Feststellung der Verletzung von Art. 9 Abs. 1 und Abs. 3 GG durch Verordnung über sonntägliche Ladenöffnungen
KI-Zusammenfassung
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurück. Streit war, ob Gewerkschaften durch eine Verordnung zu sonntäglichen Ladenöffnungen in ihren Rechten aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG verletzt sind und ob sie Feststellungsklage erheben können. Das Gericht verneinte Revisionszulassungsgründe, bestätigte aber, dass Gewerkschaften klagebefugt sein können, wenn ihre grundrechtlich geschützte Tätigkeit berührt ist, und stellte klar, dass die Möglichkeit abstrakter Normenkontrolle eine Feststellungsklage nicht generell ausschließt.
Ausgang: Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurückgewiesen; Revisionszulassungsgründe fehlen, Grundsatzfragen zur Klagebefugnis bestätigt
Abstrakte Rechtssätze
Die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass eine revisible Rechtsfrage vorliegt, deren höchstrichterliche Klärung zu einer Fortentwicklung der Rechtsprechung über den Einzelfall hinaus zu erwarten ist; der Rechtsmittelführer hat dies substantiiert darzulegen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
Zur Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO genügt, dass auf Grundlage des Klagevorbringens eine Verletzung eigener Rechte möglich erscheint; eine Gewerkschaft ist demnach klagebefugt, wenn die angegriffene Norm ihren grundrechtlich geschützten Tätigkeitsbereich berührt, ohne dass eine mehr als geringfügige Beeinträchtigung darzutun wäre.
Die Möglichkeit der abstrakten Normenkontrolle nach § 47 VwGO steht einer Feststellungsklage nicht generell entgegen, wenn der Kläger die Verletzung subjektiver Rechte durch die Anwendung der untergesetzlichen Norm auf einen konkreten Sachverhalt geltend macht; die Sperrwirkung des § 47 VwGO ist eng auszulegen.
Für Feststellungsklagen verlangt die Antragsbefugnis keine gesonderte Voraussetzung, dass die Klageerhebung ausdrücklich im Rahmen der Satzungsaufgaben der Gewerkschaft liegen müsse; maßgeblich sind Klagebefugnis und Feststellungsinteresse.
Vorinstanzen
vorgehend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, 6. August 2020, Az: 22 BV 19.530, Urteil
vorgehend VG Bayreuth, 30. Oktober 2018, Az: B 8 K 18.382, Urteil
Tenor
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. August 2020 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10 000 € festgesetzt.
Gründe
Mit Verordnung vom 24. April 1996 ließ die Beklagte die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen anlässlich der von ihr alljährlich veranstalteten Frühjahrs- und Herbstmärkte zu. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Beklagte zur Aufhebung der Verordnung verpflichtet ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat dieses Urteil geändert, die Klage insoweit abgewiesen und auf den in beiden Instanzen hilfsweise gestellten Antrag hin festgestellt, dass die Kläger durch die Verordnung in eigenen Rechten verletzt werden. Die Revision gegen sein Urteil hat er nicht zugelassen.
Die auf die Gründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Dies würde voraussetzen, dass die Rechtssache eine Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die der - gegebenenfalls erneuten oder weitergehenden - höchstrichterlichen Klärung bedarf, sofern diese Klärung in dem angestrebten Revisionsverfahren zu erwarten steht und dies zu einer Fortentwicklung der Rechtsprechung über den Einzelfall hinausführen wird. Der Rechtsmittelführer hat darzulegen, dass diese Voraussetzungen vorliegen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Dem wird die Beschwerde nicht gerecht.
a) Die Frage,
ob Gewerkschaften und Arbeitnehmervereinigungen außerhalb von Normenkontrollverfahren ein Rechtsschutzbedürfnis nach § 42 Abs. 2 VwGO (analog) für Klagen haben, die auf Feststellung einer Rechtsverletzung durch untergesetzliche Normen bzw. auf Verletzung eigener Rechte oder auf Feststellung der Verpflichtung zur Aufhebung bei einer untergesetzlichen Norm gerichtet sind,
würde sich im angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen, soweit sie sich auf die Feststellung einer Verpflichtung zur Aufhebung einer untergesetzlichen Norm bezieht. Insoweit ist die Beklagte durch das angegriffene Urteil nicht beschwert, weil es ihrer Berufung bezüglich dieses Hauptantrages stattgegeben hat.
