EE-Mehrkostenwälzung: Ausschluss „neuer Netze“ ohne ARegV-Anwendung rechtmäßig
KI-Zusammenfassung
Eine Betreiberin eines seit 2024 betriebenen Elektrizitätsverteilernetzes begehrte die Einbeziehung in die BNetzA-Festlegung zur Verteilung von Mehrkosten aus der Integration von EE-Anlagen (BK8-24-001-A). Streitpunkt war, ob Netzbetreiber ohne festgelegte kalenderjährliche Erlösobergrenze und damit außerhalb der ARegV (Übergang über § 23a EnWG) am Wälzungsmechanismus teilnehmen müssen. Das OLG Düsseldorf wies die Beschwerde zurück: § 21 Abs. 3 S. 4 Nr. 3 h, i EnWG vermittelt der BNetzA einen weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum. Die Beschränkung auf anreizregulierte Netzbetreiber sei zur Komplexitätsreduktion und wegen systemischer Anknüpfungen an Erlösobergrenze/Regulierungskonto sowie Besonderheiten „neuer Netze“ ermessensfehlerfrei und nicht gleichheitswidrig.
Ausgang: Beschwerde gegen die Begrenzung des Anwendungsbereichs der BNetzA-Festlegung wurde als unbegründet zurückgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
§ 21 Abs. 3 S. 4 Nr. 3 Buchst. h und i EnWG eröffnet der Bundesnetzagentur bei der Ausgestaltung eines Mechanismus zur Ermittlung und bundesweiten Verteilung EE-bedingter Mehrkosten einen weiten Ermessens- und Gestaltungsspielraum.
Die Bundesnetzagentur darf den Anwendungsbereich eines komplexen Wälzungsmechanismus aus Gründen der Praktikabilität und Komplexitätsreduktion auf Netzbetreiber beschränken, bei denen die Abwicklung systematisch an Instrumente der Anreizregulierung (Erlösobergrenze, Regulierungskonto) anknüpfen kann.
Die fehlende Anwendung der ARegV bei „neuen Netzen“ mit Netzentgeltgenehmigung nach § 23a EnWG rechtfertigt es, diese Netzbetreiber nicht ohne vorgängige Prüfung zusätzlicher Abwicklungs- und Korrekturmechanismen in einen auf ARegV-Strukturen zugeschnittenen Wälzungsmechanismus einzubeziehen.
Ein besonders hoher Wert einer EE-Kennzahl indiziert für Netze, die primär als Anschlussinfrastruktur für EE-Erzeugungsanlagen errichtet und erst schrittweise zu Versorgungsnetzen entwickelt werden, nicht zwingend eine „besondere Betroffenheit“ im Sinne eines auf einspeiseseitige Mehrbelastungen klassischer Verteilernetze zielenden Wälzungsmechanismus.
Die Begrenzung eines Wälzungsmechanismus auf anreizregulierte Netzbetreiber verstößt nicht gegen Art. 3 GG, wenn die ausgeschlossenen Netze aufgrund ihres besonderen Charakters nicht mit den einbezogenen Netzbetreibern vergleichbar sind oder sachliche Gründe (Systemanschluss/Komplexität) die Differenzierung tragen.
Leitsatz
Es unterliegt keinen Bedenken, dass der Betreiber eines „neuen Netzes“, der zunächst nicht der Anreizregulierung unterfällt, nicht in den Anwendungsbereich der Festlegung zur Verteilung von Mehrkosten in Netzen aus der Integration von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien vom 28. August 2024 (BK8-24-001-A) einbezogen worden ist.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Beschwerdeführerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der zur zweckentsprechenden Erledigung der Angelegenheit notwendigen außergerichtlichen Auslagen der Bundesnetzagentur.
Der Wert des Beschwerdegegenstands wird auf … Euro festgesetzt.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
Gründe
A.
Die Beschwerdeführerin macht einen Anspruch auf Neuregelung des Anwendungsbereichs der regulierungsbehördlichen Festlegung zur Verteilung von Mehrkosten in Netzen aus der Integration von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien (im Folgenden: EE-Anlagen) vom 28. August 2024 (BK8-24-001-A) geltend.
Die Beschwerdeführerin betreibt, nachdem ihr die Genehmigung im Sinne des § 4 EnWG im Jahre 2023 erteilt worden war, seit dem 1. Januar 2024 in … ein Elektrizitätsverteilernetz der allgemeinen Versorgung. Sie hat die Infrastruktur von ihrer Muttergesellschaft gepachtet, die im Jahre 2014 aus der Fusion von … Windparks hervorgegangen war. Derzeit sind nach der Darstellung der Beschwerdeführerin … oder … Windenergieanlagen sowie … Batteriespeicher an das besagte Netz angeschlossen. Die Anlagen und die Speicher stehen im Eigentum der Muttergesellschaft. Der produzierte Strom wird weit überwiegend in das Netz der … (im Folgenden: ABC) eingespeist und nur in sehr geringem Umfang vor Ort verbraucht. Das beschriebene Leitungssystem war ursprünglich zum Zwecke des Anschlusses der Windenergieanlagen an das Netz der ABC errichtet worden.
Bis zum Ende der vierten Regulierungsperiode unterfällt die Beschwerdeführerin nicht der ARegV, da für sie noch keine kalenderjährliche Erlösobergrenze nach § 4 Abs. 1 ARegV festgelegt worden ist. Dementsprechend unterliegen ihre Netzentgelte übergangsweise einem Genehmigungserfordernis nach § 23a EnWG. Die Erteilung einer solchen Genehmigung für die Zeit ab dem Jahr 2024 beantragte die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 30. Juni 2023.
