Berufungszulassung abgelehnt: Nutzungsuntersagung für Demenz-WG wegen formeller Illegalität
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin begehrte die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das ihre Klage gegen eine bauaufsichtliche Nutzungsuntersagung abgewiesen hatte. Das OVG verneinte Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1–3 VwGO, weil die Begründung die tragenden Erwägungen des VG nicht schlüssig angreife. Die Nutzung als demenzspezifische Senioren‑Wohngemeinschaft überschreite die genehmigte Wohnnutzung (aliud) und sei mangels wirksamer Ausnutzung/Bestands der Genehmigung formell illegal. Eine Unverhältnismäßigkeit scheide regelmäßig ohne gestellten, nach Behördenauffassung genehmigungsfähigen Bauantrag aus; die Klägerin sei als Handlungsstörerin verantwortlich.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das klageabweisende Urteil wurde als unbegründet abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Ein Antrag auf Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) erfordert eine substantiierte Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Annahmen der Vorinstanz und schlüssige Gegenargumente gegen tragende Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen.
Eine bauaufsichtliche Nutzungsuntersagung kann auf formelle Illegalität gestützt werden, wenn die tatsächlich ausgeübte Nutzung von der durch die Baugenehmigung legalisierten Nutzung abweicht und damit nicht von deren Legalisierungswirkung erfasst ist.
Ein aliud liegt vor, wenn sich das verwirklichte Vorhaben in baurechtlich relevanten Kriterien baulich oder hinsichtlich der Nutzung so unterscheidet, dass sich die Frage der Genehmigungsfähigkeit aufgrund geänderter tatsächlicher oder rechtlicher Anforderungen neu stellt.
Bestandsschutz setzt einen rechtmäßigen Bestand voraus; fehlt es wegen unzureichender Bezeichnung wesentlicher nutzungsprägender Elemente im Bauantrag/Bauvorlagen an einem genehmigten und realisierten Vorhaben, kann eine nachträgliche Anordnung nicht die Nutzungsuntersagung ersetzen.
Eine wegen formeller Illegalität ausgesprochene Nutzungsuntersagung ist im Regelfall nicht unverhältnismäßig, solange kein erforderlicher Bauantrag gestellt ist und die Genehmigungsfähigkeit aus Sicht der Behörde nicht feststeht; bloße Hinnahme einer illegalen Nutzung begründet regelmäßig keine Duldung, die ein Einschreiten sperrt.
Zitiert von (1)
1 zustimmend
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 5 K 873/13
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 20.981,88 Euro festgesetzt.
Gründe
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Aus den innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegten Gründen ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO noch besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO oder eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), muss er sich mit den entscheidungs-tragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Daran fehlt es hier.
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin gegen die Nutzungsuntersagungsverfügung der Beklagten als unbegründet abgewiesen. Die derzeit im Gebäude T. 13 ausgeübte Nutzung durch eine Wohngemeinschaft insbesondere für demenzkranke Senioren sei formell illegal. Diese Nutzung sei keine Wohnnutzung im genehmigten Sinne.
