Zwangsgeldandrohung zur Durchsetzung einer Kita-/Tagespflegezuweisung im Eilverfahren
KI-Zusammenfassung
Das OVG NRW hatte über die Beschwerde einer Kommune gegen die Androhung eines Zwangsgeldes zur Durchsetzung einer einstweiligen Anordnung auf Bereitstellung eines Betreuungsplatzes zu entscheiden. Streitpunkt war u. a., ob der Vollstreckungsantrag auf Kindertagespflege erstreckt werden durfte und ob die Kommune die Erfüllung als unmöglich darlegen könne. Das Gericht bestätigt die Auslegung des Antrags und hält die Vollstreckungsvoraussetzungen nach § 172 VwGO für erfüllt, weil die Kommune keine hinreichend substantiierte Unmöglichkeit bzw. ausreichende Bemühungen nachgewiesen hat. Die Beschwerde wurde zurückgewiesen; die Zwangsgeldandrohung von 2.500 Euro und die gesetzte Frist blieben bestehen.
Ausgang: Beschwerde gegen die Zwangsgeldandrohung zur Durchsetzung eines Betreuungsplatzes zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Ein missverständlich formulierter Vollstreckungsantrag ist nach §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO nach dem objektiven Erklärungswert bei verständiger Würdigung auszulegen; eine „Umdeutung“ ist hierfür nicht erforderlich.
Im Vollstreckungsverfahren nach § 172 Satz 1 VwGO setzt die Androhung eines Zwangsgeldes neben der Nichterfüllung des Titels voraus, dass die Erfüllung ohne zureichenden Grund unterblieben ist (grundlose Säumnis).
Beruft sich die Vollstreckungsschuldnerin auf Unmöglichkeit der titulierten Handlung, hat sie die hierfür maßgeblichen Tatsachen und Beweismittel substantiiert, nachprüfbar und aus ihrer Sphäre vollständig darzulegen; pauschaler Vortrag genügt nicht.
Bei einem titulierten Anspruch auf Verschaffung eines Betreuungsplatzes zur frühkindlichen Förderung hat die Vollstreckungsschuldnerin grundsätzlich alle ihr verfügbaren, ggf. auch überobligatorischen Möglichkeiten auszuschöpfen, um die titulierten Anforderungen zu erfüllen.
Einwendungen, eine Vollstreckung unterlaufe allgemeine Vergabe- oder Auswahlkriterien, betreffen grundsätzlich den materiell-rechtlichen Anspruch und sind im Vollstreckungsverfahren nach § 172 VwGO nicht entscheidend, soweit ein vollstreckbarer Titel vorliegt.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Münster, 6 M 23/23
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Vollstreckungsschuldnerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Beschwerdeverfahrens.
Gründe
Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch ansonsten zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg.
Entgegen der Auffassung der Vollstreckungsschuldnerin ist die Zwangsgeldandrohung in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts nicht schon deshalb aufzuheben, weil es den Antrag der Vollstreckungsgläubigerin,
der Antragsgegnerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro anzudrohen, wenn sie der Antragstellerin nicht bis zum 10. November 2023 und sodann bis zur Entscheidung im Verfahren zur Hauptsache einen Betreuungsplatz zur frühkindlichen Förderung mit dem Betreuungsumfang von 35 Stunden wöchentlich in einer Kindertageseinrichtung oder Kindertageseinrichtung zur Verfügung stellt, die in nicht mehr als 30 Minuten von der Wohnung der Antragstellerin erreichbar ist,
"zum Anlass genommen" habe, ihn "umzudeuten und auch auf Tagespflege auszudehnen". Vielmehr hat das Verwaltungsgericht den mit der redundanten Formulierung "in einer Kindertageseinrichtung oder Kindertageseinrichtung" offensichtlich missglückten Antrag bei verständiger Würdigung gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO rechtlich zutreffend dahingehend ausgelegt, eine Androhung eines Zwangsgelds werde für den Fall begehrt, dass die Vollstreckungsschuldnerin keinen Betreuungsplatz in einer Kindertageseinrichtung oder Kindertagespflegestelle nachweist. Dies hat die Vollstreckungsgläubigerin mit Schriftsatz vom 20. November 2023 zusätzlich klargestellt.