In der Folgezeit berechnete die Beschwerdeführerin der ABC Netznutzungsentgelte, weil sie die Auffassung vertrat, sie sei angesichts der Lastflüsse vorgelagerte Netzbetreiberin. Mit Beschluss vom 31. Oktober 2024 stellte die Bundesnetzagentur in Wahrnehmung ihrer Aufgaben für das Land Schleswig-Holstein fest, dass die Beschwerdeführerin hiermit gegen § 14 StromNEV verstoßen habe. Dagegen legte die Beschwerdeführerin beim Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgericht Beschwerde ein, über die noch nicht entschieden worden ist.
Wiederum in Wahrnehmung ihrer Aufgaben für das Land Schleswig-Holstein lehnte die Bundesnetzagentur eine Genehmigung des Preisblatts für das Jahr 2024 mit Beschluss vom 27. Januar 2025 ab, erteilte der Beschwerdeführerin aber zugleich eine bis zum 31. Dezember 2026 befristete Genehmigung für die Zeit ab dem 1. Januar 2025. Die Bundesnetzagentur behielt ihren Standpunkt bei, dass es sich bei der ABC nicht um eine nachgelagerte Netzbetreiberin handele. Zudem vertrat die Bundesnetzagentur die Auffassung, dass eine EEG-Förderung der Leitungsinfrastruktur bei der Berechnung der Restwerte des Sachanlagevermögens im Zuge des Übergangs in den regulierten Bereich berücksichtigt werden müsse. Auch insoweit ist ein Beschwerdeverfahren beim Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgericht anhängig.
Zuvor – und zwar im Dezember 2023 – hatte die Bundesnetzagentur ein Eckpunktepapier zur sachgerechten Verteilung von Mehrkosten aus der Integration von EE-Anlagen veröffentlicht. Sie stützte sich auf die Erwägung, dass die Energiewende eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe sei, die hiermit einhergehenden Belastungen sich aktuell jedoch nicht gleichmäßig auf alle Netznutzer verteilten. Im Mai 2024 stellte die Bundesnetzagentur einen entsprechenden Beschlussentwurf zur Konsultation. Dessen Entscheidungsformel sah vor, dass Betreiber von Elektrizitätsverteilernetzen, die in einem besonders hohen Maße von der Integration von EE-Anlagen betroffen seien, einen finanziellen Ausgleich erlangen könnten. Dies sollte aber nicht gelten für die Betreiber von Netzen, die vom Anwendungsbereich der ARegV ausgeschlossen seien.
Die Beschwerdeführerin nahm zum Beschlussentwurf Stellung und hielt die beschriebene Beschränkung des Adressatenkreises für unangebracht. Sie wies darauf hin, dass das von ihr betriebene Netz primär dem Transport von Energie aus Windenergieanlagen diene. Nahezu alle Kosten fielen im Zusammenhang mit der Integration von EE-Anlagen an. Soweit es im aktuellen Jahr und zukünftig zu einem schrittweisen Anschluss von Letztverbrauchern kommen werde, werde weiterhin ein signifikanter Anteil der Netzkosten der Integration von EE-Anlagen zurechenbar sein.
Mit dem eingangs genannten Beschluss vom 28. August 2024 legte die Bundesnetzagentur sodann den Wälzungsmechanismus im Einzelnen fest. Die besondere Betroffenheit eines Netzbetreibers ergibt sich danach aus der Überschreitung einer sogenannten Erneuerbaren-Energien-Kennzahl (EKZ) um den Schwellenwert 2 (Nr. 2 der Entscheidungsformel). Die EKZ basiert auf dem Verhältnis der installierten EE-Leistung und der Jahreshöchstlast (jeweils nach Maßgabe des Kalenderjahrs t-2). Zu berücksichtigen ist zudem die zeitungleiche Höchstlast der Rückspeisungen aus nachgelagerten Netzebenen. Wird der Schwellenwert erreicht oder überschritten, kann der Netzbetreiber die Mehrkosten auf Basis des nach Nr. 3 der Entscheidungsformel zu ermittelnden Anteils wälzen. Die Grundlage bildet die angepasste Erlösobergrenze für das Kalenderjahr t. Nr. 5 der Entscheidungsformel begründet die Berechtigung, den individuell ermittelten Wälzungsbetrag bis zum letzten Werktag vor dem 15. Oktober des Kalenderjahrs t-1 dem regelzonenverantwortlichen Übertragungsnetzbetreiber zu melden. Die Übertragungsnetzbetreiber haben den Betrag zu erstatten; die daraus resultierenden Kosten können als „Aufschlag für besondere einspeiseseitige Netznutzung“ umgelegt werden. Differenzen, die sich unter Zugrundelegung der im Nachgang im Rahmen des Regulierungskontos geprüften Erlösobergrenze für das Kalenderjahr t ergeben, sind im Rahmen des Regulierungskontos festzustellen. Sie fließen allerdings nicht in den Saldo ein, sondern erhöhen oder mindern bei Vorliegen eines genehmigten Regulierungskontosaldos den Wälzungsbetrag für das Kalenderjahr t+3 (Nr. 10 der Entscheidungsformel). An der im Beschlussentwurf avisierten Regelung des Anwendungsbereichs der Festlegung hielt die Bundesnetzagentur fest (Nr. 1 der Entscheidungsformel). Sie meinte, dass die Instrumente der Erlösobergrenze und des Regulierungskontos für eine sachgerechte Abwicklung der Wälzung und möglicher Differenzen essentiell seien. Zudem sei der Ausschluss für Netzbetreiber, die einer Entgeltgenehmigungspflicht nach § 23a EnWG unterlägen, in aller Regel zeitlich befristet.
Im Juli 2025 leitete die Bundesnetzagentur ein Verfahren zur Teilaufhebung der Festlegung vom 28. August 2024 und teilweisen Neuregelung ein (BK8-25-005-A). Erwogen wird eine Änderung der Nr. 2 der Entscheidungsformel, d.h. der Vorgaben zur Ermittlung der besonderen Betroffenheit.
