Berufungszulassung abgelehnt: Milchsonderbeihilfe wegen fehlender Unterlagen ausgeschlossen
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin begehrte die Zulassung der Berufung gegen die Abweisung ihrer Verpflichtungsklage auf Beihilfe nach der Milchsonderbeihilfeverordnung. Streitpunkt war, ob die Antragsfrist und die fristgerechte Vorlage der nach § 5 Abs. 2 MilchSonBeihV erforderlichen Unterlagen materielle Ausschlussfristen sind und Wiedereinsetzung möglich ist. Das OVG NRW verneinte Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und ließ die Berufung nicht zu. Die Fristen dienten der effektiven, EU-gebundenen und zügigen Mittelvergabe; eine Wiedereinsetzung komme bei materiellen Ausschlussfristen nicht in Betracht, zudem seien behauptete behördliche Hinweise/Telefonate unerheblich.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Abweisung des Beihilfeanspruchs wurde als unbegründet abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) setzt voraus, dass der Zulassungsantrag innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO schlüssig darlegt, aus welchen Gründen das erstinstanzliche Urteil in entscheidungserheblicher Hinsicht zweifelhaft ist.
Ob eine gesetzliche Frist ohne ausdrückliche Kennzeichnung als materielle Ausschlussfrist einzuordnen ist, bestimmt sich nach Sinn und Zweck der Regelung, insbesondere danach, ob der Anspruch bei Fristversäumnis materiell-rechtlich untergehen soll.
Im Bereich haushaltsmäßig begrenzter Subventionsleistungen können Antrags- und Nachweisfristen materielle Ausschlussfristen sein, wenn der Normzweck eine zügige Feststellung der Anspruchsberechtigten und die fristgebundene Mittelvergabe erfordert.
Bei materiellen Ausschlussfristen ist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ausgeschlossen; solche Fristen unterliegen nicht der Disposition der Behörde.
Aus behaupteten behördlichen Hinweisen oder in Aussicht gestellter Wiedereinsetzung folgt kein Anspruch auf Fristwahrung oder Fristverlängerung, wenn die maßgebliche Frist materiell-rechtlich ausgestaltet ist.
Zitiert von (3)
3 zustimmend
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 13 K 5926/17
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszu-lassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Berufungszulassungsverfahren auf 29.519,32 € festgesetzt.
Gründe
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Eine Zulassung der Berufung kommt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht, wenn ein Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der in § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Frist dargelegt worden ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Das am 15. Dezember 2017 fristgemäß angebrachte Zulassungsvorbringen rechtfertigt eine Zulassung der Berufung nicht. Der einzig geltend gemachte Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wird nicht hinreichend dargelegt und/oder liegt nicht vor.
Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, der geltend gemachte Anspruch auf Beihilfe nach der Milchsonderbeihilfeverordnung (MilchSonBeihV) sei ausgeschlossen, weil die Klägerin nicht nachgewiesen habe, dass ihrem fristgerechten Antrag die gemäß § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 2 MilchSonBeihV erforderlichen Milchgeldabrechnungen beigefügt waren, was Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe sei. Bei der Frist aus § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV handle es sich ebenso wie bei derjenigen zur Vorlage des Nichtsteigerungsnachweises gemäß § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV um eine materielle Ausschlussfrist, weshalb die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ausscheide. Ob die Mitarbeiterin der Beklagten - wie die Klägerin behaupte - telefonisch eine Wiedereinsetzung ausgesprochen habe, bedürfe keiner Klärung, da materielle Ausschlussfristen nicht der Disposition der Behörde unterlägen.
Dem setzt die Klägerin nichts entgegen, was auf ernstliche Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) führt.
Soweit sie eingangs ihrer Zulassungsbegründung den generellen Ausnahmecharakter von materiellen Ausschlussfristen betont, die im Gesetz nicht als solche ausdrücklich bestimmt sind, zeigt sie nicht auf, dass das Verwaltungsgericht von diesem Maßstab abweicht. Ihre daraus abgeleitete Schlussfolgerung, im Zweifel sei die Zulässigkeit der Wiedereinsetzung zu bejahen, stellt - ungeachtet der Richtigkeit dieses allgemeinen Grundsatzes - die tragende Feststellung des Verwaltungsgerichts, hier sei eine Ausschlussfrist gegeben, nicht schlüssig infrage. Die Klägerin zeigt nämlich im Folgenden nicht auf, dass - ausgehend vom Ansatz des Verwaltungsgerichts - ein solcher Zweifelsfall anzunehmen ist.
In Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung geht das Verwaltungsgericht zunächst davon aus, dass sich die Abgrenzung, ob eine gesetzliche Frist als Ausschlussfrist einzuordnen ist, im Fall des Fehlens einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung danach bestimmt, ob sich aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung ergibt, dass ein verspäteter Antragsteller materiell-rechtlich seine Anspruchsberechtigung verlieren soll,
vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 - 7 C 28.95 -, juris Rn. 11 f.,
und dass die Annahme einer solchen Ausschlussfrist wegen des damit einhergehenden Rechtsverlustes eines hinreichenden Anhalts im einschlägigen Fachrecht dahingehend bedarf, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist den Vorrang vor dem Interesse des Antragstellers an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumung eingeräumt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002,
- 15 A 527/00 -, juris Rn. 13.