Die gegen eine solche Auslegung gerichtete Argumentation der Vollstreckungsschuldnerin, die Vollstreckungsgläubigerin verhalte sich widersprüchlich, wenn sie die Betreuung in einer Kindertagespflegestelle durchzusetzen versuche, obwohl sie eine solche Betreuung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ausdrücklich abgelehnt habe, verfängt nicht. Es ist nicht zu beanstanden, dass ein Vollstreckungsgläubiger die Vollstreckung einer gerichtlichen Entscheidung betreibt, auch wenn diese hinter seinem ursprünglichen Antrag zurückbleibt. Im vorliegenden Fall wäre es der Vollstreckungsgläubigerin offensichtlich verwehrt, ihr Vollstreckungsbegehren auf die Alternative "Kindertageseinrichtung" zu beschränken, weil es dann an der erforderlichen Deckungsgleichheit mit dem zugrunde liegenden Vollstreckungstitel fehlte.
Dem so verstandenen zulässigen Antrag auf zwangsweise Durchsetzung der einstweiligen Anordnung vom 17. Oktober 2023 hat das Verwaltungsgericht zu Recht überwiegend stattgegeben.
Grundlage für die Vollstreckung ist § 172 Satz 1 VwGO. Danach kann das Gericht des ersten Rechtszugs gegen eine Behörde, die einer ihr in einer einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt, auf Antrag des Vollstreckungsgläubigers unter Fristsetzung ein Zwangsgeld bis zu 10.000,00 Euro androhen, nach fruchtlosem Fristablauf festsetzen und von Amts wegen vollstrecken.
Die allgemeinen Voraussetzungen für eine Vollstreckung gegen die Vollstreckungsschuldnerin liegen vor. Die Vollstreckungsgläubigerin hat mit Schriftsatz vom 8. November 2023 einen Vollstreckungsantrag beim Gericht des ersten Rechtszugs gestellt. Die am 17. Oktober 2023 auf der Grundlage von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ergangene einstweilige Anordnung im Verfahren 6 L 833/23 (VG Münster) ist gemäß § 168 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ein Vollstreckungstitel. Dieser Titel ist trotz der hiergegen eingelegten und beim Senat weiter anhängigen Beschwerde der Vollstreckungsgläubigerin im Verfahren 12 B 1193/23 zudem vollstreckbar. Dabei kann der Senat offen lassen, ob dies bereits daraus folgt, dass der Beschwerde der Vollstreckungsgläubigerin von vornherein keine aufschiebende Wirkung zukommen kann, weil eine solche nur bei Belastungen in Betracht kommt, der stattgebende und zur Vollstreckung stehende Ausspruch des Verwaltungsgerichts für die beschwerdeführende Vollstreckungsgläubigerin jedoch begünstigend ist, oder ob die Vollstreckbarkeit auf dem in § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich angeordneten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden beruht. Denn in beiden Fällen wäre der vorbezeichnete Beschluss vollstreckbar. Die einstweilige Anordnung wurde der Vollstreckungsschuldnerin ausweislich des Empfangsbekenntnisses am 18. Oktober 2023 zugestellt. Eine Vollstreckungsklausel ist entbehrlich, da es ihrer nur in den - hier nicht vorliegenden Fällen - des § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 929 Abs. 1 ZPO bedarf.
Auch die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen für die Androhung eines Zwangsgelds sind erfüllt. Die Vollstreckungsschuldnerin ist der ihr mit einstweiliger Anordnung vom 17. Oktober 2023 auferlegten Verpflichtung, der Vollstreckungsgläubigerin einen Betreuungsplatz zur Verfügung zu stellen, bislang nicht nachgekommen.
Das Vollstreckungsgericht hat sich vor der Einleitung von Zwangsmaßnahmen aber nicht nur der Nichterfüllung der dem Vollstreckungsschuldner auferlegten Verpflichtung zu vergewissern, sondern darüber hinaus zu prüfen, ob die Erfüllung ohne zureichenden Grund unterblieben ist.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. Dezember 1968- I WB 31.68 -, NJW 1969, S. 476 f., und vom 12. September 2022 - 1 WB 37.22 -, juris Rn. 14; Bay. VGH, Beschluss vom 17. Juli 2013 - 3 C 13.458 -, juris Rn. 18, m. w. N.; OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 6. März 2015 - 3 O 19/15 -, juris Rn. 4; Nds. OVG, Beschluss vom 15. November 2019 - 10 OB 210/19 -, juris Rn. 6, m. w. N.; Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2020 - 10 B 2754/19 -, juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. November 2022 - 12 S 2224/22 -, juris Rn. 14, m. w. N.