Mit ihrer Beschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Beschränkung des Anwendungsbereichs der Festlegung vom 28. August 2024. Sie meint, dass sie gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 Nr. 3 Buchst. h und i EnWG in Verbindung mit § 29 Abs. 1 EnWG einen Anspruch auf Einbeziehung in den Adressatenkreis habe. Nach den gesetzlichen Zielvorgaben sowie Sinn und Zweck der Festlegungsregelungen sei ihr Ausschluss vom Wälzungsmechanismus nicht sachgerecht.
Dass das Ermessen auf Null reduziert sei, ergebe sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie erfülle in örtlicher und sachlicher Hinsicht dieselben Voraussetzungen wie die Gruppe von Netzbetreibern, für welche die Bundesnetzagentur die Regelungen ausdrücklich als notwendig erachtet habe. Gerade diejenige Region, in der sie tätig sei, habe die Bundesnetzagentur als besonders belastet identifiziert. Die Windenergieanlagen und Batteriespeicher würden über ihr Netz mit Strom versorgt. Ihre EKZ im Sinne von Nr. 2 der Entscheidungsformel betrage für die Mittelspannungsebene 72,3. Der Anteil der Mehrkosten aus der Integration von EE-Anlagen belaufe sich auf 98 %.
Es gehe ihr – anders als von der Bundesnetzagentur in der Beschwerdeerwiderung dargestellt – auch nicht vornehmlich um eine Entlastung ihrer Muttergesellschaft, sondern vielmehr darum, potenziellen Netznutzern attraktive und marktübliche Netzentgelte anbieten zu können. Es bestünden konkrete Pläne, zukünftig weitere Letztverbraucher anzuschließen. So gäbe es vier ernsthafte Interessensbekundungen bezüglich des Mittelspannungsnetzes. Mittelfristig solle zudem ein Industriepark … angeschlossen werden. Insofern konkurriere sie mit anderen örtlichen Netzbetreibern. Davon abgesehen sei es verfehlt, darauf abzustellen, ob „dritte Netznutzer“ bzw. „dritte Letztverbraucher“ entlastet würden. Eine solche Kategorie existiere schon nicht. Zudem habe die Bundesnetzagentur im Festlegungsverfahren keinerlei Untersuchungen dazu angestellt, inwieweit innerhalb eines Konzernverbunds von der Wälzung profitiert werden könne. Der Aspekt sei daher offensichtlich unbedeutend gewesen. Ebenso wenig sei in der Festlegung auf tatsächliche Gegebenheiten von Netzen abgestellt worden. Der Festlegungszweck lasse sich nicht im Nachhinein umdeuten.
Die Bundesnetzagentur könne die Begrenzung des Anwendungsbereichs auch nicht mit dem Fehlen einer Erlösobergrenze rechtfertigen. Deren Existenz sei für den Mechanismus nicht zwingend erforderlich. Denn auch auf sie fänden die §§ 12 ff. StromNEV Anwendung. Zudem existiere mit der periodenübergreifenden Saldierung nach § 11 StromNEV ein Instrument, welches eine „sachgerechte Abwicklung möglicher Differenzen“ bzw. „nachträgliche Korrekturen“ ermögliche. Denn nach dieser Regelung seien eben nicht nur Mengenabweichungen, sondern auch sonstige Kostenabweichungen zu berücksichtigen (BGH, Beschluss vom 3. Juni 2014 – EnVR 72/12). Sie könne auch die vorgegebenen Fristen wahren, was sich an ihrer rechtzeitigen (vorsorglich unternommenen) Meldung des Wälzungsbetrags zeige. Eine Nichtmeldung führte im Übrigen nicht zu einer Störung der Abwicklungssystematik, sondern hätte lediglich zur Folge, dass für das betreffende Jahr die Wälzungsberechtigung entfalle.
Ebenso wenig könne die Bundesnetzagentur die Außerachtlassung ihres Netzes mit einer vermeintlich unverbindlicheren Kostengrundlage rechtfertigen. Zum einen unterliege auch sie einer ex-ante-Kostenprüfung nach den §§ 4 ff. StromNEV. Zum anderen verkenne die Bundesnetzagentur erkennbar die von ihr selbst eingeführte Abwicklungssystematik. Die Bundesnetzagentur habe bewusst einen Ansatz gewählt, der sowohl Ist- als auch Plankosten einbeziehe. Bei den Ist-Werten handele es um exogene Strukturdaten im Kalenderjahr t-2, namentlich die installierte EE-Leistung sowie die Jahreshöchstlast je Ebene. Für die Ermittlung der Wälzungsbeträge werde hingegen auf Planwerte in der angepassten Erlösobergrenze des betreffenden Jahres zurückgegriffen, um einen von der Bundesnetzagentur selbst als unangemessen bewerteten Zeitverzug zu vermeiden. Eine Überprüfung finde somit erst im Nachgang statt. Feststehende Kostendaten seien daher nicht erforderlich. Davon abgesehen hätte jedenfalls die Möglichkeit bestanden, an Stelle einer kategorischen Beschränkung des Anwendungsbereichs die Teilnahme an dem Wälzungsmechanismus an die Bedingung zu knüpfen, dass eine hinreichend gesicherte Datenbasis vorliege.
Die Bundesnetzagentur könne dem Verlangen auch nicht entgegenhalten, dass der hier streitige Ausschluss in aller Regel nur zeitlich befristet sei. Denn hiermit setze sich die Bundesnetzagentur in Widerspruch zur eigenen Festlegung, laut der das Ausmaß der hinzunehmenden regionalen Unterschiede bei der Netzentgelthöhe überschritten sei. Zudem sei ausweislich eines aktuellen Diskussionspapiers mit der Möglichkeit einer Abschaffung des Wälzungsmechanismus zu rechnen, d.h. sie selbst werde eventuell überhaupt nicht (mehr) davon profitieren.
