Wahlplakate an Straßenlaternen: Sondernutzung und abgestufte Chancengleichheit
KI-Zusammenfassung
Im Eilverfahren wandte sich eine Partei gegen eine Ordnungsverfügung, mit der das Abhängen bestimmter Wahlplakate sowie ein Verbot des „Unterhängens“ unter Plakate anderer Parteien angeordnet und Zwangsmittel angedroht wurden. Das OVG NRW ordnete die Aufhebung der sofortigen Vollziehung an, verpflichtete die Behörde zum Wiederaufhängen und stellte die aufschiebende Wirkung der Klage im Übrigen wieder her. Die Maßnahmen seien voraussichtlich rechtswidrig, weil die Sondernutzungserlaubnis nicht verletzt sei und die zugrunde liegende Auflage „nur jede 6. Laterne“ den parteienrechtlichen Vorgaben der abgestuften Chancengleichheit (§ 5 PartG) nicht gerecht werde.
Ausgang: Beschwerde erfolgreich; sofortige Vollziehung aufgehoben, Wiederaufhängen angeordnet und aufschiebende Wirkung wiederhergestellt.
Abstrakte Rechtssätze
Das Anbringen von Wahlplakaten an Straßenlaternen stellt eine straßenrechtliche Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW dar und bedarf einer Sondernutzungserlaubnis.
Straßenrechtliche Maßnahmen nach § 22 Satz 1 StrWG NRW setzen voraus, dass eine Straße ohne erforderliche Erlaubnis benutzt wird oder gegen wirksame, hinreichend bestimmte Auflagen einer erteilten Erlaubnis verstoßen wird.
Auflagen in Sondernutzungserlaubnissen sind nach dem objektiven Empfängerhorizont auszulegen; ein Verbot (z.B. von Doppelbelegungen) kann nicht in eine Auflage hineingelesen werden, wenn es sich aus Wortlaut und Sinnzusammenhang nicht ergibt.
§ 5 Abs. 1 PartG verlangt bei der Gewährung öffentlicher Leistungen für Wahlwerbung eine Verteilung nach dem Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit; Parteien sind nach ihrer Bedeutung ungleich zu behandeln, wobei kleineren Parteien ein Mindestanteil an Nutzungsmöglichkeiten verbleiben muss.
Eine Auflage, die eine Plakatierung nur an jeder sechsten Straßenlaterne zulässt und dadurch eine formal gleiche, aber sachwidrige Verknappung bewirkt bzw. die Mindestteilhabe kleiner Parteien nicht sicherstellt, verstößt gegen § 5 Abs. 1 PartG und ist rechtswidrig.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Münster, 8 L 746/20
Leitsatz
1. Das Anbringen von Wahlplakaten an Straßenlaternen ist Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW.
2. § 5 Abs. 1 Parteiengesetz gebietet es, die Parteien bei der Erteilung straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnisse für Wahlwerbezwecke nach ihrer Bedeutung ungleich zu behandeln.
3. Eine Auflage in einer Sondernutzungserlaubnis, die eine Plakatierung an nur jeder sechsten Straßenlaterne zulässt, wobei zwischen zwei Plakaten einer Partei mindestens fünf Straßenlaternen für andere Parteien freizuhalten sind, wird den Vorgaben des § 5 Abs. 1 Parteiengesetz nicht gerecht und ist sachwidrig.
Tenor
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Münster wird geändert.
Die Aufhebung der sofortigen Vollziehung betreffend Nr. 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 2. September 2020 wird angeordnet. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, die Vollziehung rückgängig zu machen und die von ihr abgehängten Wahlplakate des Antragstellers wieder aufzuhängen.
Die aufschiebende Wirkung der Klage 8 K 2032/20 VG Münster gegen Nr. 2 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 2. September 2020 wird wiederhergestellt und hinsichtlich der in der Ordnungsverfügung angedrohten Ersatzvornahme angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.
Gründe
A. Der mit Schriftsatz vom 9. September 2020 gestellte Antrag des Antragstellers auf Aufhebung der Vollziehung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO ist begründet, soweit er sich auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung von Nr. 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 2. September 2020 bezieht. Der Ausspruch betreffend die Rückgängigmachung der Vollziehung erfolgt entsprechend § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO, weil dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes notwendig ist und - wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt - ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg der gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 2. September 2020 gerichteten Klage spricht und die in Nr. 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung nach einem Erfolg in der Hauptsache nicht mehr rückgängig zu machen ist.
B. Die Beschwerde des Antragstellers, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO anhand der vom Antragsteller dargelegten Gründe befindet, ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat den als Antrag auf Wiederherstellung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 2. September 2020 nebst Zwangsmittelandrohung ausgelegten Antrag zu Unrecht abgelehnt.
Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem privaten Aussetzungsinteresse des Antragstellers und dem öffentlichen Voll-zugsinteresse fällt zugunsten des Antragstellers aus. Nach der im Eilverfahren einzig gebotenen summarischen Prüfung spricht vieles für die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung.