Die Klägerin legt nicht dar, dass das Verwaltungsgericht die Klage unter Berufung auf die formelle Illegalität der derzeitigen Nutzung im Ergebnis zu Unrecht abgewiesen hat. Die dem Geschäftsführer der Klägerin erteilte Baugenehmigung vom 28. August 2007 für den Umbau eines Wohnhauses und Anbau einer Terrasse mit Rampe legalisiert die derzeitige Nutzung nicht. Unerheblich ist dabei, ob diese Nutzung, wie die Klägerin mit ihrem Zulassungsantrag insbesondere geltend macht, als Wohnnutzung im Sinne der Baunutzungsverordnung zu qualifizieren ist, wovon der Senat ausgeht. Entscheidend für die formelle Illegalität ist vielmehr, dass die Klägerin die Baugenehmigung nicht ausgenutzt hat und diese deshalb erloschen ist. Mit der Baugenehmigung wurden unter anderem zwei in den zugehörigen Bauvorlagen im Einzelnen dargestellte Wohneinheiten genehmigt. Es kann offenbleiben, ob diese beiden Wohneinheiten der Baugenehmigung entsprechend baulich verwirklicht worden sind. Jedenfalls ist die mit ihnen genehmigte Form der Nutzung so nie aufgenommen worden. Das von der Klägerin unstreitig von Anfang an verfolgte Nutzungskonzept einer Wohngemeinschaft mit dem Schwerpunkt der Versorgung, Pflege und Betreuung demenziell erkrankter Personen stellt eine davon abweichende besondere Art der (Wohn-)Nutzung im Sinne des § 54 Abs. 1 BauO NRW dar, an die besondere Anforderungen vor allem in brandschutztechnischer Hinsicht zu stellen sind. Ungeachtet der Ausgestaltung der privatrechtlichen Verträge, aufgrund derer die Senioren in der Wohngemeinschaft leben, handelt es sich bei dieser Wohngemeinschaft nämlich konzeptionell um eine Betreuungs- und Pflegeeinrichtung, in der sich bis zu neun Personen aufhalten, die wegen ihres Alters, ihres Allgemeinzustandes und/oder ihrer Erkrankungen möglicherweise nicht oder nur eingeschränkt in der Lage sind, sich im Falle eines Brandes selbst in Sicherheit zu bringen. Die Klägerin, deren Geschäftsführer das Gebäude zum Zwecke der Untervermietung gepachtet hat und Räume an die Senioren der Wohngemeinschaft vermietet, und die durch ihre angestellten Pflegekräfte selbst notwendige Betreuungs- und Pflegeleistungen für die Senioren der Wohngemeinschaft erbringt und deren Betreuung rund um die Uhr jedenfalls organisatorisch sicherstellt, hat mit der Umsetzung ihres Nutzungskonzeptes die Variationsbreite der genehmigten Nutzung überschritten und abweichend von der Baugenehmigung ein sogenanntes aliud realisiert. Ein aliud liegt nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts immer dann vor, wenn sich das tatsächlich verwirklichte Vorhaben in Bezug auf baurechtlich relevante Kriterien von dem genehmigten Vorhaben baulich oder im Hinblick auf die Nutzung unterscheidet. Ein solcher baurechtlich relevanter Unterschied zwischen dem verwirklichten und dem genehmigten Vorhaben ist anzunehmen, wenn sich für das abweichend von der Baugenehmigung verwirklichte Vorhaben die Frage der Genehmigungsfähigkeit wegen geänderter tatsächlicher oder rechtlicher Voraussetzungen neu stellt. Das ist hier insbesondere mit Blick auf die gegenüber der normalen Wohnnutzung gesteigerten brandschutzrechtlichen Anforderungen der derzeitigen Nutzung der Fall. Die Beurteilung dieser Nutzung als aliud zur genehmigten Wohnnutzung gilt ungeachtet dessen, dass die nach § 85 Abs. 9 BauO NRW erlassene Richtlinie über bauaufsichtliche Anforderungen an den Bau und Betrieb von Einrichtungen mit Pflege- und Betreuungsleistungen erst aus dem Jahre 2011 stammt und somit nach Erteilung der Baugenehmigung in Kraft getreten ist. Unabhängig davon, welche Anforderungen an die derzeitige Nutzung im Einzelnen zu stellen sind, entspricht diese Bewertung der gegenwärtigen Situation der Einschätzung der von der Klägerin vorgelegten brandschutztechnischen Stellungnahme der Ingenieurgesellschaft L. und Partner vom 5. Februar 2013 und liegt letztlich auch den detaillierten Regelungen des im zugehörigen Eilverfahren zwischen den Beteiligten geschlossenen Vergleichs zugrunde. Ob die Beklagte irgendwann gemeint hat, die derzeitige Nutzung sei von der Baugenehmigung umfasst, ist unerheblich. Der Inhalt und die Reichweite einer Baugenehmigung hängen nicht von den Vorstellungen des Bauherrn oder der Baugenehmigungsbehörde ab, sondern ergeben sich allein aus dem Bauantrag, den zugehörigen Bauvorlagen und der Baugenehmigung selbst.