Darüber hinaus begründe ihre Nichteinbeziehung auch einen Verstoß gegen Art. 3 GG. Sachliche Gründe für die gewählte Differenzierung lägen – wie aufgezeigt – nicht vor. Hinzu komme, dass die ABC dazu berechtigt sei, die zeitungleiche Höchstlast der Rückspeisungen aus den nachgelagerten Netzebenen bei der Ermittlung ihrer Betroffenheit zu berücksichtigen. So würden der ABC ihr überhaupt nicht entstandene Kosten zugerechnet.
Jedenfalls sei die Entscheidung abwägungsfehlerhaft getroffen worden. Die Bundesnetzagentur hätte erkennen müssen, dass die Ermittlung und Wälzung der in Rede stehenden Mehrkosten ohne nennenswerte Hindernisse auch außerhalb des Anwendungsbereichs der ARegV möglich wäre. Darüber hinaus handele es sich bei den „Abwicklungs- und Umsetzungsschwierigkeiten“ um ein sachfremdes Kriterium. Die Entscheidung habe grundsätzlich und ausschließlich kostenbezogen zu erfolgen.
Die Beschwerdeführerin beantragt,
1. den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 28. August 2024 (BK8-24-001-A) insoweit aufzuheben, als sie vom Adressatenkreis ausgeschlossen ist, und die Bundesnetzagentur zu verpflichten, den Beschluss unter Einbeziehung von Netzbetreibern, für die noch keine kalenderjährliche Erlösobergrenze nach § 4 Abs. 1 ARegV bestimmt worden ist und für die daher nach § 1 Abs. 2 Satz 1 ARegV die ARegV übergangsweise keine Anwendung findet, in den Adressatenkreis neu zu erlassen,
hilfsweise,
2. den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 28. August 2024 (BK8-24-001-A) insoweit aufzuheben, als Netzbetreiber, für die noch keine kalenderjährliche Erlösobergrenze nach § 4 Abs. 1 ARegV bestimmt worden ist und für die daher nach § 1 Abs. 2 Satz 1 ARegV die ARegV übergangsweise keine Anwendung findet, vom Adressatenkreis ausgeschlossen sind, und die Bundesnetzagentur zu verpflichten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Bundesnetzagentur beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie meint, dass sie ihr Entschließungs- und Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt habe. Die Nichteinbeziehung der Beschwerdeführerin in den Adressatenkreis der Festlegung unterliege keinen Bedenken. Sämtliche Anwendungsfälle von Genehmigungen nach § 23a EnWG der letzten Jahre hätten sich auf kleine, neu errichtete Netze beschränkt. Bei solchen Netzen fände sie vielfach die Situation einer nicht ausreichenden Datengrundlage vor, weil Anlagegüter noch nicht bestünden bzw. zunächst bewertet werden müssten. Entgeltgenehmigungen könnten zwar auf Basis gesicherter Planwerte erfolgen, sei seien aber zu befristen und mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen. Sie habe entschieden, dass die Instrumente der Anreizregulierung für eine sachgerechte Abwicklung der Wälzung und möglicher Differenzen essentiell seien. In diesen Fällen sei stets sichergestellt, dass die im Wege der Kostenprüfung ausführlich ermittelte Kostenbasis zu den Meldezeitpunkten (1. Oktober und 15. Oktober) vorliege. Die Zeitpunkte seien so gewählt, dass der Wälzungsbetrag nach Nr. 4 der Entscheidungsformel immer auf Grundlage der aktuellsten Kostenbasis bestimmt werde. Denn die Erlösobergrenze unterliege Anpassungsmöglichkeiten, die im Rahmen der vorläufigen Entgeltbildung Anfang Oktober bereits abgebildet werden könnten. Hingegen liefen die Fristen des Entgeltgenehmigungsverfahrens unabhängig von denen der Anreizregulierung. Der Antrag nach § 23a EnWG könne jederzeit – d.h. je nach geplanter Aufnahme des Netzbetriebs – gestellt werden. Auch die erneute Kostenprüfung nach Auslaufen der befristeten Genehmigung sei nicht an besondere Fristen gebunden. Bezöge man die Entgeltgenehmigung in den Wälzungsmechanismus ein, bliebe daher die Möglichkeit, auch ungeprüfte Kosten im Rahmen der Ermittlung des Wälzungsbetrags zu akzeptieren. Dies halte sie für verfehlt, dies unter anderem aufgrund der unsicheren Datenbasis bei neuen Netzen. Die Möglichkeit der periodenübergreifenden Saldierung sei kein geeigneter Korrekturmechanismus.
Darüber hinaus gehe es bloß um eine temporäre Nichtteilnahme an der Kostenwälzung. Dieser Zeitraum falle im Vergleich zur Langfristigkeit von EE-bedingten Mehrkosten nicht substantiell ins Gewicht.
Eine systemwidrige Benachteiligung im Vergleich zur ABC sei nicht gegeben. Es fehle schon an einem Wettbewerb zwischen Netzbetreibern. Auch die faktische Anschlusssituation entkräfte den Vorwurf der Beschwerdeführerin. Deren Infrastruktur bestehe im Wesentlichen aus Verbindungsleitungen zum Netz der ABC. Die insofern angefallenen und anfallenden Anschlusskosten zählten nicht zu denjenigen Integrationskosten, deren Verteilung mit der Festlegung adressiert worden sei. Dass die ABC berechtigt sei, bei der Ermittlung ihrer Betroffenheit die zeitungleiche Höchstlast der Rückspeisungen aus den nachgelagerten Netzebenen der Beschwerdeführerin einfließen zu lassen, sei demgegenüber gerade sachgerecht.
Schließlich entspreche es auch dem Auftrag des Gesetzgebers, Fälle der vorliegenden Art von der Wälzung auszunehmen. Derzeit würde ausschließlich die Muttergesellschaft der Beschwerdeführerin durch die Wälzung entlastet. Käme es dazu, handelte es sich um eine nach § 21 Abs. 3 Satz 2 EnWG unzulässige Quersubventionierung zwischen Verteilungs- und Versorgungstätigkeiten.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie das Verhandlungsprotokoll vom 8. Oktober 2025 Bezug genommen.