Das Verwaltungsgericht hat diese Voraussetzungen, welche auch die Klägerin im Zulassungsantrag zugrunde legt, bejaht und entscheidend darauf abgestellt, dass die Milchsonderbeihilfe als Subvention in einem engen Zeitraum verausgabt und die Nichtsteigerung der Milchmenge in einem ebenso engen Zeitraum nachgewiesen werden müsse. Die Zahl der berechtigten Milcherzeuger müsse schnell feststehen, um die Mittel ggfs. erhöhen zu können. Darüber hinaus seien die Gesamtbeträge innerhalb einer kurz bemessenen Frist der Kommission zu melden, weshalb die Fristen nicht endlos offen gehalten werden könnten.
Dem hält die Klägerin zunächst vergeblich entgegen, zwischen der Antragsfrist (§ 5 Abs. 3 MilchSonBeihV), der Frist für die Beantragung eines Vorschusses (§ 4 Abs. 4 MilchSonBeihV) und derjenigen zur Vorlage des Nichtsteigerungsnachweises (§ 6 Abs. 1 MilchSonBeihV) liege ein ausreichendes Zeitfenster, um auch im Lichte der delegierten Verordnung (EU) 2016/1613 der Kommission die Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Mittel zu gewährleisten. Die genannten Zeiträume geben nämlich für die Frage, ob eine materielle Ausschlussfrist vorliegt, nichts Entscheidendes her, sondern regeln den Verfahrensablauf, der sich in mehreren Stufen vollzieht.
Im Übrigen hebt das Verwaltungsgericht - wie aufgezeigt - nicht auf die Gewährleistung der Mittelverteilung ab, sondern auf die Notwendigkeit, die Auskehr der Mittel effektiv und beschleunigt innerhalb des von der EU gesetzten Rahmens zu gestalten. Dass in dieser an Sinn und Zweck der Regelung orientierten Auslegung der Fristenregelung keine ausreichende Rechtfertigung für die Annahme einer Ausschlussfrist gesehen werden kann, zeigt die Klägerin nicht auf. Sie selbst geht zutreffend davon aus, dass Antragsfristen im Bereich der Agrarsubventionen, die hier in Rede stehen, einen Hauptanwendungsfall für materielle Ausschlussfristen bilden, weil sie regelmäßig der Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel in angemessener Zeit dienen und daher im überwiegenden Interesse der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens gerechtfertigt sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002
- 15 A 527/00 -, juris Rn. 11, m. w. N.
Die sinngemäße Rüge der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe sich mit der Entstehungsgeschichte der Norm nicht auseinandergesetzt, lässt nicht erkennen, dass daraus ein anderes Entscheidungsergebnis herzuleiten wäre.
Vielmehr trifft das Gegenteil zu: Den Verordnungsmaterialien (Sitzung des Bundesrates vom 16. Dezember 2016, BR-Drs. 645/1/16) ist zu entnehmen, dass die in Kraft getretene Regelung des § 4 Abs. 1 MilchSonBeihV auf Empfehlung des Ausschusses für Agrarpolitik und Verbraucherschutz in ihrer Entwurfsfassung „Die Beihilfe wird nur auf Antrag gewährt“ um den Halbsatz „der nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV zu stellen ist,“ erweitert worden ist. Damit wird hinreichend verdeutlicht, dass die form- und fristgerechte Antragstellung, wie sie im Einzelnen in § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV geregelt ist, namentlich auch die Vorlage des Milcherzeugernachweises, Anspruchsvoraussetzung und nicht lediglich Verfahrensregelung ist. Das ist vor dem Hintergrund der effektiven Vergabe der Fördermittel, die es erfordert, die Zahl der Anspruchsberechtigten binnen eines begrenzten Zeitraumes zu ermitteln, auch sinnvoll. Ohnehin legt der Wortlaut „wird nur gewährt“ bereits nahe, dass die fristgerechte Antragstellung materielle Voraussetzung der Entstehung des Beihilfeanspruchs ist.
Dass den Regelungen der Milchsonderbeihilfeverordnung und der delegierten Verordnung (EU) 2016/1613 lediglich die Gesamtsumme der Beihilfe zu entnehmen sei und nicht der materielle Charakter der Antragsfrist, erschließt sich vor diesem Hintergrund nicht. Auch der von der Klägerin angeführte Erwägungsgrund 9 der VO (EU) 2016/1613 (ebenso wie die Erwägungen der Kommission unter 1. bis 6.), die allesamt das Ziel der Stützungsregelung hervorheben, der schwierigen Einkommenssituation der Milcherzeuger wegen des Preisverfalls auf dem Weltmarkt zügig entgegenzuwirken, was in den Verfahrensregeln der Verordnung (Ausgabe der bereitstehenden Mittel binnen einer festen Frist) zum Ausdruck kommt, stützt die Annahme einer strikt einzuhaltenden zeitlichen Grenze für das Antragsverfahren und steht ihr nicht entgegen, weil erst bei Vorliegen der vollständigen Anträge mit deren Bearbeitung begonnen werden kann.