Die Annahme der Klägerin, sie könne sich gegenüber der Nutzungsuntersagung auf durch die Baugenehmigung vermittelten Bestandsschutz berufen, sodass etwaige brandschutztechnische Nachbesserungen von der Beklagten nur noch nachträglich nach § 87 Abs. 1 BauO NRW gefordert werden könnten, geht fehl. Es ist Sache des Bauherrn, sein Vorhaben, das Gegenstand des Genehmigungsverfahrens und der Beurteilung durch die Bauaufsichtsbehörde sein soll, mit dem Bauantrag hinreichend klar zu bezeichnen und die für die Beurteilung erforderlichen Bauvorlagen vorzulegen. Wesentliche, das Vorhaben und seine Zulässigkeit bestimmende Elemente dürfen weder im Bauantrag noch in den Bauvorlagen fehlen. Die im Bauantrag unterbliebenen Angaben zu der eigentlich beabsichtigten besonderen Nutzung im Sinne des § 54 Abs. 1 BauO NRW führt letztlich zur Genehmigung eines anderen, niemals verwirklichten Vorhabens, sodass es von Anfang an an einem rechtmäßigen Bestand gefehlt hat, der Voraussetzung für die an die Stelle einer Nutzungsuntersagung tretende Anwendung des § 87 BauO NRW wäre. Dass das Gebäude, dessen Nutzung beanstandet worden ist, baulich mit den zur Baugenehmigung gehörenden Bauvorlagen übereinstimmen mag, ist insoweit ohne Belang, denn die Legalisierungswirkung einer Baugenehmigung gilt nur für die genehmigte Nutzung, von der die bauliche Ausführung nicht getrennt werden kann.
Soweit die Klägerin darüber hinaus eine Unverhältnismäßigkeit der Nutzungsuntersagung beklagt, weil sie frühzeitig und in Abstimmung mit der Beklagten ein Brandschutzkonzept erarbeitet habe, bei dessen Umsetzung alle öffentlich-rechtlichen Anforderungen an den Brandschutz erfüllt seien, verkennt sie die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität. In der Rechtsprechung ist geklärt , dass sich eine auf die formelle Illegalität einer Nutzung gestützte Nutzungsuntersagung mit Blick auf eine mögliche Genehmigungsfähigkeit der Nutzung im Regelfall nur dann als unverhältnismäßig darstellt, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt und nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen. Diese Voraussetzungen sind hier schon mangels eines entsprechenden Bauantrages nicht erfüllt. Der in diesem Zusammenhang gegenüber der Beklagten erhobene Vorwurf der Treuwidrigkeit ist nicht nachvollziehbar. Es ist nicht so, wie die Klägerin glauben machen will, dass die Beklagte die Nutzungsuntersagungsverfügung quasi überraschend erlassen hat, ohne ihr Gelegenheit zu geben, einen auf Nutzungsänderung gerichteten Bauantrag zu stellen. Bereits drei Monate vor Erlass der Nutzungsuntersagungsverfügung hatte die Beklagte die Klägerin wegen der von der Feuerwehr festgestellten Brandschutzmängel zu der beabsichtigten Nutzungsuntersagung angehört.
Die Klägerin ist auch zu Recht als Handlungsstörerin in Anspruch genommen worden. Ihr Einwand, sie erbringe lediglich einzelfallbezogene ambulante Pflegedienstleistungen aufgrund individueller vertraglicher Vereinbarungen mit den Mietern, überzeugt nicht. Der Senat hat nach den detaillierten tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts und dem ihnen zugrunde liegenden Inhalt der vorliegenden Verwaltungsvorgänge – wie oben bereits angedeutet – keinen Zweifel daran, dass die Klägerin unabhängig von den Einzelheiten der vertraglichen Vereinbarungen mit den in der Wohngemeinschaft lebenden Senioren beziehungsweise deren Angehörigen das von ihr selbst vor der Aufnahme der derzeitigen Nutzung bei der Heimaufsicht der Beklagten vorgestellte Konzept einer Wohngemeinschaft für Menschen mit einer Demenz in bestimmender Weise umsetzt und damit im ordnungsrechtlichen Sinne für die Nutzung verantwortlich ist. Ob darüber hinaus weitere bauaufsichtliche Maßnahmen zur tatsächlichen Beendigung der Nutzung erforderlich sind, kann hier offenbleiben.