B.
Die Beschwerde ist unbegründet. Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Einbeziehung in den mit der Festlegung vom 28. August 2024 geregelten Wälzungsmechanismus. Die Bundesnetzagentur ist auch nicht zur Neubescheidung zu verpflichten. Sie hat ihre Entscheidung über die hier streitige Begrenzung des Anwendungsbereichs der Festlegung ermessensfehlerfrei getroffen.
I. Die verfahrensgegenständliche Festlegung hat die Bundesnetzagentur auf ihre mit dem Gesetz zur Anpassung des Energiewirtschaftsrechts an unionsrechtliche Vorgaben und zur Änderung weiterer energierechtlicher Vorschriften vom 22. Dezember 2023 (BGBl. Teil I Nr. 405, S. 1) neu gefassten Befugnisse gestützt. Hierbei handelt es sich um Ermessensregelungen. So ist die Bundesnetzagentur nach § 21 Abs. 3 Satz 4 Nr. 3 Buchst. h EnWG dazu befugt, Regelungen zu treffen zur Ermittlung besonderer Kostenbelastungen einzelner Netzbetreiber oder einer Gruppe von Netzbetreibern, insbesondere auch im Zusammenhang mit dem Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien. § 21 Abs. 3 Satz 4 Nr. 3 Buchst. i EnWG begründet sodann ihre Kompetenz, die Methodik festzulegen, nach der solche besonderen Kostenbelastungen bundesweit anteilig verteilt werden können.
II. Die Regelungen in § 21 Abs. 3 Satz 4 Nr. 3 Buchst. h und i EnWG vermitteln der Bundesnetzagentur einen weiten Ermessens- und Gestaltungsspielraum.
Mit der Festlegung hat die Bundesnetzagentur den Umstand adressiert, dass die Kosten des Netzausbaus für die Integration von EE-Anlagen die Netznutzer in bestimmten Regionen mehr als in anderen Regionen treffen, obwohl die sogenannte Energiewende eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe darstellt. Diese Entwicklung – d.h. die zunehmende regionale Spreizung der Netzentgelte – ist seit längerem beobachtbar und als solche leicht feststellbar. Die an den Befund anknüpfende Ausgestaltung von Regelungen zur Ermittlung besonderer Kostenbelastungen und zur bundesweiten Verteilung erfordert jedoch eine äußerst komplexe Prüfung und Bewertung, was bereits der Umfang der verfahrensgegenständlichen, insgesamt 85-seitigen Festlegung sowie die Menge der darin erörterten Detailprobleme und Alternativmodelle veranschaulichen. Dementsprechend weit ist die Bandbreite an Konzepten, die potentiell zur Bewältigung des ausgemachten Problems geeignet sind. Dies wiederum illustriert den Umfang des regulierungsbehördlichen Gestaltungsspielraums.
III. Die Bundesnetzagentur hat den ihr zuzubilligenden Spielraum mit der Entscheidung über die hier streitige Beschränkung des Anwendungsbereichs des Wälzungsmechanismus nicht überschritten.
1. In der Festlegungsbegründung hat die Bundesnetzagentur an mehreren Stellen zum Ausdruck gebracht, Ansätze zu wählen, die mit gewissen Vereinfachungen und Vergröberungen verbunden sind (vgl. Rn. 104 [zur Bestimmung des Wälzungsanteils]; Rn. 116 ff. [„Einfache Methodik“]; Rn. 130 ff. [zur Nutzung des bestehenden Mechanismus nach § 19 StromNEV]; Rn. 143 ff. [zum Verzicht auf eine Verwendung der Ist-Strukturdaten – d.h. Jahreshöchstlast und installierte Leistung – aus dem Kalenderjahr t im Rahmen des späteren Abgleichs]). Eine solche auf Reduktion der Komplexität gerichtete Intention ist angesichts der Vielzahl an Fragestellungen, die im Rahmen der verfahrensgegenständlichen Festlegung zu prüfen und zu bewerten waren, grundsätzlich bedenkenfrei.
2. Die Begrenzung des Anwendungsbereichs der Festlegung auf Netzbetreiber, die der Anreizregulierung unterliegen, ist eine bedenkenfreie Folge der vorgennannten Intention. Insbesondere setzt sich die Bundesnetzagentur damit nicht in Widerspruch zum Festlegungszweck. Sie hat auch nicht gegen Art. 3 GG verstoßen.
a) Ausweislich des von der Bundesnetzagentur gewählten Ansatzes werden die wälzbaren Mehrkosten durch eine Multiplikation zweier Faktoren mit den (um gewisse Positionen bereinigten) Kosten der jeweiligen Netz- oder Umspannebene bestimmt, wobei die angepasste Erlösobergrenze für das Kalenderjahr t die Grundlage bildet und verursachungsgerecht auf die verschiedenen Ebenen aufzuteilen ist. Der so vom Netzbetreiber ermittelte individuelle Betrag ist dem zuständigen Übertragungsnetzbetreiber im Voraus – d.h. bis zum letzten Werktag vor dem 15. Oktober im Kalenderjahr t-1 – zu melden. Zum 15. Oktober müssen nach § 20 Abs. 1 Satz 1 EnWG auch die Entgelte für das Folgejahr veröffentlicht werden. Indem an die nach § 4 ARegV angepasste Erlösobergrenze angeknüpft wird, finden unter anderem Planwerte Berücksichtigung, um einen Zeitverzug zu vermeiden, der sich ergäbe, verlangte man gesicherte Erkenntnisse (Rn. 115 der Festlegung). Differenzen werden allerdings nach § 5 ARegV im Rahmen des Regulierungskontos ermittelt. Weicht der Wälzungsbetrag, der sich unter Zugrundelegung der im Nachgang im Rahmen des Regulierungskontos geprüften Erlösobergrenze für das Kalenderjahr t ergibt, von der im Kalenderjahr t-1 vom Netzbetreiber vorab errechneten Summe ab, erfolgt eine Korrektur im System des Wälzungsmechanismus (Rn. 141 der Festlegung).