I. Die Anordnungen in Nr. 1 und Nr. 2 der Ordnungsverfügung halten einer Überprüfung im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht Stand.
1. Die Anordnung an den Antragsteller in Nr. 1 der Ordnungsverfügung,
„Ihre Wahlplakate der Partei ‚Bündnis 90/Die Grünen‘, welche sich am B. -Ring/W. E. /G.-------straße /S.------platz unter den Plakaten der Partei ‚AFD‘ befinden sowie das Wahlplakat der Partei ‚Bündnis 90/Die Grünen‘ unter dem Plakat der Partei ‚DIE LINKEN‘, welches sich im Bereich Marktstraße befindet, bis zum 04.09.2020 abzuhängen“,
erweist sich nach summarischer Prüfung als rechtswidrig.
Die Anordnung findet in § 22 Satz 1 StrWG NRW, der allein als Rechtsgrundlage in Betracht kommt, keine Stütze. Nach dieser Vorschrift kann die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde, wenn die Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird oder der Erlaubnisnehmer seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung oder zur Erfüllung der Auflagen anordnen. Die Anbringung der Wahlplakate des Antragstellers an Laternen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin, an denen sich bereits jeweils ein Wahlplakat der Partei AfD und in einem Fall der Partei DIE LINKEN befinden, stellt sich weder als unerlaubte Sondernutzung (dazu a.) noch als Verstoß gegen eine dem Antragsteller mit der ihm am 2. Juli 2020 erteilten Sondernutzungserlaubnis verbundenen Auflage nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW i. V. m. § 18 Abs. 2 Satz 2 StrWG NRW dar (dazu b.).
a. Bei der Anbringung von Wahlplakaten an Straßenlaternen handelt es sich um Sondernutzung i. S. d. § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW. Für diese Sondernutzung ist dem Antragsteller aber mit Bescheid vom 2. Juli 2020 eine Sondernutzungserlaubnis zur Durchführung von Plakatwerbung im Zeitraum bis zu den Kommunalwahlen 2020 erteilt worden. In dieser heißt es:
„Die Anbringung von Plakaten ist innerorts nur an Straßenlaternen zulässig. Nicht zulässig und damit ausdrücklich verboten ist die Anbringung von Plakaten an Laternen, die gleichzeitig Verkehrszeichen sind“.
Die in Nr. 1 der Ordnungsverfügung näher bezeichneten Plakate sind entsprechend dieser Anordnung „nur an Straßenlaternen“ angebracht.
b. Es lässt sich - entgegen den Ausführungen der Antragsgegnerin und des Verwaltungsgerichts - auch nicht feststellen, dass der Antragsteller durch die Anbringung der Plakate an Laternen, an denen sich jeweils bereits ein Wahlplakat einer anderen Partei befindet, gegen die ihm mit der Sondernutzungserlaubnis erteilten Auflage Nr. 1 verstoßen hätte. Mit dieser ist ihm auferlegt worden:
„Damit alle Parteien gleichermaßen die Möglichkeiten haben, an Straßenlaternen Plakate anzubringen, gestatte ich Ihnen, jeweils nur jede 6. Straßenlaterne zu nutzen (zwischen 2 Plakaten müssen somit mindestens 5 Straßenlaternen für andere Parteien freigehalten werden)“.
Danach muss der Antragsteller zwischen zwei eigenen Plakaten einen Abstand von mindestens fünf Straßenlaternen für Wahlplakate anderer Parteien freihalten. Eine Feststellung, dass der Antragsteller dieser Verpflichtung nicht nachgekommen wäre, enthält Nr. 1 der Ordnungsverfügung nicht. Sie stellt vielmehr darauf ab, dass der Antragsteller eine auflagenwidrige Doppel- oder „Vollplakatierung“ vorgenommen habe. Aus der maßgeblichen Sicht des Empfängers ergibt sich ein entsprechendes Verbot aus der betreffenden Auflage indessen nicht. Die Auflage führt in dem erläuternden Klammerzusatz den Abstand zwischen zwei eigenen Plakaten und nicht den Abstand zu Plakaten von anderen Parteien an; damit regelt sie bei verständiger Betrachtung lediglich eine die verschiedenen Parteien und Wählergruppierungen treffende Verknappung von Werbeträgern, wohl um möglichst jeden Wahlbewerber mit Wahlplakaten zum Zuge kommen zu lassen. Von einem Verbot der Doppel- oder „Vollplakatierung“ ist hingegen in der Auflage nicht die Rede. Sie lässt sich auch nicht sinnvoll dahin verstehen. Die Auslegung der Auflage in der von der Antragsgegnerin und dem Verwaltungsgericht vorgenommenen Weise führte dazu, dass von dem Antragsteller etwas Unmögliches verlangt würde. Denn es ist angesichts der neun Parteien bzw. Wählergruppierungen, die in Ahaus zur Kommunalwahl am 13. September 2020 antreten, schon nach den Gesetzen der Mathematik nicht möglich, Doppelbelegungen von Laternen zu vermeiden, wenn jeder Konkurrent nur die jeweils sechste Straßenlaterne nutzen darf.