Eine solche "grundlose Säumnis" liegt vor, wenn es dem Vollstreckungsschuldner billigerweise zugemutet werden konnte, in der seit Ergehen der Entscheidung verstrichenen Zeit die Verpflichtung zu erfüllen.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 17. Juli 2013 - 3 C 13.458 -, juris Rn. 18, m. w. N.; OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 6. März 2015 - 3 O 19/15 -, juris Rn. 4; Nds. OVG, Beschluss vom 15. November 2019 - 10 OB 210/19 -, juris Rn. 6, m. w. N; Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2020 - 10 B 2754/19 -, juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. November 2022 - 12 S 2224/22 -, juris Rn. 14, m. w. N.
Dabei kann der Vollstreckungsschuldner die Vollstreckbarkeit nicht mit der pauschalen Behauptung unterlaufen, ihm sei die Erbringung der geschuldeten Leistung unmöglich. Vielmehr hat der Schuldner auch im Vollstreckungsverfahren die Tatsachen einschließlich der Beweismittel, aus denen sich die Unmöglichkeit der Handlung ergibt, in einer für den Gläubiger überprüfbaren und substantiierten Weise darzulegen. Denn dem Vollstreckungsgläubiger wird es regelmäßig kaum möglich sein, Einzelheiten aus der Sphäre des Schuldners darzutun oder auch nur einen Ansatz für den Nachweis der Möglichkeit der Handlungsvornahme zu finden, wenn der Schuldner nicht alle Umstände darlegt, aus denen sich die Unmöglichkeit ergibt. Der Androhung eines Zwangsgelds stehen deshalb nur solche Zweifel entgegen, die durch ein substantiiertes und nachprüfbares Vorbringen des Schuldners begründet sind.
Vgl. OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 6. März 2015 - 3 O 19/15 -, juris Rn. 8, m. w. N.
Bezüglich des hier titulierten Anspruchs auf Verschaffung eines Betreuungsplatzes zur frühkindlichen Förderung ist der Vollstreckungsschuldner grundsätzlich verpflichtet, alle ihm zur Verfügung stehenden - ggf. auch überobligatorischen - Möglichkeiten auszuschöpfen, um dem Vollstreckungsgläubiger einen solchen, den in der einstweiligen Anordnung festgelegten Anforderungen genügenden Platz zur Verfügung zu stellen.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15. November 2019- 10 OB 210/19 -, juris Rn. 9, m. w. N.; Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2020 - 10 B 2754/19 -, juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. November 2022 - 12 S 2224/22 -, juris Rn. 14, m. w. N.
Ob und unter welchen Voraussetzungen dieser Verpflichtung im Einzelfall Grenzen gesetzt sein können, bedarf hier keiner näheren Betrachtung, weil das Vorbringen der Vollstreckungsschuldnerin den zu stellenden Anforderungen offensichtlich nicht gerecht wird.
Ihre Ausführungen zur aktuellen Belegungssituation in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflegestellen lassen hinreichende Bemühungen, der Vollstreckungsgläubigerin einen Betreuungsplatz zu verschaffen, nicht ansatzweise erkennen. Sie trägt vor, dass ihr das "Jugendamt […] mitgeteilt" habe, in der Kindertagespflege seien "aktuell keine freien Plätze vorhanden" und es gebe in den Kindertagesstätten freier Träger "nach deren Angaben aktuell keinen freien Platz in einem Radius, der vom Wohnsitz der Antragstellerin innerhalb von 30 Minuten erreichbar wäre". Damit hat die Vollstreckungsschuldnerin offenbar nur eine interne Nachfrage beim Jugendamt unternommen, um den titulierten Anspruch zu erfüllen. Nach welchen Maßstäben und in welchem Umfang das Jugendamt wiederum "alle Kindertageseinrichtungen und die Kindertagespflegen in Münster überprüft" haben will, ist nicht nachvollziehbar. Letztlich verbleibt es bei der bloßen Behauptung, das Verwaltungsgericht verlange "Unmögliches". Ohne jegliche Erläuterung stellt sie lediglich fest, es sei "objektiv nicht möglich, dass das Jugendamt eine ständige tagesaktuelle Meldung aller Träger und freischaffenden Tagespflegepersonen über freie, bald freiwerdende sowie noch zusätzlich herstellbare Betreuungsplätze" vorhalte. Mit dieser substanzlosen und zudem nicht überprüfbaren Einlassung liefert sie keinen plausiblen Grund für ihr Verhalten, dem Beschluss des Verwaltungsgerichts nicht Folge zu leisten. Ebenso wenig lässt sich mangels hinreichend substantiierter Angaben zu den vom Jugendamt getroffenen Maßnahmen das Vorbringen revidieren, dieses habe "nicht in Blaue geantwortet, sondern hat nach bestem Wissen und Gewissen gemeldet, ob und ggf wo noch Plätze frei sind oder bald werden". Um eine grundlose Säumnis auszuräumen, reicht es augenscheinlich auch nicht aus, lediglich zu einer einzigen Kindertagesstätte ("Am Edelbach") festzuhalten, dass dort zum 1. Dezember 2023 zwar ein Platz frei werde, für den jedoch bereits zehn andere Kinder vorgemerkt seien, die Vorrang hätten.
