der Genehmigung nach § 49 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) nichts ändert, wenn die Auflagen ganz oder teilweise wegfallen.
Es liegt hier gerade kein Fall vor, in dem durch Aufhebung der Auflagen die von der Behörde gewährte Begünstigung durch eine Begünstigung von ganz anderem Inhalt ersetzt würde.
Die Auflagen sind als solche bezeichnet und ausgestaltet, indem sie Verpflichtungen des Klägers festlegen, die zu der Genehmigung hinzutreten. Als solche sind sie grundsätzlich selbständig anfechtbar und daher grundsätzlich auch selbständig aufhebbar, anders als eine Bedingung.
Entscheidend für die Einstufung der Auflagen als einfache Auflagen ist, daß der Gegenstand der Genehmigung, nämlich der Krankentransport mit Pkw, durch die Beifügung der Auflagen oder deren Wegfall nicht verändert wird. Die erteilte Genehmigung ist auch ohne die Auflagen eine solche nach § 49 Abs. 4 PBefG und entspricht der Rechtsordnung.
Um Bedingungen handelt es sich trotz der Erwähnung dieses Begriffs in der Überschrift zu den Auflagen nicht. Nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NW (VwVfG NW) ist eine Bedingung eine Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Diese Wirkung hat keine der getroffenen Bestimmungen.
Auch in der sonstigen Rechtsprechung werden Regelungen der vorliegenden Art als selbständig anfechtbare Auflagen angesehen.
Schließlich hält auch der Beklagte selbst die Auflagen für selbständig anfechtbar.
Die noch näher zu beurteilenden Auflagen Nr. 1, 4, 7, 9 und 12 (teilweise) finden ihre Rechtsgrundlage in § 16 Abs. 1 PBefG. Danach kann eine Genehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, die sich im Rahmen des Personenbeförderungsgesetzes und der zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften halten müssen. Diese Regelung stellt eine zulässige Ermächtigung im Sinne des § 36 Abs. 1 VwVfG NW dar, wonach ein Verwaltungsakt, auf den bei Erfüllung der dafür erforderlichen Voraussetzungen ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden darf, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, daß die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.
Die genannten Auflagen halten sich im Rahmen des Gesetzes, da sie dazu dienen, das Erfordernis des § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG, nämlich Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes, zu gewährleisten, ohne einen "Luxusstandard" zu verlangen, der nur wünschenswert, aber nicht nach dem Maßstab des Gesetzes geboten wäre.
Da somit die Auflagen auf Gesetz beruhen, rügt der Kläger zu Unrecht eine Verletzung der Wesentlichkeitstheorie, wonach wesentliche Regelungen der gesetzlichen Grundlage bedürften. Auch greift nicht durch, daß der gemeinsame Runderlaß des Ministers für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr (MSWV) und des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) vom 12. Februar 1987, MBl NW 487, wegen fehlender Regelungszuständigkeit der Länder nicht hätte ergehen dürfen, wie der Kläger meint. Die Länder vollziehen auch die Gesetze , für die der Bund - wie hier gemäß Art. 74 Nr. 22 des Grundgesetzes (GG) für das Kraftfahrwesen - die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hat (Art. 30 GG). Die Länder sind deshalb ohne weiteres befugt, ermessensbindende Richtlinien zu erlassen, wie dies hier geschehen ist. Solche - internen - Richtlinien haben ihre Bedeutung nur im.Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie können deshalb auch geändert werden. Für eine Änderung ist nicht zwingend erforderlich, daß die veröffentlichte Vorgängerregelung durch eine diesbezügliche Veröffentlichung der Neuregelung außer Kraft gesetzt ist. Die Verwaltung kann ihre Praxis auch dadurch rechtmäßig ändern, daß sie zunächst unveröffentlichte neue Richtlinien - z.B. zur Gewinnung von Erfahrungen probehalber - anwendet, wie dies hier geschehen ist. Fragen des Vertrauensschutzes des Klägers stellen sich schon deshalb nicht, weil jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides, auf den bei der hier vorzunehmenden Rechtmäßigkeitsprüfung abzustellen ist, der Runderlaß vom 12. Februar 1987 bereits auch veröffentlicht und derjenige von 1977 aufgehoben war. Im übrigen hat der Kläger nicht substantiiert vorgetragen, inwiefern er in seinem schutzwürdigen Vertrauen verletzt worden ist.