Der Einwand der Klägerin, nach Antragstellung habe jeder Erzeuger (binnen einer weiteren Frist) die Möglichkeit, einen Vorschuss auf die Beihilfe zu beantragen (§ 4 Abs. 4 MilchSonBeihV), geht am tragenden Argument des Verwaltungsgerichts vorbei. Dem vom Verwaltungsgericht zutreffend angenommenen vorrangigen Interesse daran, die Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel in angemessener Zeit zu gewährleisten, ist nämlich mit der Erfassung der Anträge, die die Behörde in die Lage versetzen, die Anzahl berechtigter Milcherzeuger und die Höhe von deren Beihilfeansprüchen im Einzelnen zu ermitteln, bereits genügt. Das anschließende Verfahren zur Auszahlung stellt einen weiteren Verfahrensschritt dar, der hierauf keinen Einfluss mehr hat.
Die weitere Rüge der Klägerin, die Beklagte habe bei der Bearbeitung ihres Antrages Hinweispflichten verletzt, weil sie ihren bereits mit dem Beihilfeantrag gestellten Vorschussantrag nicht zum Anlass genommen habe darauf hinzuweisen, dass eine Zahlung mangels Unterlagen zur Milchmenge nicht in Betracht komme, greift ebenfalls nicht durch. Abgesehen davon, dass die Klägerin eine Rechtsgrundlage für eine solche Hinweispflicht nicht nennt und diese im Übrigen im hier betroffenen Bereich der Leistungsverwaltung auch nicht ersichtlich ist, führt dies nicht auf ein anderes Entscheidungsergebnis. Ausgehend von der mit diesem Argument nicht in Zweifel gezogenen Annahme einer materiellen Ausschlussfrist legt die Klägerin nicht dar, dass sie im Falle eines entsprechenden Hinweises des Beklagten zu ihrem am 14. Januar 2017 eingegangenen Antrag noch in der Lage gewesen wäre, die Unterlagen rechtzeitig bis zum 16. Januar 2017, also innerhalb der Ausschlussfrist, nachzureichen.
Auch die Rüge, über eine verbindliche, rechtssichere Gewährung der Beihilfe werde, wie die Regelung des § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV zeige, ohnehin erst nach dem 14. Juni entschieden, weil bis zu diesem Stichtag die Nichtsteigerungsnachweise für den Beibehaltungszeitraum vorzulegen seien, führt nicht auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses. Diese Einschätzung trifft so nicht zu. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend aufgezeigt hat, nehmen diejenigen Antragsteller, die - wie die Klägerin - die Anforderungen der ersten Stufe des Verfahrens nicht erfüllen, gar nicht mehr am weiteren Verfahren teil. Sie sind damit bereits in der ersten Stufe „verbindlich“ ausgeschieden.
Schließlich greifen auch die von der Klägerin zur Wiedereinsetzung angebrachten Einwände sämtlich nicht durch.
Die sinngemäße Schlussfolgerung, die relativ kurze Frist für die Anbringung eines Wiedereinsetzungsgesuchs gem. § 32 VwVfG erlaube dessen Anwendung im Bereich der Milchsonderbeihilfen auch vor dem Hintergrund von deren Sinn und Zweck, erschließt sich nicht. Die Wiedereinsetzungsfrist gibt für die Abgrenzung von Verfahrensfristen und (anspruchsvernichtenden) Ausschlussfristen, die nach oben aufgezeigtem Maßgaben nur der Beihilferegelung selbst einschließlich der Materialien zu ihrem Erlass zu entnehmen sind, nichts her.
Ausgehend von der Feststellung des Verwaltungsgerichts, Ausschlussfristen stünden nicht zur Disposition der Beteiligten, der die Klägerin nichts Entscheidendes entgegensetzt, kommt es auch nicht darauf an, ob der Klägerin telefonisch seitens der Beklagten eine Wiedereinsetzung in Aussicht gestellt worden ist und dass sie - wie sie geltend macht - die erforderlichen Milcherzeugernachweise binnen einer Zwei-Wochen-Frist, gerechnet ab dem Ablehnungsbescheid vom 28. Februar 2017 nachgereicht hat. Letzteres zeigt vielmehr deutlich, dass ein erheblicher Zeitraum seit Ablauf der Antragsfrist verstrichen war, was gerade mit der Regelung des § 4 Abs. 1 MilchSonBeihV ausgeschlossen werden soll. Eine etwaige von der Klägerin konkludent damit erhobene Forderung nach einer umgehenden Prüfpflicht der Beklagten wäre angesichts des eng terminierten Massenverfahrens ohnehin kaum einzuhalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist insgesamt unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).