Der Hinweis der Vollstreckungsschuldnerin, sie verfüge "über zu wenig einsatzbereites Personal" und könne "dieses Personal auch nicht rekrutieren", selbst "wenn sie unbegrenzt finanzielle Mittel dafür" einsetze, ist ebenfalls viel zu pauschal, um eine Erschöpfung jeglicher Möglichkeiten, die gerichtliche Entscheidung umzusetzen, nachzuweisen. Gleiches gilt für die durch keinerlei Zahlenmaterial belegte Äußerung, es fehle "aktuell insgesamt pädagogisches Personal im Umfang von 60,88 Vollzeitäquivalenten (VZÄ), um die gesetzlich vorgeschriebene Mindestbesetzung in den Kindertageseinrichtungen zu erreichen". Allgemeine Maßnahmen wie "regelmäßige Ausschreibungen" oder die "Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte", um der Mangellage zu begegnen, belegen schon von vornherein keine Anstrengung, der Vollstreckungsgläubigerin im konkret vorliegenden Fall einen Betreuungsplatz zu verschaffen. Gleiches gilt für ihren Vortrag, das Jugendamt informiere "regelmäßig in öffentlichen Verlautbarungen über die im Vergleich zu den Vorjahren angespannte personelle Situation in den Einrichtungen" und stelle zusätzlich in "Veröffentlichungen dar, dass es sich um den weiteren Ausbau von Plätzen bemüht" und dabei "gleichzeitig Maßnahmen angeht, um den personellen Mangel zu bekämpfen". Lediglich die Berufung auf die allgemein schwierige Situation kann die Vollstreckung aus dem Beschluss vom 17. Oktober 2023, mit dem individuell für die Vollstreckungsgläubigerin ein titulierter Anspruch festgestellt wurde, nicht verhindern.
Entgegen der Auffassung der Vollstreckungsschuldnerin setzt ein gerichtlicher Titel zur Verschaffung eines Betreuungsplatzes auch nicht "die gesetzlich vorgeschriebenen und obergerichtlich geforderten Auswahlkriterien für die Besetzung der Betreuungsplätze außer Kraft". Vielmehr führt diese Argumentation umgekehrt zur Wirkungslosigkeit gerichtlichen Rechtsschutzes, wenn ein Titel im Anschluss an das Verfahren nicht vollstreckt werden könnte, weil dies zu einer Missachtung einer Vergabereihenfolge führte. Ungeachtet dessen betrifft die Frage, ob freiwerdende oder neu geschaffene Betreuungsplätze aus Gründen der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG zunächst mit anderen Kindern als einem Vollstreckungsgläubiger zu besetzen sind, allein den materiell-rechtlichen Anspruch und nicht das Vollstreckungsverfahren.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15. November 2019- 10 OB 210/19 -, juris Rn. 8.
Die von den Beteiligten nicht angegriffene Höhe des - erstmals - angedrohten Zwangsgelds von 2.500,00 Euro erscheint dem Senat angemessen, um der Vollstreckungsschuldnerin zu verdeutlichen, dass eine weitere Missachtung der erstinstanzlich ausgesprochenen Verpflichtung nicht folgenlos bleiben kann. Der darüber hinausgehende (anfängliche) Antrag der Vollstreckungsgläubigerin auf Androhung eines Zwangsgelds von 10.000,00 Euro bleibt daher zu Recht ohne Erfolg. Die gesetzte Frist von zwei Wochen ab Zustellung des erstinstanzlichen Beschlusses zur Befolgung der Verpflichtung ist in Anbetracht des Umstands, dass der Vollstreckungsschuldnerin das konkrete Betreuungsbegehren seit geraumer Zeit bekannt ist, und mit Blick auf die Dringlichkeit des Begehrens hinreichend bemessen. Der Senat teilt ferner die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die von der Vollstreckungsgläubigerin geforderte Frist von zwei Tagen demgegenüber ersichtlich zu kurz ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).