Die zu prüfenden Auflagen sind zur Gewährleistung von Sicherheit und Leistungsfähigkeit eines Betriebes zum Krankentransport geeignet sowie erforderlich und verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dies gilt zunächst für die Auflage Nr. 1. Danach ist der Krankentransportwagen (KTW) mit einem Fahrer und einem Begleiter zu besetzen, wobei der Fahrer 60 Stunden zum Sanitätshelfer und der Begleiter 520 Stunden zum Rettungssanitäter ausgebildet sein muß. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat anwesende Vertreter des MAGS hat glaubhaft versichert, daß dies dem Bundesstandard entspricht. Es hat sich auch kein Anhaltspunkt für die Richtigkeit der Behauptung des Klägers gefunden, diese die Wirtschaftlichkeit der Privatbetriebe erheblich belastende Regelung werde von den Stellen des öffentlich-rechtlichen Rettungswesens selbst nicht eingehalten und diene nur dazu, den Wettbewerb zum Nachteil der Privatunternehmer zu verzerren. In einem Erlaß vom 25. Januar 1988 hat der MAGS zur Ausbildung des Rettungsdienstpersonals ausdrücklich folgendes ausgeführt:
Die Möglichkeit, daß auch Nichtnotfallpatienten auf dem Transport zu Notfallpatienten werden können, rechtfertigt nicht nur die geforderte Ausbildungsqualifikation als Rettungssanitäter für den Beifahrer, sondern auch das Erfordernis, daß der Fahrzeugführer als Sanitätshelfer ausgebildet sein muß. Macht man sich deutlich, daß bei 100 Transporten nach der Statistik in etwa fünf Fällen eine solche Komplikation eintritt, so war der Beklagte im Interesse der Gefahrenabwehr zu der getroffenen Regelung erkennbar berechtigt.
Durch den Widerspruchsbescheid ist klargestellt, daß die Regelung nicht abschließend ist, so daß der Einsatz vergleichbar oder höher qualifizierter Personen nach Zustimmung des Beklagten möglich bleibt.
Auch die Auflage Nr. 4, nach der die Person, die während der Betriebsbereitschaft des Unternehmens am Betriebssitz die Beförderungsaufträge für den Unternehmer entgegennimmt, bei der Ausübung ihrer Tätigkeit - wie das Leitstellenpersonal im öffentlich organisierten Rettungsdienst - die Ausbildungsvoraussetzungen als Rettungssanitäter erfüllen muß, ist rechtmäßig. Das Unternehmen des Klägers, das inzwischen auch Notfallpatienten befördern darf, dies jedoch nur zu bestimmten Stunden tut, wird häufig auch außerhalb dieser Betriebszeit in Notfällen angerufen werden. Außerdem hat das Vorhandensein eines KTW zumindest für die Nachbarschaft unabhängig von der Berechtigung zum Transport von Notfallpatienten eine gewisse Werbewirkung. Die von der Leitstellenperson im Betrieb des Klägers sehr schnell zu treffenden Entscheidungen sind häufig gravierend. Oftmals wird aufgrund nur unvollständiger Informationen über das Krankheitsbild bzw. die Transportnotwendigkeit die Entscheidung darüber zu treffen sein, ob es sich um einen Nichtnotfalltransport handelt oder der Anrufer weiter verwiesen werden muß.
Auch die Auflage Nr. 7 betreffend die zweijährliche Vorlage eines Gutachtens des TÜV oder des DEKRA über die Einhaltung der DIN-Vorschriften in dem KTW ist offensichtlich sachgerecht, da sie den Unternehmer zur Einhaltung des gebotenen Standards anhält und somit der Gefahrenabwehr dient.
Die Auflage Nr. 9, daß bei einem Notfall die Leitstelle des örtlich zuständigen öffentlichen Rettungsdienstes zu unterrichten ist, rechtfertigt sich daraus, daß diese Leitstelle immer besetzt sein muß, während bei der Unterrichtung anderer Unternehmer wertvolle Zeit verlorengehen kann.
Für die Anfechtung der Auflage Nr. 12 hat der Kläger ein Rechtsschutzbedürfnis nur noch, soweit es darum geht, die eingehenden Gespräche mittels Tonträger aufzuzeichnen. Auch diese Auflage ist rechtmäßig. Sie dient sowohl dem Unternehmer als auch dem Patienten zur Beweissicherung in Schadensfällen, kann aber auch eine genauere Einhaltung des Verbots des Transports von Notfallpatienten mit bestimmten Fahrzeugen bewirken und dient somit auch der Gefahrenabwehr. Daß nach § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG der Eingang eines Beförderungsauftrages am Betriebssitz oder in der Wohnung von dem Mietwagenunternehmer buchmäßig zu erfassen und die Aufzeichnung ein Jahr aufzubewahren ist, steht der getroffenen Regelung nicht entgegen, da es sich bei der schriftlichen Aufzeichnungspflicht um Mindestanforderungen handelt, die für den Transport von Kranken sehrwohl zum Zweck der Gefahrenabwehr modifiziert werden kann.
Hat die Berufung somit keinen Erfolg, trifft den Kläger die Kostenfolge des § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwG).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.