Nichteinstellung in den mittleren Binnenzolldienst wegen Eignungszweifeln aus Personalakte
KI-Zusammenfassung
Der Kläger begehrte seine Einstellung in den Vorbereitungsdienst des mittleren Binnenzolldienstes, nachdem die Behörde ihn nach Einsicht in seine frühere Personalakte abgelehnt hatte. Streitpunkt war, ob die Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG fehlerfrei war und ob die Heranziehung der Personalakte gegen Gleichheitssätze verstößt. Das OVG NRW bestätigte die Ablehnung, weil die Behörde auf Grundlage von Leistungsdaten und Fehlzeiten aus der Akte vertretbar Zweifel an Motivation und Eignung prognostizieren durfte. Eine Pflicht zur Erstellung eines speziellen Anforderungsprofils für den Vorbereitungsdienst bestehe nicht; die Beiziehung vorhandener Personalakten sei sachgerecht.
Ausgang: Berufung des Klägers gegen die Ablehnung der Einstellung in den Vorbereitungsdienst zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Die Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im Einstellungsverfahren nach Art. 33 Abs. 2 GG unterliegt nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle auf Begriffsverkennung, unrichtige Tatsachengrundlage, Missachtung allgemeiner Wertmaßstäbe oder sachwidrige Erwägungen.
Vor einer Einstellung in einen laufbahnbezogenen Vorbereitungsdienst ist die Auswahlentscheidung auf der Grundlage aller verfügbaren Unterlagen zu treffen; hierzu kann die Beiziehung und Auswertung vorhandener Personalakten aus früheren Ausbildungsverhältnissen im öffentlichen Dienst gehören.
Die Auswertung vorhandener Personalakten verstößt nicht schon deshalb gegen den Gleichheitssatz, weil bei Bewerbern aus der Privatwirtschaft vergleichbare Akten typischerweise nicht existieren; sachwidrig wäre vielmehr, vorhandene Erkenntnisquellen ohne Grund ungenutzt zu lassen.
Für die Einstellung in einen Vorbereitungsdienst ist regelmäßig kein spezifisches Anforderungsprofil für eine einzelne Stelle festzulegen; maßgeblich ist eine Prognose, ob der Bewerber den Anforderungen der Ausbildung und der späteren Laufbahn voraussichtlich gewachsen sein wird.
Der Eignungsbegriff des Art. 33 Abs. 2 GG umfasst die gesamte Persönlichkeit einschließlich charakterlicher Eigenschaften; anhaltend schwache Leistungen und Hinweise auf fehlende Lernmotivation können Eignungszweifel tragen, ohne dass besonders gravierende Einzelvorkommnisse vorliegen müssen.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 12 K 2306/97
Tenor
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der am 21. Mai 1973 geborene Kläger absolvierte in der Zeit vom 1. August 1990 bis zum 9. Juli 1993 beim Landschaftsverband Westfalen-Lippe eine Ausbildung zum Straßenwärter. Nach Beendigung der Ausbildung wurde er jedoch wegen nicht zufrieden stellender Leistungen nicht in ein Arbeitsverhältnis übernommen.
Im April 1996 bewarb sich der Kläger um eine Einstellung in den mittleren Binnenzolldienst der Beklagten. Nachdem diese die über ihn beim Landschaftsverband geführte Personalakte eingesehen hatte, lehnte sie die Einstellung des Klägers mit den angefochtenen Bescheiden ab.
Wegen des Sach- und Streitstandes bis zur erstinstanzlichen Entscheidung nimmt der Senat auf die Feststellungen im Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, die er sich in vollem Umfang zu Eigen macht (§ 130 b Satz 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit den Anträgen,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 14. und 27. Januar und 28. Februar 1997 zu verpflichten, ihn zum nächstmöglichen Zeitpunkt in den Vorbereitungsdienst der Laufbahn des mittleren Binnenzolldienstes einzuberufen,
hilfsweise festzustellen, dass die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und die Beklagte verpflichtet war, ihn zum 1. April 1997 in den Vorbereitunsdienst der Laufbahn des mittleren Binnenzolldienstes einzuberufen,
durch das angefochtene Urteil abgewiesen.