b) Eine Einbindung der Beschwerdeführerin in den vorgenannten Mechanismus wäre nicht schlechthin unmöglich. Es bedürfte hierzu jedoch der Prüfung und Bewertung besonderer Aspekte, was zur weiteren Steigerung der Komplexität führte.
aa) Die von der Bundesnetzagentur herangezogene Methodik knüpft in mehrfacher Hinsicht an die spezifischen Vorgaben der Anreizregulierung an, indem im Rahmen der Bemessungsgrundlage von der angepassten Erlösobergrenze ausgegangen wird und Korrekturen nach Maßgabe von § 5 ARegV Berücksichtigung finden. Diese Regelungen finden jedoch gemäß § 1 Abs. 2 ARegV – was unstreitig ist – auf die Beschwerdeführerin keine Anwendung. Sie unterfällt vielmehr übergangsweise den Vorschriften zur Netzentgeltgenehmigung nach § 23a EnWG. Diese haben noch praktische Bedeutung für den Leitungsneubau, erstmals bekannt gewordene Netze oder Fälle der Statusänderung (vgl. Henn in Bourwieg/Hellermann/Hermes, EnWG 4. Auflage § 23a Rn. 7). Die Beschwerdeführerin ist eine solche „neue Netzbetreiberin“.
bb) Die Unterschiede zwischen der Anreizregulierung und der Regulierung mittels Netzentgeltgenehmigung stünden einer Erstreckung des Wälzungsmechanismus auf Netzbetreiber, die noch der Netzentgeltgenehmigungspflicht nach § 23a EnWG unterliegen, zwar nicht schlechthin entgegen. Dies wäre aber nur nach Prüfung und Bewertung besonderer Aspekte möglich, was die Komplexität des Verfahrens nochmals gesteigert hätte.
(1) Der Beschwerdeführerin ist zuzugeben, dass die Unterschiede zwischen den beiden Regulierungsinstrumenten bei formaler Betrachtung verhältnismäßig geringfügig sind, soweit es um die Regelungen zur eigentlichen Kostenermittlung geht. In der Anreizregulierung wird die Erlösobergrenze für jedes Kalenderjahr der gesamten Regulierungsperiode von Amts wegen festgelegt (§ 4 ARegV). Hierzu wird das Ausgangsniveau durch eine Kostenprüfung nach den Vorschriften des Teil 2 Abschnitt 1 der StromNEV ermittelt. Eben diese Regelungen der StromNEV finden – was die Bundesnetzagentur in der angegriffenen Festlegung erkannt hat – auch im Rahmen des Netzentgeltgenehmigungsverfahrens Anwendung mit der Maßgabe, dass § 3 Abs. 1 Satz 5 StromNEV die Berücksichtigung gesicherter Erkenntnisse über das Planjahr erlaubt, während in der Anreizregulierung der Ansatz von Plankosten bei der Bestimmung des Ausgangsniveaus ausgeschlossen ist (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 ARegV; Holznagel/Schütz/Schütz/Schütte, ARegV 2. Auflage § 6 Rn. 76).
(2) Materiell sind indes durchaus Besonderheiten der Kostenermittlung bei „neuen Netzen“ denkbar. So hat der Beschlusskammervorsitzende in der mündlichen Verhandlung zum Zwecke der Erläuterung des schriftlichen Vorbringens hervorgehoben, dass die Kosten in solchen Fällen häufig noch nicht final feststünden und neuartige Fragen aufkämen, was sich am Beispiel der Beschwerdeführerin („EEG-finanziertes Anlagevermögen?“) zeige. Die von der Beschwerdeführerin erstrebte Erweiterung des Adressatenkreises der Festlegung setzte mithin eine detaillierte Bewertung der in Entgeltgenehmigungsverfahren bislang gemachten praktischen Erfahrungen voraus, um beurteilen zu können, inwieweit Besonderheiten „neuer Netze“ Anlass geben könnten, dafür spezielle Regelungen zu erlassen. Schon dies führte zu einer weiteren Steigerung der Komplexität des Festlegungsverfahrens.
(3) Wesentliche Unterschiede der Netzentgeltgenehmigung zur Festlegung von Erlösobergrenzen in der Anreizregulierung ergeben sich darüber hinaus aus den Bestimmungen in § 23a Abs. 3, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 EnWG.
Danach ist die Erteilung der Genehmigung antragsabhängig und mit einer Befristung zu versehen, wobei der Netzbetreiber kraft seines Dispositionsrechts während der Laufzeit einer erteilten Genehmigung jederzeit berechtigt ist, einen neuen (vorzeitigen) Genehmigungsantrag zu stellen, insbesondere um auf neue entgelterhebliche Sachverhalte reagieren zu können (Steffens in Säcker, Berliner Kommentar zum Energierecht, 4. Auflage § 23a EnWG Rn. 22). Korrespondierend hierzu versetzt der nach § 23a Abs. 4 Satz 1 EnWG obligatorische Widerrufsvorbehalt die Regulierungsbehörde in die Lage, auf Veränderungen der Kostenlage zeitnah zu reagieren (vgl. Kment, EnWG 2. Auflage § 23a Rn. 13). Daraus leitet die Bundesnetzagentur mit Recht ab, dass es in den Fällen der Netzentgeltgenehmigung durchaus vom Zufall abhängen könne, ob zu den mit der Festlegung vom 28. August 2024 vorgegebenen Meldezeitpunkten bereits eine (aktuelle) Kostenbasis vorliege. Auch deshalb wäre eine – von der Beschwerdeführerin geforderte – Erstreckung des Anwendungsbereichs des Wälzungsmechanismus auf Netzbetreiber, die noch der Genehmigungspflicht nach § 23a EnWG unterliegen, erst nach Bewertung weiterer Aspekte denkbar, etwa dahingehend, ob das Nichtvorliegen eines vorzeitigen Neu-Genehmigungsantrags oder die Nichteinleitung eines Widerrufsverfahrens zum 15. Oktober des Kalenderjahrs t-1 eine Bedingung für die Teilnahme sein müsse. Die Prüfung solcher Konstellationen hätte wiederum die Komplexität des Festlegungsverfahrens erhöht.