Soweit die Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung behauptet, es lägen „weit mehr Verstöße“ vor, führt sie selbst aus, diese seien nicht Gegenstand der Ordnungsverfügung.
2. Im Hauptsacheverfahren dürfte der Antragsteller voraussichtlich auch mit seiner gegen die Anordnung in Nr. 2 der Ordnungsverfügung,
„weiterhin keine Plakate unter Plakate anderer Parteien zu hängen und die Auflage der Sondernutzungserlaubnis vom 02.07.2020 hinsichtlich der Plakatierung im Abstand von 6 Straßenlaternen einzuhalten“,
gerichteten Klage Erfolg haben.
Sofern die Antragsgegnerin darin angeordnet hat, „weiterhin keine Plakate unter Plakate anderer Parteien zu hängen“ (Hervorhebung durch den Senat), geht die Anordnung bereits ins Leere (dazu a.); im Übrigen dürfte sich die in Nr. 2 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung, soweit damit die ursprüngliche Auflage ergänzt oder erweitert werden sollte, als rechtswidrig erweisen (dazu b.).
a. Die Anordnung, weiterhin keine Plakate unter Plakate anderer Parteien zu hängen, ist bereits deshalb rechtswidrig, weil die oben zitierte Auflage Nr. 1 in der Sondernutzungserlaubnis vom 2. Juli 2020 - wie ausgeführt - keine entsprechende Anordnung enthält, die weiterhin von dem Antragsteller berücksichtigt werden könnte oder müsste.
b. Darüber hinaus dürfte sich die Auflage Nr. 1 in ihrer ursprünglichen wie auch in der von der Antragsgegnerin und dem Verwaltungsgericht verstandenen oder in der durch die Nr. 2 der Ordnungsverfügung (mutmaßlich) ergänzten Fassung als weder mit dem formalen parteienrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz (§ 5 Abs. 1 Satz 1 PartG) noch mit dem für die Wahlwerbung geltenden Verteilungsgrundsatz der abgestuften Chancengleichheit aus § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG als vereinbar erweisen. Denn mit Blick darauf ist es geboten, die Parteien bei der Gewährung von öffentlichen Leistungen, wie hier bei der Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen für Wahlwerbezwecke, nach ihrer Bedeutung ungleich zu behandeln. Dabei bemisst sich die Bedeutung der Parteien insbesondere anhand der Ergebnisse der vergangenen Wahlen, wobei aber jeder Partei, die Stellplätze für Wahlplakate beansprucht, mindestens fünf von Hundert der bereitgestellten Plätze zur Verfügung zu stellen sind, um kleinere bzw. Kleinstparteien nicht vollständig an ihrer Wahlwerbung zu hindern.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 ‑ VII C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 (289 ff.) = juris, Rn. 22 ff.
Die Entscheidung der Antragsgegnerin, eine Plakatierung an nur jeder sechsten Straßenlaterne zuzulassen, wobei zwischen zwei Plakaten einer Partei mindestens fünf Straßenlaternen für andere Parteien freizuhalten sind, wird diesen rechtlichen Vorgaben nicht gerecht und ist sachwidrig. Dies gilt erst recht, wenn mit der Auflage Doppel- oder Mehrfachbelegungen einer Straßenlaterne mit Plakaten verboten werden sollten. Bei insgesamt neun Parteien bzw. Wählergruppierungen, die in Ahaus am Wahlkampf teilnehmen, ist es entsprechend der Auflage unmöglich, alle Parteien formal gleich zu behandeln. In dem Fall, dass sechs Parteien jeweils ein Sechstel der zur Verfügung stehenden Laternen für ihre Wahlplakate nutzten, bliebe - unabhängig von der Anzahl der Straßenlaternen - kein Platz mehr, um auch nur je ein Mindestmaß von 5% der für Parteiwerbung zur Verfügung stehenden Straßenlaternen den übrigen Parteien für ihre Wahlwerbung zu überlassen. Auch würde ein solches Szenario, das die in Frage stehende Auflage ermöglichte, dazu führen, dass sechs Parteien in völlig gleichwertigem Umfang am Straßenwahlkampf durch Plakatieren von Straßenlaternen teilnehmen könnten, ohne dass ihr Bedeutung und Größe berücksichtigt würde, was aber einen Verstoß gegen den Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit bedeuten würde.
II. Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Zwangsmittelandrohung ist anzuordnen, weil es nach der Anordnung der Aufhebung der sofortigen Vollziehung betreffend Nr. 1 der Ordnungsverfügung und nach der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Nr. 2 der Ordnungsverfügung an einer sofort vollziehbaren Grundverfügung i. S. d. § 55 Abs. 1 VwVG NRW fehlt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 47, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).