Der Kläger hat gegen das Urteil (die von dem Senat zugelassene) Berufung eingelegt. Zur Begründung führt er aus: Die zu seiner Nichteinstellung führende Auswahlentscheidung der Beklagten sei rechtsfehlerhaft. Eine rechtsfehlerfreie Auswahlentscheidung setze u.a. voraus, dass die Entscheidung schriftlich begründet werde. In seinem Fall finde sich eine nachvollziehbare Begründung erst im Widerspruchsbescheid. Diese halte das Verwaltungsgericht jedoch für wenig überzeugend. Es ersetze allerdings die "wenig überzeugende" Begründung durch eine eigene Begründung, indem es unterstelle, dass er, der Kläger, die an einen Beamten des mittleren Binnenzolldienstes zu stellenden charakterlichen Anforderungen nicht erfülle. Allerdings habe die Beklagte offensichtlich die charakterlichen Anforderungen - wenn überhaupt - nur bei den Bewerbern geprüft, die vorher bei einem öffentlichen Arbeitgeber beschäftigt gewesen seien. Das verstoße nicht nur gegen Art. 33 Abs. 2 GG, sondern auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG. Davon abgesehen habe die Beklagte die Anforderungen, die sie an die charakterliche Eignung des Bewerbers stelle, nicht hinreichend definiert. Es hätte einer ausführlichen Begründung bedurft, inwieweit eine fehlerhafte Motivation im Jahre 1992 und damalige mangelhafte Leistungen feststehende Charaktereigenschaften seien, die es rechtfertigten, ihm nunmehr die charakterliche Eignung für die angestrebte Laufbahn abzusprechen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Anträgen zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und macht insbesondere geltend: Ein Bewerber habe auf der Grundlage des Art. 33 Abs. 2 GG Anspruch darauf, dass der (künftige) Dienstherr über die Einstellung ohne Ermessens- und Beurteilungsfehler, insbesondere unter Beachtung des Gleichheitssatzes entscheide. Dabei dürfe die Einstellungsbehörde die Personalakte eines Bewerbers, der vorher dem öffentlichen Dienst angehört habe, einsehen und auswerten. Aus der über den Kläger geführten Personalakte des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe, die einen Zeitraum von drei Jahren umfasse und daher aussagekräftig sei, habe sich die Vermutung aufgedrängt, dass der Kläger, der bereits bei einer Ausbildung für den einfachen Dienst Schwierigkeiten gehabt habe, bei der Ausbildung für den mittleren Zolldienst scheitern könnte. Die Berufsschulzeugnisse und anderen Unterlagen aus den Jahren 1992 und 1993 zeigten, dass beim Kläger Schlüsselqualifikationen wie Leistungsbereitschaft, Motivation und Einstellung zur Arbeit gefehlt hätten. Dadurch werde die charakterliche Eignung des Klägers für die nunmehr angestrebte Laufbahn in Frage gestellt.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats über die Berufung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung, über die der Senat mit Zustimmung der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit dem Hilfsantrag zu Recht abgewiesen und dabei unter anderem zutreffend festgestellt, dass die Beklagte dem Kläger die Einstellung nicht etwa in ihrem Schreiben vom 13. Dezember 1996 zugesichert hatte. Die angefochtenen Bescheide, mit denen die Beklagte die Einstellung des Klägers in den Vorbereitungsdienst der Laufbahn des mittleren Binnenzolldienstes abgelehnt hat, sind rechtmäßig.
Wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die Urteile des erkennenden Senats vom 23. September 1998 - 12 A 4325/97 - und des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 1991 - 2 C 42.79 - dargelegt hat, hat jeder Deutsche gemäß Art. 33 Abs. 2 GG nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Nach Maßgabe dieser Kriterien hat die Beklagte die Auslese der Bewerber vorzunehmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BBG). Die im Rahmen der Einstellungsentscheidung erforderliche Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ist ein Akt wertender Erkenntnis des (künftigen) Dienstherrn, der von den Verwaltungsgerichten nur darauf überprüft werden kann, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff verkannt, der Beurteilung einen unrichtigen Sachverhalt zugrundegelegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt hat. Der Beurteilungsspielraum umfasst sowohl die individuelle Bewertung der einzelnen Bewerber als auch einen etwaigen Leistungsvergleich zwischen ihnen. Die anschließende Einstellung in einen Vorbereitungsdienst, der nicht zugleich - wie etwa das Rechtsreferendariat - allgemeine Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 GG ist, und ggf. die Auswahl unter mehreren Bewerbern liegen im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn ist es auch überlassen, welchen (sachlichen) Umständen er bei seiner Auswahlentscheidung das größere Gewicht beimisst und in welcher Weise er den Grundsatz des gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verwirklicht, sofern nur das Prinzip der Auswahl nach Eignung nicht in Frage gestellt wird.
Vor der Einstellung in einen Vorbereitungsdienst können die nach Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG für den Zugang zu einem öffentlichen Amt geltenden amtsbezogenen Leistungskriterien jedoch - wenn überhaupt - häufig nur unvollständig beurteilt werden. Denn die für die spätere Beamtenlaufbahn erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten werden großenteils erst im Vorbereitungsdienst erworben. Die überragende Bedeutung, die der Einstellung in den Vorbereitungsdienst für die künftige berufliche Laufbahn der Bewerber zukommt, erfordert aber eine besonders sorgfältig vorbereitete Entscheidung. Die Auswahl muss auf der Grundlage aller für die Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zur Verfügung stehenden Unterlagen getroffen werden. Das macht es notwendig, etwaige Personalakten der Bewerber aus früheren Ausbildungs- bzw. Beschäftigungsverhältnissen im öffentlichen Dienst beizuziehen. Eine derartige Beiziehung verstößt auch im Hinblick darauf, dass entsprechende Personalakten bei Bewerbern, die vorher außerhalb des öffentlichen Dienstes beschäftigt waren, nicht vorliegen bzw. nicht ausgewertet werden können, nicht gegen den Gleichheitssatz. Der Gleichheitssatz des Art. 33 Abs. 2 GG als hier einschlägiger Handlungs- und Kontrollmaßstab verbietet eine sachlich nicht gerechtfertigte, willkürlich unterschiedliche Behandlung der Bewerber. Es ist aber weder sachwidrig noch willkürlich, frühere Personalakten der Bewerber als Grundlage für die Einstellungsentscheidung beizuziehen. Sachwidrig und mit Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen über die Einstellung nicht zu vereinbaren wäre es im Gegenteil, wenn der künftige Dienstherr die Beiziehung und Auswertung vorhandener Personalakten nur deshalb unterließe, weil entsprechende Vorgänge bei anderen Bewerbern nicht existieren.
Entgegen dem Vorbringen des Klägers setzt eine fehlerfreie Auswahlentscheidung für den Vorbereitungsdienst auch nicht voraus, dass der (künftige) Dienstherr zunächst die "spezifischen Anforderungen der zu besetzenden Stelle" festlegt. Da die Bewerber für die gesamte Bandbreite ihrer künftigen Laufbahn ausgebildet werden sollen, kann hier die Erstellung eines speziellen Anforderungsprofils, was für die Besetzung bestimmter (meist herausgehobener Beförderungs- )Stellen in Betracht kommen kann, nicht verlangt werden. Es ist vielmehr die Prognose zu treffen, ob bzw. wie gut der Bewerber voraussichtlich den Anforderungen der Ausbildung im Vorbereitungsdienst und den späteren beruflichen Aufgaben seiner Laufbahn gewachsen sein wird. Leitbild hierfür muss das öffentliche Interesse an der wirksamen und störungsfreien Arbeit einer leistungsfähigen Beamtenschaft sein. Art. 33 Abs. 2 GG sowie § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG begründen weder einen subjektiven Anspruch einzelner Bewerber auf eine Einstellung noch eine objektive Verpflichtung der Verwaltung, alle (geeigneten) Bewerber einzustellen. Insoweit sind auch die durch das Haushaltsrecht gesetzten Grenzen von Bedeutung.