(4) Entsprechendes gilt schließlich hinsichtlich des Instruments der periodenübergreifenden Saldierung nach § 11 StromNEV, das im Rahmen der Anreizregulierung durch die Vorschriften zum Regulierungskonto ersetzt worden ist. Die Frage, ob und inwieweit eine solche Saldierung in hinreichend vergleichbarer Weise wie das Regulierungskonto als Basis für nachträgliche Korrekturen im Rahmen des Wälzungsmechanismus dienen könnte, hätte ebenfalls erst nach einer eingehenden Prüfung beantwortet werden können. Anderes folgt auch nicht aus dem von der Beschwerdeführerin zitierten Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 3. Juni 2014 (EnVR 72/12, juris). Danach ist zwar geklärt, dass sowohl die Kosten für die Nutzung vorgelagerter Netze als auch die Kosten, die durch Entgelte für die Betreiber dezentraler Erzeugungsanlagen gemäß § 18 StromNEV entstehen, in die periodenübergreifende Saldierung einzubeziehen sind (vgl. BGH aaO Rn. 13 ff.). Gerade diese Positionen sollen laut der Festlegung vom 28. August 2024 aber bei der Mehrkostenermittlung (ohnehin) unberücksichtigt bleiben (vgl. Rn. 107 ff.).
c) Es ist auch nicht aufgrund des Zwecks der Festlegung ermessensfehlerhaft, die Beschwerdeführerin aus im Kern formalen Gründen (d.h. wegen des Ziels, die Komplexität des Regelungswerks nicht weiter zu steigern) vom Anwendungsbereich der Festlegung auszunehmen. Denn das Netz der Beschwerdeführerin zeichnet sich durch Besonderheiten aus, aufgrund derer auch bei materieller Betrachtung kein zwingendes Erfordernis für eine sofortige Einbeziehung der Beschwerdeführerin in den Mechanismus zu erkennen ist. Jedenfalls unter solchen Umständen begegnet die Begrenzung des Anwendungsbereichs auf Netzbetreiber, die der Anreizregulierung unterfallen, auch keinen gleichheitsrechtlichen Bedenken.
aa) Die Beschwerdeführerin meint, dass gerade sie in den Wälzungsmechanismus einbezogen werden müsse, weil sich ihr Netz in einer von der Bundesnetzagentur selbst als besonders betroffen bewerteten Region befinde und ihre EKZ im Sinne von Nr. 2 der Entscheidungsformel für die Mittelspannungsebene 72,3 betrage und damit außerordentlich hoch sei.
bb) Diese Schlussfolgerung beruht auf einer Fehlinterpretation des Festlegungszwecks.
Ausweislich der einleitenden Ausführungen zum „Hintergrund der Festlegung“ hat die Bundesnetzagentur das Problem adressiert, dass die Netze ursprünglich für ein Energieversorgungssystem mit an das Höchst- oder Hochspannungsnetz angeschlossenen konventionellen Kraftwerken ausgelegt waren (Rn. 2). Es geht um die Verteilung von Mehrkosten durch eine zunehmende einspeiseseitige Inanspruchnahme von Verteilernetzen, die im Ausgangspunkt für eine entnahmeseitige Nutzung dimensioniert worden sind (vgl. Rn. 97 der Festlegung). Von dieser Entwicklung ist ein Netz der hier in Rede stehenden Art nicht betroffen. Das Beispiel der Beschwerdeführerin und die im Konsultationsverfahren abgegebene Stellungnahme der … illustrieren vielmehr, dass beide Unternehmen jeweils vor der Herausforderung standen oder stehen, eine anlässlich des Netzanschlusses von EE-Erzeugungsanlagen errichtete Leitungsinfrastruktur schrittweise zu einem regulierten Netz zu entwickeln. Errechnet man für solche Netze eine EKZ, fällt diese naturgemäß besonders hoch aus. Das ist aber kein eindeutiger Beleg für eine besondere Betroffenheit im Sinne der Festlegung, sondern vielmehr ein Hinweis auf die Heterogenität der Branche und die spezielle Lage, in der sich die Beschwerdeführerin im Rahmen ihres Entwicklungsprozesses befindet.
cc) Es ist auch nicht gleichheitswidrig, dass die ABC – bzw. die dort angeschlossenen Verbraucher – von dem Wälzungsmechanismus profitieren (dies unter Berücksichtigung der maximalen zeitungleichen Rückspeiselast aus dem Netz der Beschwerdeführerin), während die Beschwerdeführerin nicht in den Genuss einer Kostenerstattung gelangt. Angesichts des besonderen Charakters des Netzes der Beschwerdeführerin fehlt es bereits an einer unterschiedlichen Behandlung vergleichbarer Sachverhalte. Jedenfalls wäre eine solche sachlich gerechtfertigt.
d) Die Beschwerdeführerin kann eine Einbeziehung in den Wälzungsmechanismus auch nicht aufgrund einer behördlichen Zusicherung oder unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes beanspruchen. Insbesondere stellen die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen Äußerungen der Bundesnetzagentur zum Anwendungsbereich der – damals noch zukünftigen – Festlegung vom 28. August 2024 keine Zusicherung dar.