Der weitere Einwand der Klägerin, der Nutzungsuntersagungsverfügung lasse sich nicht entnehmen, dass die Beklagte das ihr insoweit eingeräumte Ermessen ausgeübt habe, ist unzutreffend. Aus der Nutzungsuntersagungsverfügung geht hinreichend deutlich hervor, dass sich die Beklagte wegen der formellen Illegalität der Nutzung bewusst zum Einschreiten entschlossen hat.
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die derzeitige Nutzung der Heimaufsicht bekannt war und seit Jahren unbeanstandet betrieben worden ist. Die schlichte Hinnahme eines baurechtlich formell illegalen Geschehens für eine längere Zeit hindert die Bauaufsichtsbehörde nicht, ihre bisherige Praxis zu beenden und auf die Herstellung baurechtmäßiger Zustände hinzuwirken. Für eine von der bloßen Hinnahme zu unterscheidende Duldung durch die Beklagte ist nichts ersichtlich. Von der Duldung einer formell illegalen Nutzung ist im Regelfall erst dann auszugehen, wenn die Bauaufsichtsbehörde in Kenntnis der Umstände zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer oder für einen zum Zeitpunkt des Einschreitens noch nicht abgelaufenen Zeitraum mit der Existenz dieser Nutzung abzufinden gedenkt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2015 ‑ 10 B 1441/14 und 10 B 1470/14 ‑.
Für einen entsprechenden Willen der Beklagten bestehen hier keine konkreten Anhaltspunkte. Die Kenntnis der Heimaufsicht von einer baurechtlich formell illegalen Nutzung muss sich die Bauaufsichtsbehörde nicht zurechnen lassen. Von der Klägerin zu verlangen, trotz ihrer Verhandlungen mit der Heimaufsicht aus eigener Initiative auch an die Bauaufsichtsbehörde heranzutreten, ist nicht – wie sie meint – geradezu lebensfremd, sondern entspricht geltendem Recht. Wer eine Tätigkeit aufnehmen will, die mehrerer Genehmigungen oder Erlaubnisse nach verschiedenen gesetzlichen Vorschriften bedarf, ist, soweit nichts anderes geregelt ist, grundsätzlich selbst dafür verantwortlich, dass alle erforderlichen Genehmigungen oder Erlaubnisse erteilt werden und die dafür notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind. Für die hier in Rede stehende Nutzung war nach den bauordnungsrechtlichen Vorschriften ein Genehmigungsverfahren für einen Sonderbau durchzuführen, für dessen Einleitung letztlich derjenige die Verantwortung trägt, der die Nutzung aufnehmen will. Weder ist jedoch im Baugenehmigungsverfahren seitens des Bauherrn darauf hingewiesen worden, dass eine Nutzung in Form einer Wohngemeinschaft für Senioren mit dem Schwerpunkt der Versorgung, Pflege und Betreuung demenziell Erkrankter beabsichtigt sei noch hat die Klägerin vor der tatsächlichen Aufnahme der diesem Konzept entsprechenden Nutzung deren Vereinbarkeit mit den baurechtlichen Vorschriften bei der Bauaufsichtsbehörde geklärt.
Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in diesem Sinne offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht feststellen. Die Klägerin stellt – wie oben ausgeführt – die Richtigkeit des Urteils nicht ernsthaft in Frage.
Sie legt auch nicht dar, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Die Klägerin, die keine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, zeigt mit ihren Ausführungen zur Klärungsbedürftigkeit des Begriffs der Wohnnutzung im Zusammenhang mit Seniorenwohngemeinschaften und der Anwendbarkeit der Richtlinie über bauaufsichtliche Anforderungen an den Bau und Betrieb von Einrichtungen mit Pflege- und Betreuungsleistungen auf solche Wohngemeinschaften sowie zur Klärungsbedürftigkeit einiger darin enthaltener unbestimmter Rechtsbegriffe jedenfalls nicht auf, weshalb einer der von ihr angesprochenen Gesichtspunkte nach den vorstehenden Erwägungen des Senats in einem möglichen Berufungsverfahren entscheidungserheblich sein könnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrages ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).