Gemessen an den bisher aufgezeigten Grundsätzen war die Entscheidung der Oberfinanzdirektion Münster, den Kläger nicht in den Vorbereitungsdienst der Laufbahn des mittleren Binnenzolldienstes einzuberufen, frei von Rechtsfehlern. Zutreffend konnte die Oberfinanzdirektion nach der Auswertung der über den Kläger bei dem Landschaftsverband Westfalen-Lippe geführten Personalakte erhebliche Zweifel daran haben, ob dieser für den mittleren Binnenzolldienst (überhaupt) geeignet ist bzw. gleich gut wie andere Bewerber geeignet ist. Derartige von dem Verwaltungsgericht näher dargelegte Zweifel ergeben sich u.a. aus den mangelhaften Leistungen des Klägers in der Zwischenprüfung vom 7. April 1992, aus den Noten in den Zeugnissen der Berufsschule vom 31. Juli 1992, vom 31. Januar 1993 und in der Abschlussprüfung vom 9. Juli 1993 sowie daraus, dass der Kläger damals an mehreren Schultagen unentschuldigt in der Berufsschule gefehlt hat. Aufgrund dieses Leistungsbildes konnte die Oberfinanzdirektion im Rahmen der von ihr zu stellenden Prognose die Besorgnis haben, der Kläger werde auch jetzt die Ausbildung im mittleren Binnenzolldienst nicht mit der gebotenen Sorgfalt und Energie betreiben.
Für die Entscheidung des Senats ist nicht erheblich, dass die Beklagte beim Kläger in den angefochtenen Bescheiden (zunächst) von mangelhaften schulischen Leistungen während der (früheren) Ausbildung bei dem Landschaftsverband ausgegangen ist, während das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil auf eine mangelnde charakterliche Eignung des Klägers für die angestrebte Laufbahn abgehoben hat. Insoweit liegt kein Widerspruch vor. Zu Recht hat die Beklagte nunmehr geltend gemacht, die mangelhaften, zugegeben auf fehlender Lernmotivation beruhenden schulischen Leistungen ließen jedenfalls beim Kläger den Schluss auf seine mangelnde charakterliche Eignung zu. Der Begriff der "Eignung" in Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG umfasst als generelles Qualifikationsmerkmal die gesamte Persönlichkeit eines Bewerbers und damit auch anscheinend so unterschiedliche Bereiche wie geistige Anlagen, charakterliche und gesundheitliche Verhältnisse sowie Charakter und Persönlichkeitswerte. "Eignung" fasst gewissermaßen alle Eigenschaften zusammen, die ein Amt von seinem Inhalt her erfordert. Zur notwendigen Eignung gehört allgemein, dass erwartet werden kann, der Bewerber werde als Beamter alle dienstlichen und außerdienstlichen Pflichten aus dem Beamtenverhältnis erfüllen (wollen und können).
Vgl. Fürst u.a., Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), § 8 BBG Rdnr. 36.
Dass die Beklagte im Fall des Klägers eine solche Erwartung bei ihrer Eignungsprognose nicht hatte, hält sich im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums. Besonders gravierende Vorkommnisse waren nicht erforderlich, um zu dieser Wertung gelangen zu können.
Es mag sein, dass der Kläger seine Ausbildung bei dem Landschaftsverband aufgrund seines jugendlichen Alters nicht ernst genug genommen hat. Am Schluss dieser Ausbildung war er aber immerhin 20 Jahre alt. Insgesamt befand er sich damals in einem Alter, in dem junge Leute üblicherweise - wenn sie nicht studieren - in einer praktischen Ausbildung stehen. Insoweit lag bei ihm keine Besonderheit vor, die es zwingend erforderlich machte, mildere Einstellungsmaßstäbe anzuwenden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür (§§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG) nicht vorliegen.