Soweit die Frage sich auf Klagen bezieht, mit denen eine Rechtsverletzung oder, genauer, eine Verletzung eigener Rechte durch untergesetzliche Normen festgestellt werden soll, entzieht sie sich einer generellen Beantwortung in einem Revisionsverfahren. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO anzunehmen ist, wenn auf der Grundlage des Klagevorbringens eine Verletzung des Klägers in eigenen Rechten möglich erscheint. Die ist nur dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 - 10 C 10.17 - Buchholz 428.2 § 1 VZOG Nr. 8 Rn. 17). Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist in jedem Einzelfall anhand des Klagebegehrens und des hierauf bezogenen Vortrags des Klägers zu prüfen.
Das gilt auch für Klagen von Gewerkschaften und Arbeitnehmervereinigungen, auf Feststellung einer Verletzung ihrer Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) oder Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) durch eine Verordnung über eine sonntägliche Ladenöffnung. Im Rahmen der Klagebefugnis des § 42 Abs. 2 VwGO ist jeweils zu prüfen, ob der Kläger durch die angegriffene Norm über die sonntägliche Ladenöffnung in seinem Tätigkeitsbereich betroffen ist. Insoweit genügt es, dass sich die Öffnung der Verkaufsstellen an einem Sonntag negativ auf seine Grundrechtsverwirklichung auswirken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2021 - 8 C 3.20 - juris Rn. 15 zur Veröffentlichung vorgesehen). Eine mehr als geringfügige Beeinträchtigung seiner Interessen muss der Kläger dagegen nicht darlegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2021 - 8 C 3.20 - juris Rn. 17). Ob sich die Öffnung der Verkaufsstellen an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung des Klägers auswirken kann, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles ab.
b) Die Frage,
ob die Antragsbefugnis einer Gewerkschaft oder eines Arbeitnehmerverbandes für eine Feststellungsklage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit bzw. Verletzung eigener Rechte oder auf Feststellung der Verpflichtung zur Aufhebung bei einer untergesetzlichen Norm davon abhängig ist, dass die Klageerhebung im Rahmen der Satzungsaufgaben der Gewerkschaft oder Arbeitnehmervereinigung liegt,
wäre im angestrebten Revisionsverfahren ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Soweit sie sich auf einen Anspruch auf Feststellung der Verpflichtung zur Aufhebung einer untergesetzlichen Norm bezieht, ergibt sich das aus den oben (Rn. 5 f.) dargelegten Gründen.
Soweit die Frage sich auf Klagen bezieht, mit denen eine Rechtsverletzung oder eine Verletzung eigener Rechte durch untergesetzliche Normen festgestellt werden sollen, würde sie sich im Revisionsverfahren nicht stellen, weil das angegriffene Urteil für Feststellungsklagen keine von der Klagebefugnis und dem Feststellungsinteresse zu unterscheidende Antragsbefugnis verlangt und sich bei seiner Anwendung des § 42 Abs. 2 und des § 43 VwGO nicht zur Relevanz von Satzungsaufgaben äußert.
Unabhängig davon bedarf die Frage, soweit sie die hier verfahrensgegenständliche Geltendmachung einer Verletzung von Art. 9 Abs. 1 oder Abs. 3 GG durch eine Verordnung zur sonntäglichen Ladenöffnung betrifft, keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, weil sie bereits anhand des Gesetzes und der bisherigen Rechtsprechung ohne Weiteres - verneinend - zu beantworten ist. Danach genügt es für die Annahme einer Klagebefugnis, dass der Kläger durch die sonntägliche Ladenöffnung in seinem grundrechtlich geschützten Tätigkeitsbereich betroffen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2021 - 8 C 3.20 - juris Rn. 15 zur Veröffentlichung vorgesehen, und oben Rn. 6).
c) Schließlich wäre auch die Frage,
ob es die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG gebietet, die Feststellungsklage (§ 43 VwGO) trotz deren Subsidiarität auch in solchen Fällen erweiternd zuzulassen, in denen andere Rechtsbehelfe möglich sind,
im Revisionsverfahren nicht zu klären. Sie geht von einer Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der abstrakten Normenkontrolle nach § 47 VwGO aus, die der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung nicht zugrunde gelegt hat. Dieser hat § 43 Abs. 2 VwGO seinem Zweck entsprechend und im Einklang mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung dahingehend ausgelegt, dass die Vorschrift Feststellungsklagen gegen den Staat lediglich ausschließt, wenn andernfalls die Sonderregelungen über Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen unterlaufen würden.