Bei einer Zusicherung handelt es sich um die behördliche Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Sie bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) und muss sich nicht auf einen in allen Einzelheiten bereits konkretisierten Verwaltungsakt beziehen. Es genügt, dass er nach Art und Regelungsgegenstand bestimmt ist und die Behörde den rechtlichen Bindungswillen hinreichend klar erkennen lässt (BeckOK-VwVfG/Tiedemann, § 38 Rn. 19 [Stand: 1. Januar 2025). An einer solchen verbindlichen Erklärung fehlt es. Insbesondere hat die Bundesnetzagentur ausweislich der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Gesprächsnotiz vom 19. Februar 2024 auf „Unsicherheiten“ im Zusammenhang mit dem laufenden Verfahren hingewiesen.
e) Ohne Bedeutung ist schließlich, dass die Bundesnetzagentur mit der Einleitung des Verfahrens BK8-25-005-A im Sommer 2025 selbst zum Ausdruck gebracht hat, dass ein Änderungsbedarf bestehen könne. Das Verfahren betrifft nicht die Neuregelung des hier streitigen Anwendungsbereichs, sondern vielmehr die Frage einer angepassten Ermittlung der installierten Leistung fremder, nachgelagerter Netze.
C.
I. Die Kostenentscheidung beruht auf § 90 EnWG.
II. Die Festsetzung des Werts des Beschwerdegegenstands findet ihre Grundlage in § 50 Abs. 1 Nr. 2 GKG, § 3 ZPO. Maßgeblich ist das wirtschaftliche Interesse der Beschwerdeführerin. Dieses schätzt der Senat pauschal auf ...
Zu Unrecht meint die Beschwerdeführerin, dass ihr Interesse, die Attraktivität eines Anschlusses an ihr Netz mittels einer wälzungsbedingten Reduktion der Netzentgelte zu steigern, mit lediglich … zu bemessen sei. Damit würde nicht abgebildet, wie stark die Beschwerdeführerin, welche derzeit bei der Entgeltberechnung den Genehmigungsrahmen bewusst nicht ausschöpft, vom Wälzungsmechanismus profitieren könnte. Hierzu hat die Bundesnetzagentur dargelegt, dass ein gedachter Wälzungsbetrag den weit überwiegenden Teil der nach § 23a EnWG genehmigtem Kosten ausmachen würde. In Summe ergäbe sich in der vierten Regulierungsperiode ...
D.
Der Senat hat die Rechtsbeschwerde an den Bundesgerichtshof gegen diese Entscheidung nicht zugelassen, weil die hierfür in § 86 Abs. 2 EnWG normierten Voraussetzungen nicht vorliegen. Insbesondere haben die streitgegenständlichen Rechtsfragen keine grundsätzliche Bedeutung (§ 86 Abs. 2 Nr. 1 EnWG). Die Regelungen zum Anwendungsbereich der Festlegung sind während der Konsultation nur in wenigen Stellungnahmen thematisiert worden. Sie betreffen somit augenscheinlich nur einen kleinen Teil der Netzbetreiber. Weitere Beschwerdeverfahren sind dazu nicht anhängig.
Eine Zulassung der Rechtsbeschwerde ist auch nicht deshalb veranlasst, weil die Festlegung auf die neuen Vorschriften des Gesetzes vom 22. Dezember 2023 (BGBl. Teil I Nr. 405, S. 1) gestützt worden ist. Denn die Beantwortung der sich im Streitfall stellenden Fragen ist auch unter Berücksichtigung der Neufassung und Erweiterung der regulierungsbehördlichen Kompetenzen nicht zweifelhaft.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde ist die Nichtzulassungsbeschwerde gegeben. Diese ist binnen einer Frist von einem Monat schriftlich beim Oberlandesgericht Düsseldorf, Cecilienallee 3, 40474 Düsseldorf einzulegen. Auf die Pflicht zur elektronischen Einreichung durch professionelle Einreicher/innen ab dem 1. Januar 2022 durch das Gesetz zum Ausbau des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten vom 10. Oktober 2013, das Gesetz zur Einführung der elektronischen Akte in der Justiz und zur weiteren Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs vom 5. Juli 2017 und das Gesetz zum Ausbau des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 5. Oktober 2021 wird hingewiesen. Die elektronische Form wird durch die Einreichung eines elektronischen Dokuments gewahrt, das für die Bearbeitung durch das Gericht geeignet ist und von der verantwortenden Person qualifiziert elektronisch signiert ist und auf einem zugelassenen elektronischen Übermittlungsweg gemäß § 4 Abs. 1 der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERRV) oder von ihr selbst auf einem sicheren Übermittlungsweg gemäß § 130a Abs. 4 ZPO, § 55a Abs. 4 VwGO eingereicht wird. Weitere Voraussetzungen, insbesondere zu den zugelassenen Dateiformaten und Übermittlungswegen sowie zur qualifizierten elektronischen Signatur, ergeben sich aus der ERRV in der jeweils gültigen Fassung. Über das Justizportal des Bundes und der Länder (www.justiz.de) können weitere Informationen über die Rechtsgrundlagen, Bearbeitungsvoraussetzungen und das Verfahren des elektronischen Rechtsverkehrs abgerufen werden. Die Frist beginnt mit der Zustellung dieser Beschwerdeentscheidung. Die Nichtzulassungsbeschwerde ist durch einen beim Oberlandesgericht Düsseldorf oder beim Bundesgerichtshof einzureichenden Schriftsatz binnen einem Monat zu begründen. Diese Frist beginnt mit der Einlegung der Nichtzulassungsbeschwerde und kann auf Antrag von dem Vorsitzenden des Rechtsbeschwerdegerichts (Bundesgerichtshof) verlängert werden. Die Begründung muss die Erklärung enthalten, inwieweit die Beschwerdeentscheidung angefochten und ihre Abänderung oder Aufhebung beantragt wird. Die Nichtzulassungsbeschwerdeschrift und -begründung müssen durch einen bei einem deutschen Gericht zugelassenen Rechtsanwalt unterzeichnet sein. Für die Regulierungsbehörde besteht kein Anwaltszwang; sie kann sich im Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren durch ein Mitglied der Behörde vertreten lassen (§ 87 Abs. 4 Satz 1, § 80 Satz 2 EnWG).