Ob die fristgebundene Möglichkeit einer Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Zulässigkeit einer Klage auf Feststellung der Verletzung in eigenen Rechten durch die untergesetzliche Norm entgegensteht, prüft das Berufungsurteil - zu Recht - nicht unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage, sondern als Frage der Sperrwirkung des § 47 VwGO. Es verneint sie unter Hinweis auf die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54 Rn. 25 und vom 12. September 2019 - 3 C 3.18 -), weil Streitgegenstand des Hilfsantrags nicht lediglich die Gültigkeit der untergesetzlichen Norm oder die Klärung abstrakter Rechtsfragen sei, sondern die von den Klägern geltend gemachte Verletzung ihrer subjektiven Rechte, die sich aus der Anwendung der Norm auf einen bestimmten, tatsächlich vorliegenden Sachverhalt ergebe.
2. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Dieser Zulassungsgrund setzt voraus, dass ein inhaltlich bestimmter, die angefochtene Entscheidung tragender abstrakter Rechtssatz vorliegt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen der in der Vorschrift aufgeführten Gerichte aufgestellten ebensolchen (abstrakten) Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Die behaupteten Abweichungen liegen nicht vor.
a) Zu Unrecht meint die Beklagte, das Berufungsgericht habe die Klagebefugnis schon angenommen, weil in Normenkontrollverfahren gegen andere untergesetzliche Normen die Antragsbefugnis bejaht worden sei; damit sei es von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - und vom 12. September 2019 - 3 C 3.18 - abgewichen. Der von der Beklagten formulierte Rechtssatz ist dem angegriffenen Urteil nicht zu entnehmen. Das Berufungsgericht hat die Klagebefugnis vielmehr mit der Begründung bejaht, die Kläger könnten geltend machen, durch die von der Beklagten erlaubten Sonntagsöffnungen mittelbar in ihren Grundrechten aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG verletzt zu sein.
b) Die Beklagte trägt weiter vor, das angegriffene Urteil sei davon ausgegangen, dass die Zulässigkeit einer Normenkontrolle der Zulässigkeit einer Feststellungsklage, die dieselbe untergesetzliche Norm betreffe, nur dann entgegenstehe, wenn die Gültigkeit einer Rechtsnorm oder eine abstrakte Rechtsfrage geklärt werden solle; damit widerspreche es dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. September 2019 - 3 C 3.18 - BVerwGE 166, 265 Rn. 11 und 26 ff. Dort sei die Feststellungsklage in dieser Konstellation nämlich nur für zulässig gehalten worden, wenn dem Kläger kein Verfahren im Verhältnis zum Normanwender zur Verfügung stehe, auf das er zur Durchsetzung seiner Rechte vorrangig verwiesen werden könne. Damit legt die Beklagte keine Divergenz dar. Sie lässt unberücksichtigt, dass sich die vorgenannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der von ihr zitierten Passage nicht mit dem Verhältnis von Feststellungsklage und abstrakter Normenkontrolle nach § 47 VwGO auseinandersetzt, sondern § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO prüft, der das Verhältnis von Feststellungs- und Leistungsklagen zum Gegenstand hat.
Ebenso wenig ist der von der Beklagten behauptete Rechtssatz der von ihr weiter zitierten Entscheidung vom 12. Dezember 2019 - 8 C 8.19 - zu entnehmen. Der Einwand der Beklagten, das Berufungsgericht habe die Verordnungsregelung zu Unrecht für nicht vollzugsbedürftig gehalten, legt ebenfalls keine Divergenz dar. Er zeigt keinen Rechtssatzwiderspruch zur zitierten höchstrichterlichen Entscheidung auf, sondern beanstandet die berufungsgerichtliche Anwendung der dort entwickelten Rechtssätze im konkreten Fall.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Wert des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.